小产权房的出路何在——基于产权经济学的分析视角，本文主要内容关键词为：产权论文,视角论文,出路论文,经济学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
小产权房是指在农村集体土地上违法或违规修建的、没有获得县级及以上国土和房屋产权管理部门发放的具有法律效力的国有土地使用权证和房屋所有权证的房屋和其他建筑物。小产权房是一种特殊的部分产权房或是不完全产权房。部分产权房是和完全产权房相对而言的。完全产权房是指购房者拥有住房等建筑物的所有权和国有土地使用权，可以对所拥有的房屋行使占有、使用、收益、处置等权利。部分产权房的产权一般归单位和个人共同共有，购房人可以行使房屋的占有权、使用权，其部分可以继承和对内(单位内)出售，但是不拥有终极的收益权和处置权，尤其是处置权受到合约的限制。两类产权房最重要的区别是部分产权房的购房者不能单独享有与该房屋产权相组合的国有土地使用权。小产权房是一种特殊的部分产权房，其不能在法律上行使对国有土地的使用权和房屋的所有权，只能在经济上行使对房屋的狭义所有权和使用权。①
小产权房问题越来越成为全社会关注的焦点。一方面，伴随着人们对小产权房需求的扩张，小产权房的规模越来越大；另一方面，住房和城乡建设部、国土部等政府部门又多次出台相关政策和措施来“清剿”小产权房。小产权房问题陷入了一个“多难”的境地。小产权房问题的“多难”困境主要体现在小产权房的规模庞大、分布范围广、涉及问题多、合法性争议大以及治理难度大等方面。那么小产权房的出路何在？
二、相关文献综述
小产权房问题的实质是产权制度问题，即经济意义上的产权和法律意义上的产权相互分离，经济意义上的产权没有被正式的法律制度承认和赋权。这是产权稀释或产权残缺的重要表现(Demsetz，1967；巴泽尔，1997)。[1-2]由于小产权房是在中国二元土地制度背景下特有的现象，故主要是国内学者对此问题进行了广泛的研究。
小产权房产生的背景和原因研究。刘江涛、张波(2008)认为农村集体土地的“逆行定价”方式、土地被征用的收益落差和较低的违规处罚成本是小产权房产生的主要原因。[3]徐海燕等(2008)以及李长健等(2009)利用博弈论方法分析了小产权房问题，认为小产权房是在现行城乡二元土地制度下农民、各级政府、房屋开发商和房屋购买者多方博弈的动态均衡结果。[4-5就小产权房本身而言，于毅(2009)认为城乡二元土地制度是其产生的前提，土地财政是其产生的根源，农村土地征地补偿标准偏低是其产生的“导火索”，城市里居高不下的房价是其产生的“催化剂”，政府相关部门对土地监管不严是其产生的“失灵之阀”。[6]季雪(2009)及朱健等(2009)指出开发小产权房的暴利、快速攀升的房价、保障不到位的住房体系和偏低的征地补偿标准是小产权房产生的原因。[7-8]季正松等(2009)将小产权房问题的本质归结为国有土地和集体所有制性质的土地在法律地位、经济权利和政治权利上的不平等。[9]程浩(2009)认为小产权房问题的形成和积累除了不健全的房地产机制、不合理的城乡二元土地收益分配机制和不完善的城乡二元住房保障体系外，也是各利益主体套利、逐利和分利的结果。[10]薛华勇(2009)从宪政视角认为农村土地权利的贫困是小产权房问题产生的原因。[11]而小产权房持有者的动机是复杂的，江奇、谭术魁(2009)以武汉市三个典型小产权房区的抽样调查发现，从均值来看，购房者的动机从大到小依次为金钱价值影响、基本住房改善、工作生活需要、认识兴趣、自然宜人环境，其研究结果也表明大多数购房者是具有复合型动机的人。[12]
