加强反腐倡廉建设的若干问题思考——以上海市为例，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,为例论文,若干问题论文,海市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7462（2010）01－0058－05
在党的十七大报告中，党中央把反腐倡廉建设作为党的建设总格局的一个重要组成部分。2008年6月，中央又发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，对反腐倡廉建设作了全面部署。反腐倡廉建设是全党全国人民关注的问题，关系到党的生死存亡。因此，需要全党解放思想，勇于创新，采用切实有效的举措，才能使反腐倡廉建设取得实效。
一、大胆启用反腐败的两大“杀手锏”，让腐败分子没有藏身之地
据对上海市322名领导干部进行的问卷调查表明，只有8.9％的人认为目前上海的反腐败斗争很有成效。多数人认为腐败现象在党中央高压打击下依然问题严重，其症结是目前我国的腐败案件存在着发现难和查处难的问题。笔者认为，要解决这一难题，必须启用反腐败的两大“杀手锏”，即建立健全官员财产申报和新闻舆论监督制度。
1、两大“杀手锏”是世界治理腐败的成功经验。由于腐败严重影响政治稳定和社会发展，因而西方国家较早启用官员财产申报和新闻舆论监督制度。目前，世界上多数国家的官员在上台伊始就要进行财产申报，然后接受专门机关的审计和社会公众的监督。在芬兰，官员不仅依法公布财产，税务部门还要跟踪记录官员家庭的财产收入。当一个官员申报的财产与正常收入不相吻合的时候，就要说明财产来源的正当性，否则将得到法律的惩处。在官员财产申报制度的制约下，官员一般不敢贪污，也不敢纵容家属贪污。反腐败的第二个“杀手锏”是新闻舆论监督制度。西方国家的新闻记者有法律规定的采访权和信息披露权，承担着监督官员的社会责任。新闻舆论监督制度在西方被称之为国家的第四项权力，在反腐败斗争中扮演着极其重要的角色。近几十年来，不少发展中国家开始走向市场化和工业化，以权钱交易为特征的腐败现象也大量出现。不少国家大胆启用官员财产申报和新闻舆论监督制度，廉政建设取得了显著成效。各国的廉政经验告诉我们，官员财产申报和新闻舆论监督制度能有效解决腐败案件“发现难”和“查处难”的问题，是人类治理腐败的重要文明成果。
2、我国启用反腐败两大“杀手锏”的紧迫性。有效遏制腐败的前提条件是及时发现腐败和有力惩治腐败。如果腐败案件难发现，就会增加腐败分子的侥幸心理并降低腐败成本。目前，在上海廉政建设中的一个严峻问题是，腐败分子发现难。问卷调查显示，有33.2％的人认为只有50％以上的腐败分子得到了查处。实践证明，上海传统的查案途径已经遇到了严峻挑战。一是群众举报有难度。目前，上海发现腐败分子主要依靠群众举报，而群众对官员的腐败情况是不了解的，因而导致腐败分子难发现。二是党内缺乏举报腐败案件的积极性。上海有特定的地域文化，一些领导干部比较讲“圈子”和“面子”，对身边的腐败现象往往视而不见。问卷调查显示，只有9.6％人对身边的腐败分子会主动举报。三是党内存在错误的政绩观。上海普遍实行了党风廉政责任制，对促进党政“一把手”抓好廉政建设有很大的推动作用。但也确有一些领导干部担心在本单位查出腐败现象会影响自己的政绩或政治前途，而不愿主动查找腐败现象和腐败分子。四是反贪人员的力量有限。在我国，发现和惩处腐败分子的主要责任者是纪检监察部门。但纪检监察部门的人员有编制限定，不可能对腐败案件作全面而深入的调查。如何破解腐败分子被早发现和早查处的困局，一个重要途径就是大胆启用官员财产申报和新闻舆论监督制度。
