我国加入WTO与建立政府采购制度的若干思考，本文主要内容关键词为：政府采购论文,我国加入论文,制度论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国正在加快加入世贸组织的步伐，入世要求我们根据市场经济的要求，转变财政职能，建立政府公共预算体系。建立政府采购制度，加强对公共支出的管理，规范政府采购行为，是建立我国公共预算体系的重要内容，也是入世与建立社会主义市场经济体制的重要内容。为此，必须加快我国建立政府采购制度的步伐。
（一）
政府采购制度是现代世界各国通行的一种制度。政府采购也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供服务，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争，由财政部门以直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品和劳务的行为。简称为政府购买。
政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程与采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。政府采购的实质是财政支出管理与市场竞争机制有机结合起来，利用商业管理方法来管理政府公共支出的一种基本手段。政府采购制度就是关于政府购买的制度，政府采购制度是政府作为市场上的“大买家”管理自己购买行为的一种有效的办法，也是法制社会与商品经济社会中财政管理制度的重要组成部分。
政府采购制度最早形成于18世纪末的西方国家，美国政府在1761年就颁布了《联邦采购法》，英国政府在1782年成立了“办公用品局”（STATIONARY OFFICE）， 专门负责政府部门所需办公用品的采购工作和投资建设项目。并且建立了一套与之相应的政府采购程序及规章制度。1861年美国通过了联邦政府采购法，对政府采购的机构、应该遵循的程序和步骤等作了规定。
政府采购制度有一个产生和发展的过程。在资本主义制度建立后的几百年间，世界各主要的市场经济国家奉行的是自由市场经济制度，政府担任着“守夜人”的角色，很少干预经济，因此，政府采购的范围和规模都比较小，政府采购基本集中在中央政府和地方政府机关，并没有受到重视。
1929年～1933年的世界性经济大萧条，使得不少国家认识到，政府干预可以促进国民经济的发展，变革旧的自由市场经济体制成为当务之急。当时，美国首开先河，实行“罗斯福新政”，政府加大对经济的干预力度。随之公共服务组织、作为政府的补充并发挥各种政府职能的机构与国有企业都应运而生，政府部门有了较大的延伸。由于政府逐渐把政府采购作为宏观调控的手段，为了加快经济发展而增加政府采购，再加上公共组织的大量增加，政府采购开始从政府机构向公共组织扩展。二战结束后，各国都开始步美国的后尘，奉行凯恩斯主义，建立现代市场经济体制，实行政府对经济的宏观调控，政府采购成为宏观调控的重要手段。政府通过政府采购来调整经济结构、增加就业、带动企业和国民经济发展，政府采购在经济中的重要性日益突出。同时，由于国际金融组织的产生，既为政府采购提供并增加了资金来源，也强化了政府的投资主体作用，政府采购在国民经济中的地位逐步上升。
正是由于政府采购的作用越来越重要，所以各国政府对政府采购市场实行了高度保护的政策。一直到20世纪60～70年代，情况有了很大的变化。因为在这个阶段，不少新兴工业化国家和发展中国家为了发展经济，开始大规模建设基础设施，并且支持重点行业的企业发展。由于这些国家的技术水平较低和生产能力有限，许多设备与技术需要引进，但是外汇又比较匮乏，为了提高外汇的使用效率，他们建立了政府集中采购的制度。实行了由指定公司国际招标进口采购，政府部门的工程实行国际招标承包。新兴工业化国家和发展中国家在把政府采购推向国际化的进程中起到了十分积极的作用。政府采购开始走向国际化。