小产权房的出路和治理研究。小产权房是一种自发的产权演进和制度变迁过程，在通过征地获得高额的土地增值收益和行政性垄断城市建设用地供给的情况下，政府是没有动机改变现行城乡二元土地制度的(周其仁，2007)。[13]武建东(2008)指出随着城市化和工业化进程的不断推进，小产权房已成为满足居民住房需求的一种供给模式，由于征地补偿制度、住房供给和保障体系以及价格等因素导致小产权房问题越来越严重。要解决小产权房问题就需要调整以土地为主的财富分配结构，平衡不同主体间的利益，实现土地使用权的商品化。[14]蔡继明(2009)则坚持小产权房的治理要实行分类处置的原则，对于占用基本农田的小产权房要坚决予以取缔，对于在宅基地和集体建设用地上建设的小产权房可以区别对待。[15]陈小燕等(2011)和钟凯(2012)认为小产权房是农民参与土地非农收益的主要方式，主张将“小产权房”逐步合法化。[16-17]黄泽勇(2012)指出在兼顾国家、集体、农民和购买者等多方利益的前提下，可实现小产权房的国有化。[18]王振伟、李江风(2012)认为在坚持农村土地集体所有制、土地收益分配公平合理和行为合法的前提下，可以通过改租、国有化、没收和拆除等方式对小产权房进行分类处理。[19]
综上所述，小产权房问题的产生有着深刻的社会、经济和制度背景，既是城乡二元土地制度条件下，不同利益主体套利和分利的结果，也是在住房保障体系不健全和房价偏高等条件下，不同利益主体自发选择的结果。而小产权房的出路何在？学者们提出了将小产权房商品化、国有化和合法化的改革方向，也给出了分类处置的具体方式，如改租、补偿性购买、没收和拆除等。但是这些提法都没有真正找到可以指导“小产权房”改革的理论基础。虽然，也有国内学者从产权组合的视角对小产权房进行了分析，如罗夫永(2008)把小产权房归结为产权组合的表现，但是其仅仅区分了“大产权”和“小产权”问题，没有具体分析小产权房的产权组合和产权内涵。[20]如果要从产权经济学角度来分析小产权房的组合式产权就需要具体地分解和组合产权主体，扩大产权权能内涵。本文通过数学方法分解和组合了土地和房屋的所有权以及使用权，同时引入“规划指标权”等来创新产权规则，这为分类处置小产权房提供了产权方面的理论基础，也是本文的贡献和创新之处。
三、小产权房产生的历史背景及现实困境
(一)历史背景
小产权房问题的产生是随着时间变化而不断演化的。20世纪80年代，深圳市就已经出现了“小产权房”，即一些城中村通过在集体土地上建造房屋来出租，甚至有一些农民在其宅基地上建造高层建筑来对外出租。随着时间的推移，一些城中村的集体土地上建造的房子就成为了小产权房。80年代中期，中国开始实行住房商品化改革，改变了以往单位供房的模式，实行住房的市场化供给模式。随着住房市场化改革的推进，商品房房价也逐步上涨。一些有住房需求但是买不起商品房的住房需求者开始购买和租用处于城市郊区或者城中村的在农村集体土地上修建的小产权房。90年代，北京等地已经出现了在农民宅基地上修建商品房出售的现象。随着城市化的推进，城市郊区、城中村以及工厂周边的农村集体土地上建起来了越来越多的小产权房。
小产权房的产生有其深刻的经济、社会和政策制度背景。首先，从经济方面来看，小产权房为满足无力购买商品房而有住房需求的人提供了一种选择，为外出务工人员承租住房提供了一种选择，也为偏好城市郊区居住环境的人们提供了一种选择，更为一些具有生产性功能的经济活动提供了必要的场所。所以在多元化的需求背景下，小产权房的需求越来越强劲。另一方面，从小产权房的供给来看，在共享性的分利机制下，农民、村集体、基层政府、开发商和小产权房的购买者都会受到利益驱动去开发小产权房。小产权房可以说是“供需两旺”。其次，从社会背景来看，随着城市化的推进以及住房市场化改革的深入，越来越多的人由于收入原因和居住质量原因选择购买小产权房。当小产权房的规模达到一个数量级后，政府开始给予了关注，要求“清剿”。