中国青少年研究典范的战略转变与儿童福利政策框架的战略思考，本文主要内容关键词为：战略论文,典范论文,中国青少年论文,框架论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.5[文献标识码]A[文章编号]1006-1509-(2006)01-004-08
一、社会结构转型与青少年政策议题
中国处于社会结构转型时期，人口结构与家庭结构转变、城市化、工业化、社会现代化、全球化处境和社会经济体制改革导致青少年问题突出，成为公共政策与社会政策核心议题。改革开放以来，中国进入史无前例的社会结构快速转型时期，社会环境与社会面貌发生翻天覆地的变化，计划生育政策、人口年龄、性别结构和人口老龄化浪潮等凸显少年儿童议题，在家庭结构、家庭功能与家庭生活状况发生重大转变情况下，独生子女已成为社会现实问题。在城市化和工业化过程中，大量乡村社区的少年儿童通过各种途径进入大城市，城市居民家庭生活方式转变导致大量少年儿童成为“问题儿童”、“困境儿童”和“边缘儿童”，城市化、家庭生活状况与儿童少年问题的内在逻辑联系，成为社会科学与政策研究重要议题。对于当代中国社会来说，影响少年儿童问题的重要因素是全球化的国际环境和本土化需要，无形之中增加儿童少年问题的复杂性，外来文化、价值观念、生活方式都影响少年儿童行为。更为重要的是，社会结构转型的主要内容是社会经济体制改革，是社会利益关系的结构调整，个人利益与社会利益关系调整自然反映在社会关系、家庭关系、少年儿童同伴之间的关系上。简言之，社会结构转型和宏观取向的国际、国内社会环境“不约而同”聚焦儿童少年问题，使本来就十分突出、重要、复杂和敏感的少年儿童问题，更加显赫、重要、复杂、格外敏感。
少年儿童问题的核心是国家与儿童的关系模式，实质是政府有关少年儿童的政策框架，精髓是社会各界特别是决策者与社会管理者如何正确认识、看待、处理棘手的少年儿童问题。少年儿童身心健康与幸福快乐成长问题核心是国家与儿童的关系，是儿童福利与保护议题。在国家与个人关系框架中，国家与儿童的关系最为基础、最为重要，最具社会经济政治涵义。这意味少年儿童问题是错综复杂社会问题的重要组成部分，在社会政策框架中处于基础地位，意味儿童福利是个人福利、家庭福利、社区福利和社会福利服务的基础部分，地位举足轻重。纵观中国少年儿童的研究状况，我们可以清楚看到少年儿童研究的两次理论政策研究高潮，第一次研究高潮期是1980年代早期，第二次研究高潮期是1990年代中后期，研究高潮动因、推动力量、研究主题和研究兴趣却惊人相似：预防青少年犯罪和少年儿童犯罪行为研究。[1] 然而二次研究高潮的显著不同之处是，1990年代中期以来，少年儿童问题成为党中央战略决策和公共政策议程的优先领域，政府形成清晰明确的儿童发展政策，如儿童发展十年纲要，儿童问题成为关系家庭幸福美好生活，中华民族伟大复兴和国家繁荣富强的重大战略议题，少年儿童工作和相关的理论政策研究取得世人注目的辉煌成就，少年儿童研究成为“显学”。党和国家有关少年儿童的政策法规大量涌现，少年儿童问题成为全社会高度重视战略重点。如何正确认识、理解、对待和处理少年儿童问题，预防青少年违法犯罪等战略议题应运而生。
二、欧美国家的经验与国际社会的惯例
欧美国家与儿童的关系性质、类型主要是社会政策、社会福利、家庭福利与儿童福利，儿童身心健康成长成为社会政策与社会福利制度最高目标，生活福利和社会保护色彩浓厚。工业化、城市化和社会现代化以来，儿童、妇女、家庭、工作与生活议题成为“社会问题”，童工现象、童年社会化、妇幼保健、教育和儿童少年身心健康成长等议题格外突出。[2] (P28)当时不仅18岁以下的儿童少年问题突出，18岁以上的青年问题同样格外突出，引人注目。为了解决青少年问题，确保青少年身心健康成长，正常参与社会生活和发挥应有的社会作用，基督教青年会(YMCA)、基督教女青年会(YWCA)等一大批非宗教性民间社会服务机构诞生，他们主要以青少年为服务对象，为青少年提供优质多样文化娱乐体育服务，满足青少年多样化和不断发展基本需要，通过社会服务活动预防青少年犯罪，发掘青少年发展潜力。