3、以两大“杀手锏”开创反腐倡廉建设的新局面。在我国反腐败斗争的过程中，实施官员财产申报和新闻舆论监督制度一直是人们热议的话题。早在1994年，全国人大委员会就将《财产收入申报法》列为立法项目。时隔14年后的2008年，国家预防腐败局副局长屈万祥明确指出，要在适当的时候建立官员财产收入申报公开制度。上海的问卷调查显示，68.4％的领导干部认同领导干部公布个人财产。既然官员财产收入申报已经是人心所向，为什么目前又不能全面实施？究其原因，主要是担心社会稳定。笔者认为，我国可以在新提拔的局、处级领导干部中率先实行官员财产申报制度。这一方法既可以防止腐败分子混入党的干部队伍，也可以使新任的局处级领导干部的财产收入透明化，从而有力推进廉政建设。如果这一制度坚持推行10－20年的，领导干部就会形成个人财产申报的习惯，并作为应尽的义务。新闻舆论监督是我们党的一贯方针，也是马克思主义的重要思想。马克思曾经指出：“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千唤万呼的喉舌。”[1]275现在人们忌讳新闻舆论监督，是基于对社会稳定的担忧。为解决放开新闻舆论监督与社会稳定的两难问题，我们可以试行在1－2个新闻媒体，实行全面自由的舆论监督。当条件成熟，再推开若干新闻媒体，使新闻监督真正成为人民的“喉舌”。上海等地较早进入信息化社会，信息网络十分发达，放开网络媒体监督，不仅必要，而且条件成熟，可以试行。
二、在发展民主的过程中着力构建权力制约体系，确保党员干部成为人民的公仆
党的十七大报告指出，“人民民主是社会主义的生命。”[2]28民主有多重含义，但重要内容是“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”[2]32。毛泽东早在1945年的“窑洞访谈”中就指出，只有民主中国才能走出历史的周期率。这里的民主就是让人民监督政府。当前加强我国的反腐倡廉建设，必须推进社会主义民主政治的发展。
1、构建权力制约体系是发展民主的重要环节。官员成为人民公仆是民主选举的目的，而权力制约是让公仆不能成为“主人”的制度保证。民主选举与权力制约应当是民主政治中不可分割的两大要素。但现在不少人总是把民主等同于选举，似乎发展民主就是不断扩大直选。事实上，没有权力制约的民主选举会使民主的性质走向异化。西方国家在发展民主政治的过程中并没有简单地扩大民主选举，而是通过制度设计对被选官员的权力实施了有效的监督，使官员在民主选举与权力制约的交互作用下，难以把民众授予的权力变为谋取私利的工具。目前我国的基层民主直选在扩大，一定层级的干部任用也实施了民主测评、民主推荐的制度。毫无疑问，民主选举的扩大能有效防止领导干部“带病上岗”，同时要必须清醒地看到，扩大的民主选举并不能有效地遏制腐败。民主选举只能保证群众公认的干部走上领导岗位，而不能保证被选领导干部继续保持廉洁。法国政治学家孟德斯鸠指出：“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[3]154实践证明，如果我国的领导干部民主选举与权力制约没有同步前进，腐败的问题就不能从根本上得到治理；如果公选的领导干部没有民主意识，不受群众的监督，腐败的几率可能更大。因此，用社会主义民主政治的途径来加强反腐倡廉建设，必须要把民主选举与权力制约统一起来，不断完善民主选举与权力制约相统一的机制。