但是，小产权房的规模之大、范围之广和影响之深，政府也不敢轻易“强拆”。由于小产权房没有获得具有法律效力的房产证，其权利是残缺的。在现实中，由于“权利的残缺”而引发的交易、继承、处置、使用等纠纷更是层出不穷。就这样，小产权房问题由一个经济问题变成了社会问题。再次，从政策制度层面来看，小产权房问题背后的制度性原因是多样的，包括城乡二元土地制度造成的“同地不同价”和“同地不同权”，一元的市场化住房供给制度实施后形成的住房供给困境，土地经济利益导致基层政府(乡镇和村)与农民、开发商和购房者合谋的政策性行为，如乡镇政府给小产权房颁发的“房产证”；中央和地方政府对小产权房政策的不稳定预期，即政策总是在“放任”和“清剿”中徘徊。
(二)现实困境
1.供求悖论
虽然城乡和住房建设部、国土部等多部门联合出台相关政策“清剿”小产权房，但是为什么小产权房还是出现了“供求两旺”的发展态势？其实这是一个供求的悖论。
从需求方面来看，对小产权房的需求主要来自几个方面：中低收入者对住房这个必需品的需求，中高收入者对住房的改善性需求，投资者对政府的投资性需求和盈利性工业单位和商业单位对生产和经营场所等的需求。多种需求叠加在一起就产生了对小产权房的强劲需求。随着城市化进程的加快，人们买房置业需求的规模在不断膨胀。但是，在国家垄断土地一级市场和单一的商品房供给体制下，地方政府对土地财政的需求、开发商对暴利的需求、投机和投资性购房需求等都“附着”在人们对住房的刚性需求上。在收入不平等程度不断扩大以及房价不断高涨的情况下，越来越多的中低收入者会被“挤出”商品房有效需求者的行列，被动地进入没有正式制度保证的小产权房购买者行列。这样就会形成一个内生的循环：房价越高和收入不平等程度越大，人们被动选择小产权房的可能性就越大。选择购买小产权房的人越多，小产权房的存量规模会越大，政府对小产权房彻底“清剿”的可能性就越小。在“法不责众”预期的推动下，被挤出商品房购买的人群就会继续被动地选择进入小产权房购买者的行列。这样小产权房的需求越来越大，小产权房的问题就会越积累越多——一个小产权房问题的内生循环机制就会产生。另外，对于生产性和经营性单位和个人来说，如果其生产和经营具有短期性特点，那么他们不仅可以利用期限结构来规避房产使用的政策性风险和利用小产权房获得低成本竞争优势，而且可以获得基层地方政府的“政策性”庇护，所以其选择小产权房作为生产和经营场所是一种理性选择。
在市场经济中，有需求的地方就会有供给。从供给方面来看，在城市近郊、城中村和工业区周围，农民和农村集体组织在农村集体土地上或者单独建设，或者合伙开发，或者是与开发商合作开发，建起了大量的小产权房。小产权房的开发，关键是土地供给问题。小产权房的开发主要有三种方式的土地供给模式：一是宅基地供给模式，即农民在自家宅基地上建立高层建筑然后出售或出租给小产权房购买者；二是村集体土地供给模式，即村集体或者是农民集体将集体土地(包括集体建设用地、宅基地以及部分农地)等出租或转让给开发商；三是基层政府(主要是乡镇)供给模式，即基层政府(主要是乡镇)将整片的土地出让或出租给开发商等。在小产权房的土地供给方面，农户、村集体、乡镇政府和开发商等具有一致的利益。具体来说，通过供给土地开发小产权房，农户和村集体可以获得丰厚的租金收入；乡镇政府不仅获得土地转让收入，而且可以获得税收等收入；开发商可以获得可观的利润；小产权房购买者可以以相当于同地段商品房价格40%～60%的低价获得经济意义上的房屋产权。所以当供给链条上各个主体的利益具有一致性时，小产权房的供给也就是顺势而为。
正是由于在多元需求叠加下，小产权房的需求很旺盛；在供给链条上各个主体间利益的一致性导致小产权房供给的激励很强烈。但是，由于土地产权制度等约束，在需求力量和供给力量作用下的“均衡”结果却得不到国家的承认。这是一个供求的悖论。