[3] (P2)英国当时为青少年、穷人、失业者、长期病患者和其他需要帮助人群提供社会服务、社会福利与社会保护服务活动的民间组织如此众多，以至产生专门从事民间组织规划协调发展和科学管理的慈善组织会社(COS:Charity Organization Societies)，慈善公益事业、社会服务与社会保护事业兴旺发达状况由此可见一斑，[4] (P5)基本假设是社会有责任满足青少年的需要，如果人们的基本需要无法满足，缺乏正常化与合法性的宣泄渠道，他们就会采取反社会手段。十九世纪末期，相对单纯生活化与娱乐性服务已无法满足少年儿童和社会发展的基本要求，如何确保所有少年儿童享受基础教育服务，使少年儿童从工厂和街头巷尾生存转入到学校，摆脱愚昧无知和文盲落后困境，提高未来公民和劳动力综合素质与市场竞争力成当务之急。英国1870年《中等教育法》规定，强制学区中所有5-12岁的儿童入学，接受基础义务教育。1918年教育法取消小学学费，规定14岁为义务教育离校年龄而不准有任何的例外。[5] (P18)同时，如何提供综合性医疗服务和公共卫生服务，预防疾病，降低生育风险，开展妇幼保健服务，确保所有少年儿童身心健康成长成为健康政策中心议题。1902年助产士法和中央助产士委员会应运而生，生育健康、食品营养、妇幼保健和预防接种等服务迅猛发展。[6] (P64)
1902年英布战争结局震动朝野上下，全国舆论哗然，国民体质和健康状况成为社会的热点。1904年英国政府组建关于国民体质恶化的联合委员会，1905年组建公立小学儿童医疗检查及用餐营养的联合委员会，1907年普遍实行学校医疗服务，1911年颁布《国民健康保险法》，1918年母亲与儿童福利法授权地方政府保护母亲、婴幼儿健康，且成社会服务主体。[7] (P230)现代儿童福利、妇女福利、妇幼保健、家庭福利、基础教育、基本健康服务等制度框架诞生。
二次世界大战强烈刺激政府广泛干预社会经济生活，纠正自由市场经济体系失效，极大推动社会政策与社会福利制度发展，以家庭、福利、教育、健康为主的儿童福利制度形成。战争促使“集体主义国家”迅猛发展，战后首先通过是以卫生部长艾迪逊命名的艾迪逊法，其最大历史贡献是规定地方政府为工人阶级建造住房提供补贴，改善居住状况和生活环境，发展公共住房部门，极大改善国民的身心健康状况，显著提高所有公民的生活质量。[8] (P38)最重要的是，1942年诞生的《贝弗里奇报告》奠定现代福利国家制度框架与社会政策框架，该报告建议从扩大覆盖对象范围、扩大覆盖风险范围和提高待遇标准的角度改革社会保险，建议建立家庭津贴制度，以根据家庭收入水平和生活需要为儿童提供某种形式的津贴制度，建议为所有公民，包括家庭主妇、无业人员、未成年人、退休人员提供全面医疗康复服务，建议为所有妇女提供生育津贴、遗孀津贴，建立覆盖全民和由摇篮到墓地的福利国家。[9] (P4)1944年通过的巴特勒教育法规定，政府为所有儿童提供普遍的、免费的国家中等教育服务。1948年通过有深远历史意义《儿童法》，巩固现有儿童照顾立法，促进家庭社会工作。[8] (P45)1948年工党政府创立全民健康服务(NHS)，标志福利国家与社会政策框架最终形成。[10] (P1)家庭、儿童福利、教育服务、健康服务和兴旺发达的公共服务体系为儿童发展营造适宜环境。
