关于社会保障筹资问题的思考，本文主要内容关键词为：社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着社会主义市场经济的建设与发展，学界对社会保障问题的探讨不断深入，政府对社会保障尤其是城镇企业职工养老、失业与医疗保险制度的改革更是紧锣密鼓、如火如荼。建设和完善我国现代社会保障制度，其筹资问题尤为关键。然而，我认为目前无论学界还是政府对社会保障筹资方式的认识、改革取向尚未达成共识，这无疑会影响我国社会保障制度的建设乃至经济体制的深化改革与政府职能的及时转换。因此，非常有必要审视这个问题，正确界定社会保障筹资方式。
一、社会保障筹资的基本要求及现实差距
社会保障是近现代社会化、工业化大生产的产物，是人类预防市场经济风险的一种趋利避害的自觉行为，具有市场经济的内生性。社会保障作为人类的一种自觉行为，其基本特征之一就是未雨绸缪，预知风险可能存在而先作防范，也就是在具有劳动能力并在就业从而有收入来源时，因预知将来或工伤或患病或失业等等风险的可能存在以致暂时中断劳动而失却生活收入来源、将来因年老永久性丧失劳动能力而失却生活收入来源，现在就储存起部分基金以备风险出现时之用。由此可见，社会保障尤其社会保险的关键是预筹基金。由于市场经济是一种风险经济，从整个经济社会来看，具有风险普遍性、经常性的特点，作为社会管理中心——政府，就应安排好社会保险的筹资工作，尤其是基金的预筹，保证社会保障基金有稳定可靠的经济来源，从而为社会保障提供充分而稳定的物质基础。
然而，从我国社会保障尤其是城镇企业职工养老、失业保险基金筹集的现实状况来看，尚存在许多问题，与其基本要求相去较远。一方面，通过社会统筹与个人缴费方式筹集社会保障费，是一种行政性收费，缺乏规范性、法制性，强制力不强，稳定性较差。近几年的运行情况不容乐观，企业养老保险金的收缴率呈滑坡态势。据有关部门统计，1993年的收缴率仅有86%，有的省份甚至降至80%以下。实际上，目前，各种保险费年收缴率都只能完成80%～90%。有的地方，政府、企业、个人三方出资都存在问题，地方财政自顾不暇，拿不出钱；企业亏损，无力缴费；个人仅负担3%以下，杯水车薪，且积极性不高。尤其是企业缴费问题严重，国家规定：不得已时由银行从企业帐户代扣，但因商业银行法的颁布以致同业竞争加剧和结算管理强化而使银行不能轻易为之，而且，一些企业为了自身的需要和利益而多头开户，也使银行代扣的规定难以落实。总之，缴费式筹资由于缺乏法律约束力而难具稳定性和可靠性。
另一方面，我国社会保障制度改革起步较迟（1984年试点，1986年才全面开展），基金预筹工作力度不强，物质准备不充分，这已经给我国经济体制转型和政府职能转换造成了不小的负面影响；而且，不久的将来社会保障任务更加艰巨，基金预筹工作亟待加强。目前，该破产的企业无法破产，现代企业制度的推行举步维艰，政府机构的精简难以落实，一个重要原因就是大量冗员的存在。至1994年底，仅国有企业隐性失业人数已约有3000万，占职工总数的20%～30%。对这种严重的隐性失业，社会尚无力予以保险。现实已经如此，不久的未来形势更加严峻：城镇失业人数继续增加，农村富余人员规模将可观更可惧；“银色浪潮”正迅速逼近且冲击力极大。按国际惯例，65岁以上人口占社会总人口的比重为7%的社会为老龄化社会。我国2000年这个比例将达7.4%，将迅速进入老龄化社会，上海北京等部分地区已提前步入；而且，到2030年前后，我国人口老龄化将达高峰期。养老基金的筹措积累一般需要一代人的努力，现在如不早作打算，届时将会给在职者造成无法承受的经济压力，会在在职者与退休者的代际之间造成极大的社会不公平（代际转嫁无法承受），从而将制约未来的经济发展。审时度势，当未雨绸缪，早为之计。
二、社会保障筹资方式的基本内涵
综观目前学界对社会保障筹资方式的认识，可谓有两种代表性观点。一种观点认为，国际上社会保障筹资模式通行有三种，即缴税式（征收社会保障税）、缴费式（征收社会保障费）和预筹基金式（建立预筹基金帐户制）。另一种观点认为，国际上社会保障尤其是养老保险筹资模式通行有四种，即现收现付制、完全积累式、部分积累式以及社会统筹与个人帐户结合式。分别持以上两种观点者不乏其人。然而，看看目前已开展社会保障事业的160多个国家其筹资实践情况，缴税式、缴费式与现收现付制、基金积累制等并不矛盾、并非不可调和，实际上是相辅相成、并行不悖。在征收社会保障税的80多个国家中，有实行现收现付制的（如法国等），也有实行部分积累制的（如英国等，英国的社会保险税又称社会保险缴款），以及其他等等。反之，在征收社会保障费的国家亦然。