2、对党政领导干部“一把手”监督难，是当前反腐倡廉建设的突出问题。我国的政治体制对领导干部的监督具有综合性特点。由于我们党是长期执政的党，因而党内监督对反腐倡廉有关键意义。从上海党内监督体制的运行情况来看，对党政领导干部“一把手”监督难是突出问题。一是纪检监察部门对本单位党政“一把手”监督难。根据党章规定，党的纪检委既受上级纪委领导，同时也受同级党委领导。但在实际工作中，同级纪检委主要受同级党委领导。纪检监察人员在查处案件中必须向同级党委汇报并受其制约。这样当“一把手”出现腐败行为时，纪检监察干部就难以发挥监督的职能。二是纪检体制改革还没有解决对“一把手”监督难的问题。面对同级纪检委部门受同级党组织领导存在的弊端，上海党组织也进行了一定限度的改革，但总体效果不够理想。比如，上海市纪委推行的派驻模式，虽然使地方纪委增强了监督的独立性，但由于派驻的纪检人员是原单位的工作人员，而且拿着本单位工资，因而监督的效力有限。关于巡视组的监督，因巡视员的权力和查处手段有限，也不能高估其作用。三是党内民主机制对党政领导干部“一把手”的制约还缺乏力度。虽然通过健全党的代表大会制度，也是对党政领导干部“一把手”监督的重要途径。并明确规定党员选举党员代表，党员代表选举党的委员会，党的委员会选举常委会，党内“一把手”要接受常委会、全委会等方面的制约。但在现实生活中，党政领导干部“一把手”在常委会中的权力还是太大，一人说了算的现象仍然普遍存在。据上海问卷调查显示，有43.5％的被调查者认为本单位的重大决策和用人都是由“一把手”说了算。为此，监督党政领导干部“一把手”是亟待要解决的问题。
3、监督机关独立的审查权和处置权。是构建权力制约体系的关键。建立权力制约体系需要合理配置监督者与被监督者的权力关系，使监督者有力量监督和查处被监督者。如果监督者的权力小于被监督者的权力，被监督者的权力就会制约监督者的权力，腐败就难以避免。根据权力制约的原理，配置权力关系必须使监督者的权力有效制约被监督者的权力，而且，两者之间的利益要完全分离。因为纪检委是经一级党组织选举出来的党内监督机构，其权力理应与同级党组织平行。十月革命胜利后，列宁建立的党内监督机关——工农检查院是独立的，不从属于同级党委。应当说，苏共早期的监督体制对权力的监督是有效的，党内也没有出现严重的腐败现象。斯大林任苏共总书记后改变了列宁创建的党内监督体制，把党内监督机关置于同级党委的领导之下，从而拉开了专制和腐败序幕，也为日后的演变埋下了隐患。上海浦东新区在川沙功能区试行纪检干部由上级纪委直接委派，不受同级党委领导，查处案件就取得了明显成效。可见，从党内构建权力之间的制约关系来看，必须赋予纪检机关独立的审查权和查处权。但是，纪检监督的相对独立性并不意味着脱离党的领导。事实上，没有党的领导，党的纪检工作也不可能有正确的方向。这里特别要指出的是，强调党的领导绝不是同级党组织对纪检干部的直接干预，更不能把党的领导等同于个别人的领导。“陈良宇案件”的教训说明，如果把党的领导变成党内“一把手”的领导，那么，必然有人会借党的领导之名行以权谋私之实。因此，理顺纪检委与同级党委关系，应强调相互之间的制约关系，把党的领导体现在同级党的代表大会和上级纪检委的领导上。
三、运用信息技术加强对权力的全面监控，创造领导干部不能腐败的社会条件
随着科学技术的发展，人类开始利用信息技术从事反腐败斗争。我国不少地方的信息技术已经十分发达，应广泛运用信息技术加强反腐倡廉建设，着力铲除腐败的土壤和条件。