美国儿童福利与社会福利制度的发展状况，为如何思考青少年问题提供又一典型例证。美国建国早期基本采取英国伊丽莎白时期济贫法制度与价值观念，儿童照顾形式主要演变脉络是济贫院的院内救济照顾、学徒契约、院外救济、孤儿庇护所和家庭收养，清楚反映儿童照顾形式演变背后隐藏的儿童保护福利化、儿童利益最大化、儿童优先和最适合于儿童身心健康成长的环境是家庭等观念发生革命性变化，为十九世纪末期的慈善组织运动和儿童福利事业发展奠定价值基础、组织基础和广泛社会基础，儿童少年身心健康的成长成为公共议题。1909年美国总统西奥多·罗斯福在白宫召开首次具有历史、划时代意义的白宫儿童福利会议，会议明确指出儿童问题的核心是，家庭生活是文明的最高和最好成果，除非迫不得已的原因，儿童不应被剥夺家庭生活的权利；儿童不应只是因为贫困的原因而被带离他们的家庭；收养家庭应为那些收养儿童提供最希望的照顾；政府应设立儿童福利局，以发展儿童福利事业等。首次白宫儿童福利会议的首个副产品是以“资助父母法案”著称的“母亲年金法案”，目的是支持母亲继续在自己家中照顾她们的孩子。第二个重要成果是1912年成立了儿童福利局。以后美国分别于1919、1930、1940、1950、1960、1970、1980、1990、2000年召开白宫儿童福利会议，儿童福利范围不断扩大，由儿童福利、健康、教育标准扩大到青少年犯罪研究。与此同时，儿童福利局还管理联邦童工法、母婴法，管理联邦社会保障法中的儿童福利提供，管理紧急和婴儿照顾法，确保儿童福利健康发展，儿童法律保护框架呈“社会福利化”趋势。更为重要的是，美国儿童照顾发展变迁轨迹同样呈现整合化、服务化、规划化和福利化趋势，儿童福利范围覆盖家庭生活、健康服务、教育服务、就业服务、社区娱乐和法律保护。[2] (P56)
北欧挪威的社会福利与儿童福利制度框架同样如此，儿童福利与健康照顾是福利制度基础，相关法律规定有儿童法、收养法、教育法和现金补贴法，儿童福利呈医疗保障化趋势。[11] (P5)这说明挪威的儿童福利达到更高层次，健康照顾服务已超过教育而成为儿童福利主要内容。
欧美国家儿童照顾、儿童保护与儿童福利制度发展演变过程形成若干国际惯例和结构性发展规律，为设计儿童福利制度框架，选择儿童照顾方式和从事儿童保护提供宝贵国际经验。首先，少年儿童是社会福利与社会保护最基础、最重要的服务对象，是最典型的依赖群体，少年儿童因其身体、精神心理、人格和社会适应能力发育不成熟、责任有限而受到社会保护。这种思想价值观导致人们对待少年儿童问题应采取截然不同成年人的观察视角和判断标准，这种否定成人思维，承认少年儿童特殊需要，强调未成年人需要社会提供特殊保护服务思想，为现代少年法、少年刑法、少年司法和儿童福利事业奠定思想基础，体现人性之光。[12] (P3)而且少年儿童的法律保护和司法保护是社会保护的最后部分，重点和关键是如何预防犯罪。其次，少年儿童问题核心是为其营造宽松、和谐、安全、优美生活环境，建立幸福美满家庭生活，确保儿童少年身心健康、无忧无虑、快乐幸福成长，使他们成为未来社会合格主人公。如何发展家庭津贴和生育津贴制度，保持、支持家庭功能正常化发挥，是儿童福利制度核心。第三，少年儿童的核心问题是身心健康快乐幸福成长，确保正常的儿童社会化过程与环境，使其成为合格的、高素质的现代公民。这就要求家庭、国家与社会为少年儿童提供多样服务，以满足他们身心健康成长的各种基本需要，和谐家庭生活、环境卫生、食品营养、妇幼保健、家庭照顾、义务教育、健康照顾、心理辅导、公共卫生、职业培训和社区服务等是儿童发展必须的基本服务，没有或缺乏或服务质量不高状况，必然直接影响少年儿童的健康成长。[13] 这意味少年儿童健康成长迫切需要良好的社会环境，优质的社会服务和全面综合照顾保护。第四，少年儿童身心健康成长涉及众多领域，儿童福利成为联结家庭福利、妇女福利、社区福利、国家福利、社会福利和市场福利的最佳连接点、交叉点和重叠点，儿童福利至关重要。这意味儿童福利是观察文明发展程度、社会现代化、社会福利制度现代化发展阶段的最佳角度。第五，所有现代国家都承认保护少年儿童，发展儿童福利事业是政府不可推卸的基本职责。儿童福利制度与政策框架成为观察、解决少年儿童问题的制度化途径，是社会发展基本方向。
三、中国青少年研究典范与基本理论取向