由于政府采购市场一直是个高度保护的市场，再加上缺乏有关政府采购的国际规则，所以，政府采购走向国际化之初，世界各国在政府采购中随处可见歧视政策与手段，且有不断强化之势，这样就限制了政府采购国际竞争的范围，阻碍了政府采购的国际化。这个情况引起了国际经济组织的注意，各个成员国普遍认为，这样对世界贸易的发展会形成障碍。因此，制定政府采购的国际规则问题被提到了关贸总协定东京回合多边贸易谈判的谈判桌上，经过谈判，最终于1979年4月12 日达成了《政府采购协议》，它将关贸总协定的一些基本原则，如最惠国待遇、国民待遇和透明度原则延伸到政府采购领域。1980年1月1日协议生效。此后，各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款，或者专门制定政府采购协议。在这些条款或者协议中规定，缔约方应该给予同等机会的市场准入，建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。1987年乌拉圭回合谈判时，又扩大了政府采购的范围。因此，各国政府十分重视政府采购，已经加入协议的国家着手修订与补充自己的政府采购制度，尚未加入的国家抓紧研究该协议，加快建立本国政府采购制度的步伐，并且着重研讨和制订加入协议后的对策。
根据以上阐述的情况，我们应当看到，我国的企业要发展，必须走向世界市场。由于开放政府采购市场是相互的，随着我国出口产品的升级，这些产品最大的需求者是各国政府部门，联合国系统每年需要采购50多亿美元的商品和服务，也是采取规范的政府采购，公开招标的办法。要进一步扩大我国产品的出口，实际上就需要进入其他国家的政府采购市场，这样，就需要相应开放我们的政府采购市场。
我国的政府采购市场打开后，国外供应商就要进入市场与国内企业竞争，使我国的企业不出国门也将面临国际竞争。因此，我们应该充分利用从现在起到签署《政府采购协议》的这段时间差，按国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转，在实践中培养我们的政府采购管理人员，让我国的企业逐步适应按国际惯例从国内外市场上获取政府的购买合同，完善我们的政府采购制度。我国建立市场经济体制的实践表明，培训政府采购的管理人员和让国内企业适应政府采购市场的规则比建立规则需要更多的时间、耐心和精力。
尽快建立我国政府采购制度已迫在眉睫。1995年12月，在日本大阪举行的亚太经合组织部长级会议和领导人非正式会议上，江泽民主席代表我国承诺，将于2020年向亚太经合组织成员对等开放政府采购。1996年，我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与各亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。我国在加入世贸组织时，还须就《政府采购协议》的签署问题进行专门的谈判，这就意味着我国实行政府采购的实际时间就要大大提前。
尽快建立我国的政府采购制度，也有利于推动我国加入世界贸易组织。《政府采购协议》本不是各国加入世贸组织必签的文件之一，但一些发达国家要求我国在加入世贸组织时必须签署这个协议，即对外开放我国的政府采购市场。实际上，外国的供应商已经进入了我国的政府采购市场，我国的政府机构早已在采购外国商品，高档办公用品的市场已经被国外厂商占领了相当部分。如果我国制定政府采购法，可以制约政府采购行为，按国际惯例明确规定各采购单位不得随意购买外国产品，这样既保护了民族产业，给国内企业较为充足的准备时间，反过来又会促使外国政府重视我国的政府采购市场，达到加快我国加入世贸组织谈判进程的效果。因此，我国通过建立政府采购制度，把政府采购行为纳入法制轨道，是在世界经济一体化趋势下，争取加入世界贸易组织，更广泛地参加国际竞争的需要。
（二）