1、信息技术是加强反腐败斗争的有力武器。用信息技术加强反腐败斗争，主要是指政府机关将职权范围、办事程序，决策制定和执行效果放在网络上运行，让权力受到全方位的监督。与传统的监督相比，用信息技术预防腐败具有明显的优势。一是保证了权力在阳光下运行。胡锦涛在党的十七大报告中指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”[2]32一般说来，权力腐败总是在“黑箱操作”中发生的。上海问卷调查显示，受访者中有54％的人认为影响监督效果的最主要原因是，政务活动公开不够，群众不知情，无法实施有效监督。过去，上海不少单位和部门曾用多种办法让权力在阳光下运作，如定期通报情况、公开账目等，但效果都不尽理想。现在通过信息技术让权力在网络上运行，就杜绝了权力在黑箱中操作的可能性。上海市财政局建立了全市一体化的政府采购信息管理平台，对采购管理、电子采购和决策支持实现了“全覆盖、全上网、全流程、全透明”的信息化管理，有力促进了廉政建设。二是提高了反腐败斗争的效率。过去我们对权力的监督，往往采用人盯人、人盯事的方式，在监督上出现疏漏就难以避免。同时，传统的监督方式往往是事后监督，缺乏事中的监督，从而难以预防腐败。运用信息网络技术把“人盯人、人盯事”的方式转变为“人盯屏幕”的方式，使权力运行一目了然，从而能及时发现和制止腐败。浦东新区通过精细编制权力运行流程，对那些经常使用、领导重点关注、与群众利益密切相关的事项实行了“网上公开、网上办公、网上监督”的制度，提高了廉政建设与行政工作的双重效率。三是降低了反腐败的成本。传统的监督方式对权力运行状况进行审查，不仅要花费大量的物力和人力，而且十分麻烦。利用信息网络技术进行监督，既及时又便捷，能节省大量的人力和物力，因而为全面遏制腐败提供了可能性。
2、运用信息化手段健全预防腐败的体系。当前我国出现的腐败问题，主要集中在公权力大、公众关注度高、公益性强的领域。为加强反腐倡廉建设，我国应着重在这些领域运用信息化管理手段。在这方面，上海取得了明显成效。第一，对权力运行实行“屏幕式”监控。对权力进行“屏幕式”监控的方法，就是把权力的运行路径、程序、标准、结果进行精细化编制，并且在屏幕上全部显示出来，群众和监督机关可以随时上网进行查阅和监督。“屏幕式”监控能保证领导者在运行权力时不能越过边界，使权力运行情况能看得到、看得清、管得了。浦东地区已经在运用这一手段，而且效果显著。第二，对资金运行实现全程监控。用信息化手段监控资金运行的最大优点，是及时了解资金的来源、流向和资金是否按规章运行的动态。纪委和审计部门可以通过电脑随时调阅，及时纠正资金运作中的违规现象。上海松江区对资金运行采用了信息化全程监控，推行阳光财政、阳光财务和阳光消费，基本堵塞了挪用公款和贪污腐败的漏洞。第三，对领导干部的廉政行为实行长期监控。目前，由于各种原因组织部门对被选用领导干部的考察比较匆忙，听取意见往往在一个狭小的范围内进行，难免会选上“带病上岗”的干部。如果建立领导干部信息化平台，把有关干部的信息连接网络，随时供组织部门查阅，就能利用这一平台了解干部的完整信息。这样，既能有效防止领导干部“带病上岗”，又能快速而便捷地清除党内的腐败分子。
四、健全具有实用性的廉政制度，着力提高制度的执行力
廉政制度对预防腐败具有长期性、根本性的特点。当前加强反腐倡廉建设，应着力完善廉政制度体系。