中国青少年研究典范与理论基础均处于结构性转型过程之中，新型现代少年儿童研究典范的雏形清晰可见。改革开放以来，中国的青少年研究蓬勃发展，取得世人注目的辉煌成就。但是，总体来说，像当代中国社会和少年儿童群体一样，少年儿童研究典范同样处于结构性转变过程之中，传统研究典范与现代研究典范并存共生，相互交织，成为中国社会基本特征。概括来说，中国少年儿童传统研究典范的首要基本特征是“意识形态化”和“伦理道德化”。1949年以来，少年儿童实际工作与理论、政策研究的重点始终是如何培养有理想、有道德、有文化、有纪律“四有”新人，如何对少年儿童进行爱国主义、社会主义、集体主义、革命意志教育，如何进行正确世界观、人生观、价值观教育，以培养社会主义事业的合格接班人。国家对大中小学生进行广泛、深入、持续、全面政治思想教育成为中国教育体系的突出特色。这种结构性特征典型反映在少年儿童研究工作和理论视角中，成为传统研究典范首要特征。换言之，注重道德化福利观与伦理道德教育，是中国少年儿童工作与研究基本制度特征。[14] 令人欣慰的是，改革开放特别是1990年代以来，儿童发展十年纲要已彻底改变了这种状况。儿童发展领域已覆盖人口控制、计划生育、妇幼保健、食品营养、环境保护、安全饮用水、基础教育与扫盲、社区福利与家庭保障、儿童权益保护、优生优育优教等几乎所有领域。[15]
其次，少年儿童工作对象与研究对象存在双重标准，一方面所有少年儿童都是工作对象，另一方面只有极少数各类困境儿童和未成年犯是服务对象、研究对象，少年儿童工作与研究中的选择性与困境儿童群体化特征明显，并未将所有少年儿童和正常儿童都纳入工作范围。长期以来，少年儿童工作与研究主要侧重某些特殊群体，在少年儿童福利与社会保护工作中，主要是局限于孤儿、弃婴、残疾儿童、农村儿童、贫困家庭儿童、流动儿童、服刑人员子女和艾滋病致孤儿童等，他们是少年儿童群体中的困境儿童和失依儿童，是最易受伤害的群体。政府、社会为这些儿童提供优质机构照顾与保护服务，努力满足其基本生活和发展需要。[16] 但是这种十分有限的国家福利服务反映出缺乏普及性的儿童福利制度，绝大多数正常儿童无缘国家福利保护。理论上说，所有少年儿童和未成年人都是国家儿童福利制度的基本服务对象，然而实际情况是，绝大多数正常儿童无法享受国家福利，甚至许多困境儿童尚未纳入国家儿童保护网，国家尚未完全承担照顾保护所有儿童的基本福利责任，选择性色彩浓厚。[17] (P2)这种状况容易加剧用特殊性、而非普遍性，问题化、而非正常化的思维看待少年儿童问题，难以准确了解绝大多数少年儿童的基本需要，难以制定科学合理儿童福利制度与政策框架。
第三，少年儿童工作范围与研究内容相对狭隘局限，侧重意识形态宣传和伦理道德教育，侧重于问题儿童和家庭，关注少数群体问题，以儿童福利、家庭福利、社区福利、健康服务、教育服务、公共住房和公共服务为基本范围的儿童福利保护体系尚未成为基本的工作范围，少年儿童服务与保护范围过于狭窄，例如基础教育、健康照顾、心理咨询都未纳入福利范畴。长期以来，中国社会福利概念内涵外延界定非常狭窄，社会福利概念基本等同社会救助概念，这种状况自然影响儿童福利概念的内涵、儿童福利制度框架设计与儿童福利政策模式选择，结果是只有国家兴办的儿童福利院和儿童福利院收养的孤儿、残疾儿童才是儿童福利对象，只有基本的生活照顾和基本生活服务才算儿童福利基本范围，儿童心理咨询、基础教育、食品营养、妇幼保健、健康照顾、社区服务等诸多基本儿童福利服务内容都不是儿童福利范围。与此密切相关的是，儿童福利院和基本生活照顾、基本生活服务之外的研究都不是儿童福利理论政策研究，自然也缺乏儿童福利理论研究的视角，刑法化与泛法律化的倾向比较明显。更为重要的是，人们普遍将儿童福利需要社会问题化，通常从社会问题化取向来看待儿童。这种状况基本成因是中国社会缺乏现代的社会福利与儿童福利的观念，缺乏福利文化基础。