新中国成立后，我国逐步建立了高度集中的计划经济体制，这种体制的主要特征是，以单一的生产资料公有制为基础，完全运用行政手段配置资源，国家通过指令性计划直接指挥和管理国民经济与企业的活动，政府集所有权职能、宏观经济管理职能、微观经济管理职能和社会管理职能于一身，政企、政资严重不分。因此不存在建立政府采购制度的问题。党的十一届三中全会以后，我国进行了经济体制改革，逐步从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，政府采购是市场经济中财政管理制度的重要内容，因此，改革开放以来，政府采购逐渐被我们认识和受到重视。我国之所以要建立政府采购制度，国内主要有以下原因：
首先，政府采购的数量大。在西方，目前的财政支出占GDP的40%，政府采购通常占到GDP的10%～20%。在美国，联邦1998 年的财政支出就达到16000多亿美元。据欧盟预测，政府采购的金额占成员国GDP的15%，发展中国家比例更高。我国涉及到政府采购的财政支出占当年 GDP的10%以上，将近8000亿元人民币，数额巨大。
其次，政府采购公开招标可以遏制腐败。政府在购买时，如果不采取规范的政府采购的办法，可能会出现官商勾结，损公肥私的情况，产生腐败行为。我国至今还有不少地方尚未建立符合国际惯例的政府采购制度。有些地方、部门和单位在采购货物、工程和服务方面，是在财政核算后，由各个单位自行组织进行。这样就不可避免地会造成采购行为不规范、缺乏透明度、容易产生腐败。政府采购实行公开招标形式，置政府采购于社会监督之下，建立起内部制约、外部审计和商家投诉相结合的监督机制，增加了政府行政的透明度，维护了采购过程的平等竞争，充分体现了公开、公平、公正的原则，有效地抑制采购中的各种腐败现象。
第三，可以提高财政资金的使用效率。政府采购也有一个经济效益问题，即使政府官员清廉，如果采购方法不当，也会造成经济损失，甚至造成巨大浪费。从世界各国的实践和统计结果来看，实行公开招标的政府采购制度后，采购所花费的资金平均比预算资金可以节约10%左右。以我国8000亿元人民币的政府采购规模计，一年可以节约将近800 亿元人民币左右的财政资金，也就是说，我们实行政府采购制度，每天可以节约开支超过2亿元人民币。所以， 实行政府采购制度可以降低采购成本，提高政府采购的质量和效益，提高财政资金的使用效率。
第四，能够促进企业的良性发展。政府采购过程中，有关部门对竞标企业的经济实力、商业信誉、售后服务等作了严格的规定，厂商企业能够参与政府采购、实现竞价中标或竞价定点，对于企业取得较好的经济效益、树立良好的自身形象，扩大产品广告宣传，提高信誉与知名度等都会产生积极的影响。从而促使企业科学管理，良性发展。
第五，有利搞好宏观调控。由于政府采购数额巨大，对经济增长有一定的影响。在其他经济政策的配合下，可以通过扩大或缩小政府采购规模，实现宏观调控，影响经济增长的速度，促进整个国民经济持续稳定健康发展。
所以，政府采购制度的建立和实施，对于我国建立社会主义市场经济体制，加强宏观经济管理与微观经济管理，促使我国经济的顺利发展都有十分重要的现实意义。
在我国社会主义市场经济体制逐步建立之时，政府采购正因成为我国市场上的重要角色而受到重视。从我国的实际情况来看，当前尽快建立规范的政府采购制度有着更为重要的作用。
一方面，我国正在建立社会主义市场经济体制，市场经济从一定意义上来讲是法制经济，建立政府采购制度是完善市场经济法制的一个重要内容。国家财政预算支出的实施主要要靠政府采购。我国的财政预算是由国家的最高权力机构全国人民代表大会审议通过的。按照预算法通过的预算是具有法律效力的文件，财政支出必须按照预算规定的目的与程序进行，因此政府购买必须要做到制度化和程序化。而且，在法制社会里，采购必然是一种契约行为，政府采购一定要通过合同形式规定双方的义务和权利，所以政府购买也必须制度化和法律化。
另一方面，市场经济从一定意义上来讲也是效益经济。怎样才能使政府的财政支出提高使用效益呢？一般来讲，财政支出使用效益的提高有两种情况：一种是资金支出额一定的情况下，购买到数量多和质量好的商品或劳务，另一种是资金支出额没有限定的情况下，购买到价格低又质量好的商品或劳务。政府采购采取公开招标等方法就是在各种条件下，达到财政资金支出效益提高的好办法。我国是一个发展中的国家，经济发展水平不高，人口众多，财政资金十分有限，在使用时一定要节约、有效。因此必须尽快建立政府采购制度。