2.制度困境
小产权房制度困境的实质是已经在现实中实行的经济意义上的产权能不能得到国家意志的认可，变为法律意义上的产权。这主要源于城乡二元的土地产权制度。在现行城乡二元土地产权制度下，城市的土地所有权归国家所有，要在城市里建房，必须取得国有土地使用权证；而农村的土地归农民集体所有，农民可以在经过审批的宅基地上建设房屋，村集体可以利用集体建设用地建造房屋用于集体事业或者集体企业等，在农民集体所有的土地上建造的房屋不能卖给城镇人口等。在这样的土地制度背景下，农村的土地只有被国家征收后才能以国有土地的身份进入一级土地市场进行交易，国家独家垄断了土地一级市场的供给。国家独家垄断土地供给的目的，一是为了获得可观的土地出让金收入，用剥夺农民权益的办法来支持城市发展；二是为了防止在多元土地供给主体下，出现侵占耕地资源等情况。但是在这种城乡二元土地产权制度下，农民的权利被剥夺了，农村的发展没有了资金支持，耕地的最大破坏者可能不是农民和农民集体，而是大规模征地的地方政府。
城乡二元土地产权制度导致了城市国有土地和农村集体所有制性质的土地之间出现了“同地不同价”和“同地不同权”的问题。在城乡二元土地产权制度背景下，小产权房在需求力量和供给力量的作用下如“雨后春笋”般发展起来。但是，小产权房不能获得法律制度的认可，只能实现经济意义上的产权。在这样的制度困境下，打破城乡二元土地产权制度，实现“同地同价”和“同地同权”就可以从制度层面解决小产权房问题。不过，这一过程是不同利益主体博弈的过程。
3.利益分配困境
在小产权房的开发过程中，主要参与者有农民、农民集体、乡镇等基层政府、开发商、购买者以及作为政策制度制定者和执行者的政府(国家和县级及以上地方政府)。在商品房开发过程中，主要的参与者则是国家与地方政府、开发商、购房者等。开发小产权房的利益分配中则“缺席”了国家和县级及以上地方政府等利益主体。
在商品房和小产权房的开发过程中，各个利益主体的经济收益来源和比例是不一样的。从收入来源看，在商品房开发中，农民、农民集体和乡镇政府等主要通过土地征收补偿来获得相关收益，而县级及以上地方政府则可以获得丰厚的土地出让金收益；在小产权房的开发中，农民、农民集体和乡镇基层政府等主要通过土地和房屋租金等获得相关收益，而县级及以上地方政府可能无法获得相关的收益。在商品房和小产权房开发中我们都假设开发商能够获得相当的收益，而购房者可以通过相对便宜的小产权房价格而降低货币支出。与开发商品房相比，开发小产权房能够为农民、农民集体、乡镇基层政府、购房者等增加收益，而可能会降低县级及以上地方政府的土地财政收入。
由以上的分析可以看出，在商品房开发中，政府(中央政府和地方政府)作为住房政策的制定者、执行者和利益分配的参与者，既充当了“裁判”，又充当了运动员，还充当了利益分配者。而在小产权房开发中，政府(中央政府和地方政府)仅仅作为住房政策的制定者、执行者，不能有效参与利益分配。在这样的状况下，政府却通过垄断“标准制定权”和房产证“发放权”而对小产权房的利益相关者的权利不予承认。这就是小产权房的利益分配困境。
4.治理困境
由于小产权房问题的复杂性，目前政府对小产权房的治理主要是采用“围堵”的措施。这种“围堵”主要是一种宣誓式的行政行为，经常是“风声大，雨点小”。这就使得对小产权房的治理陷入了困境。如果任由小产权房的规模蔓延，不仅国家法律等禁止性的政策将会失去公信力，而且也会给正常的商品房市场造成冲击，产生各种各样的次生性问题，影响房地产市场秩序和社会的和谐稳定。如果采取“围堵”和“清剿”的政策措施来彻底整治小产权房，由于其政策措施波及面广，可能会产生严重的社会问题，甚至会出现大的社会动乱。