第四，少年儿童工作体系和研究工作分散在众多部门，形成条块分隔与零碎分散状况，缺乏综合性、系统性、整合性与制度化的儿童福利制度安排和思想理论体系，无法有效满足少年儿童不断增长和日趋多样的基本需要。长期以来，由于种种原因，少年儿童工作体制始终处于四分五裂的状态，多个政府部门和社会团体从事少年儿童日常管理和服务提供工作，例如民政部负责孤残儿童、流浪儿童和艾滋病致孤儿童的家庭寄养、机构照顾和生活养育，教育部负责适龄少年儿童的基础教育和中等教育，劳动社会保障部负责职业技术培训工作，卫生部负责少年儿童的优生优育、食品营养、妇幼保健、预防接种、身体健康和学校健康，国家人口与计划生育委员会负责计划生育、人口控制、生殖健康、母婴保健和健康教育等，中国青少年工作委员会负责少年儿童的政治思想工作和少先队、共青团和各级团组织建设，全国妇联负责婚姻家庭、家庭生活、计划生育、妇女解放、妇幼保健和妇女权益保护等工作，中国残疾人联合会负责残疾儿童的社区康复、特殊教育、就业培训、关爱保护和福利服务，人为将系统、整合的儿童需要分隔为不同部门的服务，自然难以满足儿童整合性发展需要。这种四分五裂的工作体制直接来源于缺乏以人为本和以儿童为中心的系统性儿童福利理论。
第五，少年儿童工作的功能作用主要是组织性、教育性和政治性的，功能性质主要是政治性、道德化和补救性，缺乏社会性、发展性、福利化、生活化取向儿童福利理论思想体系，儿童福利制度功能作用发生负面转变，不利儿童福利政策发挥应有的积极性与发展性作用。长期以来，由于少年儿童工作性质主要是政治性、道德化和组织化活动，且工作重点是预防青少年犯罪，注重社会结果和关注少数问题儿童，少年儿童工作体制难以发挥应有积极作用。总体来说，缺乏社会性、发展性、福利化、生活化取向儿童福利理论无形中加剧这种状况，导致少年儿童工作体制、服务提供和服务组织运作模式高度政治化，儿童福利化色彩淡薄。这种现实状况反过来又严重制约儿童福利理论发展，制约现代儿童福利思想广泛传播发展。更为重要的是，少年儿童工作体制和政治化、刑法化、道德化的儿童福利理论产生广泛影响，导致少年儿童工作体制与儿童福利思想难以发挥应有积极作用，功能作用发生消极的影响。
现有少年儿童的工作体制和儿童福利研究模式存在诸多结构性、系统性、体制性弊端和负面影响，亟待改变，刻不容缓。首先，儿童福利价值基础“意识形态化”和“伦理道德化”，而非生活化与社会目标化，促使少年儿童过早涉足政治生活，加快少年儿童政治社会化进程，在某种程度上甚至可能造成少年儿童对政治议题不应用的反感、厌倦和消极抵触情绪，不利少年儿童成人后的政治参与和政治思想发展，有百害而无一利，去意识形态化已成当务之急。其次，服务对象的选择性，主要局限少数困境儿童和研究领域的局限性、犯罪问题化倾向，既违背儿童福利制度安排的普及性原则和正常化儿童为主的国际惯例，又极容易误导公众，还不利于体现政府的社会福利责任承担，不利于培养大批合格接班人和高素质的公民群体。第三，狭窄的社会福利与儿童福利定义、社会问题化的儿童形象容易造成人们的思想混乱，
对待儿童问题的刑法化与泛法律化解决的倾向加剧少年儿童问题的政治化和去儿童福利化，其结果常常适得其反，不仅无助于解决少年儿童问题，而且还可能加剧恶化现存问题状态。第四，分散分隔的少年儿童工作体系和缺乏综合性、系统性、整合性、以儿童为中心的儿童福利理论体系容易忽视作为整体、全人的儿童，常常看到儿童问题的某个侧面或局部状况，不能最大化满足儿童的需要，不利于儿童利益最大化，不利于儿童优先和儿童权利原则实现。最重要的是，不利于有限资源的充分整合利用，甚至浪费宝贵资源，难以发挥综合性作用。第五，少年儿童工作的功能作用政治化冲击了儿童福利事业的人性化、保护性和福利性色彩，缺乏社会性、发展性、福利化、生活化取向的儿童福利理论体系对儿童、公众没有吸引力。更为重要的是，少年儿童工作体制和运作模式政治化、组织动员化结果是无法有效团结广大少年儿童，无法充分发挥儿童福利制度社会稳定、社会发展、社会投资和社会融合积极作用。
四、社会政策框架与生活化儿童福利体系
