莱芜市国土资源局 山东莱芜 271100
莱芜地处鲁中山区，面积2246平方公里，人口135万。属丘陵山区地貌，丘陵、山地约占全市总面积的86%，平原占11%，洼地占3%。平原区地形平坦，土体深厚，主要分布褐土。丘陵区分布淋溶褐土，沿河分布潮褐土。山区土壤呈垂直分布，由高到低依次分布棕壤性土、棕壤、潮棕壤。该市适宜开展耕作层剥离工作的区域，主要分布于各级开发区、工业园区及中心城区周边新增建设用地区域，地形多为平原或相对平缓的丘陵地区。
一、耕作层剥离工作相关问题探究
（一）剥离耕作层的资金来源及实施方式探究
资金来源直接关系到剥离耕作层工作的质量，从现有的已经出台的耕作层剥离实施文件的地市来看，耕作层土壤剥离与再利用工作主要由建设占用耕地单位组织实施，通过这种方式，可以有效提高剥离耕作层的工作效率，但是会增加用地单位的用地成本，用地单位的积极性不高，甚至会因过度节省成本导致剥离质量不合格。由政府出资，可以有效提高剥离耕作层工作质量，防止用地单位因节约资金而偷工减料，同时也有助于政府掌握相应信息，统筹安排土壤的再次利用。但是会增加财政负担，也有可能会因资金拨付等行政审批事项而造成工期进度不快，影响企业用地。
综合来看，为保证剥离耕作层的质量和效率，可以实行耕作层剥离保证金制度，采取政府企业共同承担的方式，政府和企业按照比例出资缴纳剥离耕作层资金。政府通过在土地出让收益支出中增加专项资金用于耕作层剥离工作，企业则需在建设项目施工前期缴纳剥离耕作层保证金，通过这种共同出资方式减少双方的资金压力，达到保障剥离耕作层资金的目的。
耕作层剥离的方式可以由两种方式，一种是委托中介机构开展耕作层剥离工作。第二种是由用地单位负责耕作层的剥离工作。
（二）耕作层剥离标准探究
耕作层是指经耕种熟化的表土层，表土是泥土的最高层，通常在顶部15至20厘米，它是泥土中含有最多有机质和微生物的地方，除去表土的土壤，一般厚15厘米-20厘米，养分含量比较丰富，作物根系最为密集，粒状、团粒状或碎块状结构，因而建议剥离地表土壤层厚度在50厘米以上的土地。在剥离耕作层之前首先确定该地块是否有剥离的价值，可以会同农业部门一起对相关地块的土壤营养成分含量以及土壤厚度进行测算和分析，确定该地块是否剥离或者参考耕地等级数据库耕地级别确定剥离厚度。耕作层土壤的剥离，应在项目建设动工之前进行，采取正面分层剥离方法，分堆存放，妥善保管，防止污染土壤。在剥离耕作层的工作中，不论何种类型的项目，包括国家重点项目和一般建设项目，占用耕地的耕作层符合剥离要求的，都要进行剥离，适合且宜剥离的耕作层也可不单单局限于耕地，还可以包括符合条件的其它农用地。
（三）具体施工成本组成探究
耕作层剥离工作涉及的工序大体可分为：耕作层土壤剥离、堆放场地平整清理、耕作层土壤运输至存放场地、耕作层土壤堆放存储、耕作层土壤运输至再利用地点和耕作层土壤回覆。若为耕作层“即剥即用”则不涉及耕作层土壤运输至存放场地和耕作层土壤堆放存储两个环节。具体施工成本组成分析见表1。
二、存在的主要问题
剥离耕作层制度的实施应重点解决以下问题，一是实施主体问题。耕作层剥离再利用工作还没有形成一个完整的政策体系，如果政府作为实施主体，目前，没有专门的推进机构，也没有专项资金，工作开展较为困难。如果建设占用耕地的项目业主单位作为实施主体，出于增加了剥离、回填的成本，同时减少了卖土收入等因素考虑，用地单位积极性不高，工作难以顺利开展。二是监管问题。耕作层监管主要是资金监管、存储监管和再利用监管三个方面，是通过中介操作，政府成立专门机构进行监管，还是成立一个剥离机构全权负责，两种方式都有利有弊，需要实际操作进一步分析。三是土壤的存储及再利用问题。土壤存储无论是采取集中存放还是就近存放，土壤的“保质期”即营养的保持时间、存储方式等问题都需要确定解决方法。存储时间过长，一方面增加存储成本，另一方面土壤营养成分流失，耕作层剥离就失去意义。
三、意见建议
（一）建立建设用地耕作层土壤剥离与土地整治联动机制，科学统筹安排剥离、运输、堆放、利用等配套衔接工作。
（二）设立专项资金，成立专业机构对建设占用耕地耕作层土壤进行统一剥离，待剥离完成后再向建设单位交付土地。
（三）建立信息平台，与土地整治项目立项、实施等的进展情况相挂钩，最大程度的将剥离的耕作层直接用于土地整治现场，这样将大大节约成本。也可以探索跨市进行交易，周边地市如果有需要也可以进行交易。
论文作者:邹勇,李钊
论文发表刊物:《防护工程》2018年第27期
论文发表时间:2018/12/17
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