如何突破小产权房的治理困境？应该采用“围堵”和“疏导”相结合的方式，一方面“围堵”不合规划的、投资和投机性的、侵占基本农田的小产权房，另一方面需要创新产权制度，“还权赋能”给予农村集体土地和城市土地“同地同权”和“同地同价”待遇，建立相关制度来规制农村集体土地上建设非农民用房的交易行为。
但是，在“疏导”方式下，又涉及了一个更高层级的治理困境：国家治理困境，即国家如何平衡各个利益集团的利益来“放权让利”？
四、小产权房问题的本质是产权制度问题
在我国的城市中，房屋产权采用了“土地使用权+建筑物所有权”的组合性产权，其特点是两者的主体是一致的，处置时需要共同出让这两种权利。当然，依据现行法律规定，“附着”城市土地使用权的土地必须是国有性质的。小产权房不被法律承认的根本原因就是物理上承载小产权房的土地是非国有性质的。由于土地的所有权性质的差别而导致了土地之上的房屋所有权没有被法律承认。在现实中，物理上承载小产权房的土地是农村集体所有制性质的，在此基础上建立的房屋产权仅仅得到小范围的承认，如土地使用权和房屋所有权仅仅得到了乡镇基层政府、农民集体和农民的承认，这构成了经济意义上的产权。但是，如果经济意义上的产权不能得到法律的承认，在现实的交易、继承、处置等过程中会产生很多的不确定性。从某种意义上来说，小产权房的产权仅仅是一种或然性权利，不会受到法律明确的保护。小产权房能够在经济契约范围内得到承认仅仅是由于交易双方的承诺，且这种承诺得到了该范围其他行为主体的尊重。当这种承诺与国家意志发生冲突后，这种具有私人性质的承诺就不会得到国家法律的保护。
经济意义上的产权得不到国家法律的明确界定就会成为或然性权利，充满了各种交易风险。小产权房的产权仅仅是经济意义上的产权，而非法律意义上的产权。所以小产权房问题的本质就是产权制度问题。
在西方产权理论中，一些学者(Demsetz，1967)将产权理解为界定人们受益或受损以及形成合理交易预期的社会工具。即产权仅仅是一种社会性工具，帮助人们达成一些现实的目的。[1]从这个意义上来说，房屋的产权就是界定购房者受益或受损的社会性工具，它可以帮助购房者实现合理的房屋交易和处置的收益预期。不过，小产权房虽然在经济契约范围内界定了房屋的产权，但是却不能形成具有法律保障的交易预期，为什么呢？其实西方经济学的产权理论更多关注了产权的运行层面，而对产权的本质没有进行更深入的挖掘。这一难题被马克思成功解决了。马克思认为产权(财产权)是“一定所有制关系所特有的法的观念”。[21]其含义的本质是产权只有得到上层建筑，即法律的肯定才具有现实意义。完全产权房的产权是得到国家法律认可的，而小产权房的产权则没有得到国家法律的认可，所以小产权房的产权仅仅是或然性的权利。当然，或然性的权利的价值肯定会比完全性的权利的价值要低，这就可以部分解释为什么同一地段的小产权房的价格比商品房价格低很多的原因了(小产权房的价格比同一地段商品房价格低很多的原因，主要是土地成本低，但是其或然性产权增加了交易的不稳定预期，又可以认为是一种产权风险贴水)。
现代产权和财产权理论发展具有了新的趋势。随着经济社会的发展，无论是大陆法系的民法，还是英美法系的财产法都发生了转向：注重“物的利用”，即“所有”已经被“使用”所取代(刘灿、韩文龙，2012)。[22]沿着这样的视角，小产权房的产权问题可以由注重“所有”向注重“使用”转变。另外，不完全合同下公有产权的改革问题和混合产权制度也越来越受到人们的重视(谢贞发，2005；雷玉琼、胡文期，2009)。[23-24]这都为小产权房产权制度的创新提供了可供选择的理论依据。
五、小产权房的出路：产权的分解与组合
面对小产权房的多重现实困境，小产权房的出路在何处？小产权房问题的本质是产权制度问题。小产权房的产权需要创新，即进行产权的分解和组合。