认真考察社会保障筹资方式，它无疑当包括两层基本内涵。一层涵义是指筹资具体途径，即政府为筹集社会保障基金而对微观经济主体进行再分配的具体途径，这只有两种，即缴税式和缴费式。社会保障税是政府为筹集社保基金依法按一定税率向雇主（企业）、雇员（个人）以工资总额为课税对象而征的一种税。发达国家的社会保障税一般由多个税种组成，如美国就由薪工税、铁路公司员工退职税、联邦失业税及个体业主税组成，这些税种各有不同的税率、税目和使用方向，专款专用，往往同时有多个负税人，多为雇主和雇员各负担一半。社会保障税体系不似政府其它税种一成不变，常常因社保制度、政府的变动而变动。社保费是一种行政性收费，即政府为筹集社保基金而按一定费率向雇主和雇员对其工资总额征收的一种费。税费相比，社保税的征收方式法律约束力强、强制力大，具有规范性、法制化特征，从而能保证社保基金筹集的稳定性、可靠性。
另一层涵义是指筹资财务计划安排，即政府所作的社保基金短期内预期筹集或长期内预期筹集的财务计划安排，这有三种，即现收现付制、基金积累制与部分积累制。现收现付制是政府根据近期（一年或数年）社会保障支出的实际需要从雇主和雇员的收入中按一定比率提取相应基金的一种计划安排，它具有社会共济性强的优点，但存在不可避免的缺陷：代际不公平，难以承受人口老龄化的冲击。基金积累制是政府用征收的社保税费为在业人员建立个人帐户、通过基金长期积累增值为人们的各种风险尤其是退休养老提供保障的一种财务计划安排，它的优点在于预筹期长，准备充分，而且自我约束力强，具有利益激励机制，其缺陷在于社会共济性差和需要良好的保值增值环境。新加坡的公积金制、智利的退休计划安排都是如此。部分积累制实际是现收现付制与基金积累制有机结合的一种筹资财务计划安排，扬其长而避而短，一般是将征收的社保税费部分由政府集中掌握以解决现付、调剂问题，部分建立个人帐户而实现积累增值以为未来风险尤其是退休养老作长期防范，可谓是一举两得。目前，许多原来实行现收现付制的国家为迎接人口老龄化的挑战而纷纷走上部分积累制之路，这已成为历史性的选择。
综上所述，社会保障筹资方式应是筹资具体途径与筹资财务计划的有机统一，予以人为割裂而各执一端，不仅有害我们的理论探索，更不利于我国现代社会保障制度的改革与完善。
三、我国社会保障筹资方式的现实选择
根据对社保筹资方式基本内涵的分析及其不同模式的评价，为保证我国社保基金筹集的基本要求并弥补其现实差距，开征社保税与实行部分积累制相结合应成为我国现代社会保障筹资方式的现实选择、必然举措。
（一）开征社会保障税。首先在城镇开征社会保障税，内设养老、失业、医疗、工伤及生育保险诸税目。俟条件成熟时，全国统一，城乡同征。
课税主体——双重课税主体。其一是全民所有制企业、城镇集体企业、“三资”企业、股份企业、私营企业、行政事业单位及社会团体；其二是以上企业、单位职工及私营企业主、个体工商户。行政事业单位与社会团体虽非经营性单位，但为了保证该税的规范性，对其征收社保税可从预算经费中安排。
课税对象——以工薪收入为其基本对象。企业、单位以职工工资总额为课税对象，职工以工薪收入为课税对象，私营企业主与个体工商户以个人所得税应税所得额为课税对象。
税率——一般而言，税率的设计要在较长时期使社会保障收入的筹集在满足支出需要后有一定结余以达到部分积累的目的，同时，要虑及经济发展状况、国家企业单位和个人经济承受力，此乃社保税税率设计的原则要求。从我国的实际情况出发，应先设计总的比例税率（初步估计，约30%），再分解为五个税目的子税率，原则上企业、单位与个人各负担一半，私营企业主与个体工商户则负担全部。
财务处理——企业交纳的社会保障税金可视同工资成本进入管理费用，在所得税前扣除。个人（包括私营企业主、个体工商户）缴纳部分可在个人所得额中扣除，免交个人所得税。
征收管理——按属地原则，列入地方税体系，统一由税务部门征收，行政事业单位由财政部门划转。
（二）筹资财务计划安排。总体原则上现收现付制与基金积累制相结合，养老、医疗保险实行部分积累制。失业、工伤与生育保险实行现收现付制。设计“社会调剂帐户”与“个人帐户”。在“社会调剂帐户”中对应设养老、医疗、失业、工伤与生育等项目，在“个人帐户”中对应设养老与医疗等项目，将征集的社会保障税金分类缴入两个帐户。两个帐户内各项基金专款专用，不得调剂占用。养老保险与医疗保险基金实行小部分社会调剂与大部分“个人帐户”相结合。如养老保险基金80%或略低于80%的大部分进入“个人帐户”（目前可适当低些），体现个人在职期间的贡献大小与缴费多少，实行权利与义务结合，启用利益约束和激励机制，实现效率目标；其20%或略高于20%的小部分进入“社会调剂帐户”（目前可略高），以保证职工退体后的最低生活水平（为寿命长和收入低的职工发放部分养老金），并根据在职职工工资增长调整养老金水平，实现社会再分配公平目标（目前，还要保证原离退休人员和改革时已有一定工龄、将来退休的职工全部或部分养老金发放，以平稳过渡）。如医疗保险基金60%进入“个人帐户”，以保证职工本人医疗需要及其直系亲属部分医疗需要；其40%进入“社会调剂帐户”，以保证职工疾病补助和大病医疗费用社会调剂。