目前我们的政府采购制度的建立正处于起步阶段，从中央到地方都在对政府采购制度进行研究、探索和试点。在试点过程中，发现了一些问题，主要有以下几方面：
首先，思想观念没有转变。在计划经济时代形成的一些思想观念在一些人的头脑中还存在。如有些预算采购单位认为：根据预算拨给我们单位的资金，应该由我们自己来支配，需要什么，我们自己会去购买，还要什么政府采购？又如政府采购管理机构工作人员的思想也跟不上，目前在政府采购管理机构工作的人员，大部分是原来在财政部门工作的，在计划经济时代，他们习惯于“朝南坐”，等人上门办事，没有市场经济条件下的服务思想。所以他们往往会把采购搞成控购。政府采购要进行招标投标，规范的招标投标要通过中介机构，目前在我国的招投标公司中，从事工程建设的招投标公司多，真正从事采购的招投标公司很少，而且这些公司基本上是由计划经济体制下形成的采购公司转变过来的，也习惯于“朝南坐”，再加上由于公司少，缺乏有效的竞争，所以服务也不到位。
其次，运行机制没有建立。现行的财政管理制度不适应建立政府采购制度的要求。例如资金支出的约束机制没有建立，目前对财政预算内的资金支出有约束力，而对财政预算外资金的支出则没有约束力；现行的会计制度、财政预算资金支拨体制、预算法等都与政府采购制度的建立不配套；现在采购主体不统一，而且采购主体都在下面，在管理控制方面存在不少困难。
第三，管理机构没有配套。现在从中央到省、市，区、县政府采购管理机构分设分立，各顾各地采购，没有建立必要的联系，更没有做到政策配套，资源共享。最主要的是进行采购的招标投标中介机构少，它们之间缺乏竞争，官商作风很难改变。
第四，采购信息传递存在缺陷。政府采购与企业或个人采购存在的一个很大的区别是，按照国际规范执行的政府采购，有一个信息公开的程序，就是公开招标。政府要在本国财政年度开始时，将采购计划公之于众，企业就可以有选择地进入市场。但是，我国目前政府采购信息的传递还存在一些缺陷，我国采购信息的向外发送和外国采购信息的接受并不对称。政府采购信息的发送没有什么问题，而外国政府采购信息的接受问题不少。
第五，有关法律尚未出台。要建立我国规范的政府采购制度，必须要有相关的法律与之配套。目前，有关政府采购的法制建设没有跟上。虽然有些率先进行试点的省、市制订了一些法律、法规，如深圳市人民代表大会于1998年通过了我国第一个地方性的政府采购法规《深圳经济特区政府采购条例》，上海市制定了《上海市政府采购办法》，天津、安徽、广西等地也制定了有关的地方性法规或规章。但都是一些地方性法规，从全国的角度看，层次较低、权威性不高，缺乏一部全国性的政府采购方面的法律以及与之配套的有关法规。因此，制定政府采购法以及配套的法规成为当务之急。
（三）
我国在加入世界贸易组织和建立社会主义市场经济体制方面已经进入关键阶段，政府机构改革也在顺利进行，政府采购越来越成为我国市场上的重要角色。根据我国加入世界贸易组织、经济建设和廉政建设的需要，应该尽快建立规范的政府采购制度。为此提出如下建议：
首先，要大力组织学习和宣传有关政府采购方面的理论。通过学习和宣传，使有关公务员和厂商明确政府采购的作用与意义，了解和熟悉政府采购的内容，尤其是预算采购单位、政府采购部门和有关中介机构的人员，更要转变思想观念，熟悉这方面的理论与实际操作办法。要组织有关专家研究如何从我国的国情和实际出发，建立有中国特色的政府采购制度，为尽快建立我国的政府采购制度出主意想办法。
其次，要尽快进行政府采购方面的法制建设。全国人民代表大会要作出安排，组织有关专家学者成立起草小组，在调查研究的基础上，起草《政府采购法》；同时也要修改《预算法》、《审计法》，在这两部法律中要突出强调对政府采购的管理和对政府采购制度执行情况的审议，使之与政府采购制度配套。在制定政府采购法的基础上，中央政府要制定和发布《政府采购条例》，有关部门要制定《政府采购操作办法》，对政府采购的主体、客体、权利、义务、方法、程序、监督等作出明确规定，对操作方法作出具体指导，以便于实施。其他与政府采购相关的招投标、合同、竞争、会计等法律、法规也要建立和完善起来。