假设：一个社会中存在三类主体，即国家、农民集体和居民(城市居民或者是农村居民)，存在一块土地，其性质是国家所有或者是集体所有，土地的主要用途是盖房子。
(一)产权状态描述
1.一般产权的描述
2.“规划指标权”的引入
为了更好解决小产权房的问题，我们创立了一个“规划指标权”。规划权属于政府权力结构中的一部分，而“规划指标权”是政府配给“合规”房屋购房者的指标性权利。因为在现实中，一座房屋的土地产权、房屋产权合法，同时符合政府规划才能够算是合法和合规的房屋产权组合。一般认为“规划指标权”与拆迁风险有关，符合政府规划的房屋被拆迁的可能性小，反之则大。在产权保护不到位的转型时期，取得“规划指标权”相对来说可以降低未来的不确定性。
同时规定其他状态和产权条件下的房屋产权为有风险产权。
(二)产权的分解
在现代法学和经济学中，为了发挥产权的最大经济功效，产权是可以分解和组合(或拓展)的，即特定标的物的产权可以属于不同的主体，有时候可以是多个主体共享某类产权；附着在标的物上的一些具体权利还可以分离；另外还可以在特定背景下创设新的权利。对于房屋组合产权(土地使用权+房屋所有权)，本文主要关注增加产权的主体方面，容许多个主体拥有所有权和使用权，即共同共有或共有共用。
(三)产权组合
1.所有权的组合
2.使用权的组合
(四)产权规则的创新
产权，本质上是基于习俗、惯例、经济契约和法律界定等基础上的制度。产权的界定会形成人们在交易中受损或受益的预期。在经济和社会发展过程中，出于交易的便利、成本和收益等考虑，人们会对新制度产生需求，也可能会逐步放弃带来负的净收益的制度。人们对新制度的需求源于新制度可以给人们带来巨大的潜在和现实的收益。如果新制度比旧制度有更大的收益潜力，那么人们就可能会推动制度变革，要求产生新制度。
目前，房屋组合式产权制度就处在变革的关键时期。旧的“国有土地使用权+房屋所有权”组合式产权已经束缚了人们的交易行为；另一方面，人们对小产权房赖以产生的产权制度产生了新的需求。在此背景下，要激励市场交易主体、解放被“束缚”的市场交易潜力，就需要对产权规则进行创新。
产权规则的创新主要包括产权主体范围的扩大、产权内涵的扩展以及产权运行和交易规则的创新等。对于解决小产权房问题来说，主要是要实现产权主体的多元化，如城市土地所有权的一元主体向多元主体转变；产权运行和交易规则要能够激励交易主体，保护交易主体的权利。
在新的产权状态下，需要创新产权规则。如果将上面的四大类产权进行组合，可以得到81(3×3×3×3)种产权组合。但是考虑到产权规则的经济性和合法性，在原有房屋产权规则的基础上，我们仅仅规定以下房屋产权规则是“合法”的。
同时规定其他状态和产权条件下的房屋产权为有风险产权。
(五)新产权规则的解释
在新产权规则下，需要对其进行进一步的解释，以便为小产权房问题找到出路。新产权规则中，规则(1)和(2)仍然是原来的产权规则，即表示在现行的土地和房屋产权制度条件下，城镇的房屋取得合法产权的必要条件是取得国有土地的使用权和房屋的所有权，农村的房屋取得合法产权的必要条件是取得集体土地使用权和房屋所有权。
在新产权规则下，新出现的五类产权规则都与共有产权有关。规则(3)表示为在土地的所有权和使用权都是共有的条件下，房屋的所有权和使用权可以是共有的。这类产权规则可以对应于国家、集体和居民个人合作建立的共有性质的特殊性保障房，土地产权可以归国家和集体共有，房屋的产权可以归国家、集体和个人共有，个人只能在与国家签订的契约的期限内有偿或无偿地使用该房屋，但是个人不单独拥有对房屋的处置权。