1、廉政制度缺乏刚性是反腐倡廉建设中的难点问题。根据中央的要求，我国的反腐倡廉建设是从健全制度着手的。但从实际情况看，我国真正用廉政制度遏制腐败尚需时日。上海的问卷调查显示，只有5.4％人认为现有的廉政制度作用很大，67.4％的人表示有一定的作用。从上海廉政制度建设的情况来看，主要有以下几个方面的问题。一是制度繁多且脱离实际。依据现代政治文明的理念，制度应当是群体协商的结果，具有契约的性质。但是，上海不少党组织没有全面理解制度建设的含义和要求，出台各种廉政制度有随意性和主观性。有些地方的廉政制度是根据上级领导的即兴讲话而制定出来的，有的则是少数人“研究”出来的。二是不少制度缺乏操作性。目前的不少廉政条例过于抽象，不具体，因而监督机关查处案件时难以把握。如《八条禁令》中的“不准差价买房”。究竟低于市场的多少价钱属于违纪？纪检监察部门实际上无从把握。据上海问卷调查显示，51.8％的人认为现有的制度缺乏可操作性。三是不少党员干部对廉政制度不熟悉。目前党内制度繁多，干部手上也有多种廉政制度的书籍。但党组织缺少对廉政制度的宣传和学习，因而相当多的领导干部对廉政法规并不熟悉。据上海问卷调查显示，对廉洁从政的相关法规非常熟悉的干部只占4.8％，比较熟悉的占54.6％，知道一点的占36.7％，基本不了解的占到2.6％。不少干部是在犯了错误之后才学习党纪法规的。四是制度的具体执行有一定的难度。从上海的情况来看，各级党组织对各项廉政制度的构建是非常重视的，但普遍没有考虑由谁执行、怎样执行和执行效果如何评估等问题，使不少党风廉政制度成为“摆设品”。最后，廉政制度建设落后于经济社会的发展。我们的不少廉政制度是在腐败大量产生后才制定出来的。据问卷调查显示，43.8％的人认为制度建设落后于形势的发展。
2、构建具有系统性、操作性和实用性的廉政制度。制度建设是反腐败的根本，而制度缺陷必然创造形形色色的腐败机会。目前，中国反腐败的最大挑战就是制度建立和制度创新。[4]如何加强廉政制度建设？一要在国家制度建设的层面构建预防腐败体系。加强反腐倡廉建设，既要重视党内监督机关的作用，更要发挥国家廉政制度的作用。国际透明组织通过大量的调查后认为，医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系。根据这一理念，我国的反腐败斗争需要充分发挥人大、政协、民主党派、司法机关、审计等机关的作用，并使之相互配合和相互协调。二要加快建设适应社会主义市场经济的廉政制度。反腐倡廉的制度既包括廉政行为的规定，也包括适应社会主义市场经济的一系列制度，尤其是法律制度。我国实现改革开放政策后，由于发展了各类要素市场、多种经济成分、对外贸易和国企新的经营模式，因而创造了形形色色的腐败机会。因此廉政建设就要构建与市场经济相配套的法律制度、行政管理制度，创造领导干部不能贪的社会条件。如果反腐倡廉建设仅仅着眼于廉政行为的规定而没有适应市场经济的法律制度，腐败将难以遏制。三要完善具有操作性的廉政法规。据统计，现在我国有3000多条廉政制度，令人眼花缭乱。鉴于目前廉政制度繁多、制度要素不协调的弊端，应借鉴外国廉政制度的经验。如香港的廉政公署在制定廉政制度时非常细致，会清楚地告诉公务人员可能遇到的问题，会受到什么样的诱惑和越轨将遇到的处罚。在全球化的背景下，各国遇到的腐败行为有相似性，因而各国的廉政法规都可以借鉴。四要发挥制度体系的整体效应。制度是一个系统，要素之间要有内在联系，并构成完整的要素链。我国在建立健全廉政制度时，应把党内条规、国家法律、行政制度的廉政规定衔接起来，构成完整的廉政制度体系。
3、要加大制度的执行力。有了制度就要执行。从世界反腐败的经验看，有效的廉政建设既需要科学而完整的制度，更需要制度的执行力。我国要加强廉政制度的执行力，一方面要加强对制度执行的检查，另一方面要加强纪检监察干部队伍的建设。纪检监察干部是执行廉政制度的主体，是一支具有专业水平的职业化的执纪执法队伍。上级党组织应加强对纪检监察干部的培训、监督和考核。只要创造制度条件让纪检监察干部敢管、敢干，将大大提高廉政制度的执行力。