第三，要尽快建立政府采购的管理制度。要改变采购单位在基层的做法。把原来财政部门根据预算向基层单位拨款，由基层单位各自采购的方法，改变为只给基层单位预算支出指标，把财政支出中的采购行为集中到专门的采购机构管理起来。在具体实行时，应该区分采购额的大小，大金额的采购由专门的采购机构来实施，小金额的采购则在专门采购机构的监理下由各单位自己来实施。为此必须改革预算会计制度、财政资金支拨付制度，把中央向一级单位拨款，一级单位向二级单位拨款，二级单位再向基层单位拨款的逐级预算拨款的制度，改变为向基层单位拨指标，向专门采购机构拨款。此外，审计制度、票据管理制度、金库管理制度等也要相应改革，与政府采购制度配套。
第四，要尽快设立政府采购管理机构。为了实施政府采购制度，必须设立有关的管理机构。中央一级要设立政府采购的实施中心和监理中心，各省、市、自治区到区、县也设立相关的机构。例如上海市在市一级设立政府采购管理委员会，下设政府采购办公室，以及政府采购中心，前两个是管理机构，后一个是实施机构。在区、县一级也开始设立政府采购管理委员会或政府采购管理领导小组，下设政府采购办公室，等条件成熟以后再逐步成立政府采购中心。其他如北京、山西和河北等省也成立了政府采购办公室或政府采购处，以及政府采购中心。这些机构虽然名称不一，但职能是一样的，以后应该统一起来，之后在各级机构之间建立必要的联系，形成全国的政府采购管理机构体系和网络。
第五，加快建立为企业服务的世界各国政府采购信息接受系统。如何使企业能够直接而又及时地了解世界各国的国际招标信息，是增强我国企业国际竞争力的重要举措，我们应该加快建立各国政府采购信息接受系统，更好地为我国企业进入国际政府采购市场服务。具体来讲，首先要广泛收集世界各国的信息，而不能只集中于几个发达国家。我们可以通过我国驻各国的使领馆与商务机构收集信息，还可以通过各国政府与国际组织发布政府贸易信息的官方刊物收集信息。之后，还要集中分析和处理信息，然后提供给企业。
第六，要尽快规范政府采购办法。现在不少国家有比较成熟的各种政府采购办法，我们可以借鉴。这些办法可以分为三大类：第一类是招标采购。可以分为公开招标和邀请招标两种。公开招标就是把政府需要采购的货物或劳务向市场上广大厂商公开，通过招标投标，以提供优质货物或劳务，并且以价格低廉为标准，经过竞价以后确定购买。公开招标已经有一套国际公认的程序，实行起来比较规范，能够体现公开、公平、公正的市场竞争，是一种能够带来经济效益和效率的方法。现在有些试点地区是以批量和金额决定是否采取公开招标， 具体来讲是批量100万元人民币以上、单价30万元人民币以上采取公开招标。 邀请招标就是把政府需要采购的货物或劳务向部分邀请来的厂商公开，通过招标投标，经过竞价以后确定购买。这也是一种比较好的采购办法；第二类是议标采购。政府采购在时间比较紧，或者项目单一，供货商较少，批量在100万元人民币以下的情况下，采用与一些厂商议标， 经过竞价以后确定购买的办法。这对医疗设备、教育设备、体育设备等比较适用；第三类是非招标购买。因为有些购买不适用招标的办法，例如供货商只有一家、专利产品供货、特定地区的房地产购买、小额购买等等。这些只能采取非招标购买的办法。具体实施时可以采取以下方法：（1 ）门类价方法。政府采购机构把某一类商品订一个价格限额，定期公布，让供货商与采购单位面谈购买；（2）议定价方法。 由厂商提供生产该商品有关成本的详细资料，由采购单位把资料交给政府采购机构或中介机构分析，最后议定价格，由采购单位与厂商达成购买协议；（3 ）询价方法。对小额的采购，如5～10万元人民币以下的采购， 不需要发布消息，征求意见等，只有采取询问价格的方式，了解价廉物美的供货商，经过比较后进行购买。如某单位购买1～2台净水器、复印机或计算机等。
经过以上几个方面的努力，我国规范的政府采购制度一定能够逐步建立起来，这将对我国建立社会主义市场经济体制和增强我国企业在国际政府采购市场上的竞争力起到积极的作用。
收稿日期：2000—06—01
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