规则(4)、(5)和规则(3)的产权状态有相似之处，只是规则(4)和(5)在共有产权土地的基础上，房屋的所有权是共有的，如单位和个人所有，使用权归个人(城市或农村的居民个人)所有。这种产权状态可以对应于现实中的单位房，其土地产权可能是共有的，而房屋的所有权归单位和个人所有，个人可以支付相对较低的价款取得房屋的使用权。如果个人在本单位工作，可以一直使用该房屋，如果要离开单位，将把房屋“归还”单位，获得补偿，或者以内部价卖给本单位的其他人。
规则(6)和(7)是在拥有独立土地产权(所有权和使用权)的基础上建立的共有产权性质的房屋，其所有权和使用权可以归国家、集体和居民个人所有。这种产权状态可以对应于现实中的一般性保障房。在国有土地或者是集体土地上建立保障房，可以降低土地成本，其房屋的产权可以为国家、集体和个人共有，这种共有可以进一步细分为所有权共有和使用权共有。
在新产权规则下，还要考虑“规划指标权”问题。如果一座房屋没有取得规划指标权，其面临的拆迁的风险就很大。所以在考虑产权规则的时候一定要将“规划指标权”考虑进来，以便降低房屋所面临的拆迁风险，为解决小产权房问题提供一条可选途径。
在新产权规则下，小产权房问题就变成了扩展产权主体范围、增加产权的权利内涵的问题了。通过扩展产权主体范围，可以为已经存在的小产权房找到合理的出路，通过增加产权的权利内涵可以给小产权房提供合理的存在和交易价值。
六、结论及政策建议
由于存在供求悖论、制度困境、利益分配困境和治理困境，小产权房问题是个“多难”的现实问题。小产权房问题的本质是产权制度问题，即经济意义上的产权和法律意义上的产权相互分离，经济意义上的产权没有被正式法律制度界定和赋权。要解决小产权房问题就需要创新产权制度。通过产权的分解和组合，可以创新产权规则，为小产权房找到产权方面的新出路。具体来说，在分类处置的原则下可以采取以下思路来解决小产权房问题：
(1)创新产权制度，尤其是土地产权制度，逐步实现农村集体土地和城市国有土地“同地同权”和“同地同价”，在土地用途管制和土地开发合规性审核的基础上，给予农民集体和农民个人平等的土地权利，允许农民集体和农民个人获得土地开发和房屋出租等土地财产权收益。
(2)坚持多元产权主体，通过产权的创新，将产权进行分解和组合来实现小产权房产权主体的多元化和内涵的扩大。如对于已经建立的符合规划的小产权房，可以将其土地的产权，主要是所有权实现国家和集体的共有，房屋产权也可以实现共有或者是独有，通过契约设计约束房屋所有者和使用者的权利，如最终处置权限制等，以达到“权有所属”和“住有所居”的双重目的。
(3)在坚持土地同权和产权主体多元化的产权改革思路的前提下，要坚决打击违反“土地用途管制”、“土地使用规划”和“投机性土地使用”的行为。对由于土地产权制度不合理等原因造成的“小产权房”可以予以分类解决，对违反土地用途管制、土地使用规划和投机性等行为必须予以坚决的打击。
注释：
①关于法律权利和经济权利的区分是巴泽尔提出的，他认为产权的经济权利是产权实际发生的状态，而产权的法律权利则是法律对被社会广泛认可的权利的明确界定。在现实中，同一件标的物产权的经济权利和法律权利可能是不一致的。参见巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海人民出版社，1997。
②在此不考虑集体土地的所有权主体农民是否是虚置的问题。
③在接下来的产权分解和组合的过程中，所有权和使用权的主体会发生变化，国家、农民集体、居民等都可能被赋予所有权或使用权。
④此产权规则是在现行法律法规基础上抽象出来的，其表示的就是城市土地的所有权必须是国有的，农村土地的所有权是集体所有的，城市人只能购买国有土地上建造的房屋，而农村人只能在宅基地上建房供自己使用，除此之外的产权条件下的房屋都可能是违规或违法建筑。
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