社会发展议程核心是正确处理经济政策与社会政策关系，社会政策框架设计实质是如何设计现代社会福利制度，以改善全体国民的生活质量，提高个人福利与全社会的福利水平。社会发展问题核心是社会生活质量问题，社会生活质量问题实质就是社会福利与社会和谐，关键是如何正确处理经济市场与社会市场、经济政策与社会政策、个人利益与社会利益关系。社会政策是国家、社会有关社会福利基本原则与指导方针，目标是提高个人福利与社会福利。福利是幸福美好的生活，个人福利是个人幸福美好的生活，社会福利是全体成员的总体福利。
英美社会政策框架的基本范围广泛，基本包括经济市场和财富积累以外所有社会消费活动，主要是社会救助、社会保险、遗属津贴、福利服务、教育服务、健康照顾服务、公共住房、就业服务、社区服务、市政工程和公共服务领域，覆盖国民日常工作生活的所有领域。[18] (P2)在社会政策框架与社会福利制度中，少年儿童福利服务与社会保护处于基础与战略性地位。不言而喻，在全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，建设现代化强国的发展战略中，社会政策框架设计与儿童福利制度建设直观，事关社会发展与经济社会协调发展战略大局，事关国家、市场、第三部门关系框架，事关政府治理合法性与社会管理模式转变等重大议题。目前，当务之急是重新设计、改造和重构中国的社会政策框架，发展与完善社会福利制度，少年儿童福利制度框架设计与政策模式选择既是最佳突破口，又是制度建设最基础性部分。中国拥有世界上绝对数量最多的儿童，少年儿童身心健康与快乐幸福成长是全社会的责任，中国儿童福利制度框架设计与政策模式选择的优劣直接关系世界儿童福利制度建设的优劣，儿童福利制度具有的重要现实意义、理论意义、政策意义和国际影响是怎样估价都不会过高。
社会结构转型时期中国儿童制度框架设计与政策模式选择的基本方向是改革传统儿童福利制度，建立生活化、社会化与综合化的儿童福利体系，以满足亿万少年儿童的发展需要。长期以来，儿童福利制度与政策模式的政治化、组织化、意识形态、伦理道德化、条块分隔、狭义性、选择性和单纯政治思想福利等倾向明显，儿童福利制度不利于儿童身心健康成长。这种状况受国际环境、历史传统、政治体制、经济因素、社会结构与社会文化等多因素影响，在全面建设小康社会和构建和谐社会历史背景下，改革已有的儿童福利制度已成当务之急。如果按照国际惯例和儿童福利事业发展的客观规律，按照儿童利益最大化和儿童优先原则，按照中国少年儿童发展现状，儿童福利制度框架设计与政策模式选择的方向是十分明确的。首先，儿童福利制度框架设计应以生活化福利为主，确保少年儿童身心健康与快乐幸福成长，生活化福利基本涵义是指少年儿童的基本需要是以衣食住行用玩乐体等生活需要满足为主，只有基本生活需要满足，才能确保少年儿童身心健康成长，才能实现儿童利益最大化目标。从理论角度说，社会福利研究对象就是生活问题，因为社会福利就是幸福美好生活。[19] (P2)而且生活化儿童福利制度是解决政治化、意识形态化和组织化少年儿童等问题的基本策略。其次，儿童福利制度框架设计应以社会化福利为主，打破各部门兴办儿童福利的制度局限，在国务院职能部门中增设儿童福利局，以统筹规划和统一组织领导各行业、系统的相关工作，从社会体系和社会系统工程角度建设以儿童为中心，而非以服务机构为中心儿童福利制度。第三，儿童福利制度框架设计应以综合化福利服务为主，满足少年儿童多样化的基本需要，确保少年儿童身心健康与幸福快乐成长。这意味应将社会救助性服务、家庭津贴、遗属津贴、设施服务与福利服务、教育服务、健康照顾服务、公共住房、就业辅导服务、社区发展服务、市政工程和公共服务等领域都纳入儿童福利制度建设范畴，为少年儿童提供全面照顾服务。第四，儿童福利制度框架设计应以发展性和预防性福利服务为主，努力降低或淡化刑法化、社会结果化和犯罪化倾向，转变价值观念，改变传统思维模式，从全新角度看待儿童问题。社会、政府有责任为儿童身心健康成长营造良好环境，避免、防止他们走向犯罪之路。[20] (P1)
为建立生活化、社会化与综合化的儿童福利制度框架与政策体系，我们应做和该做事情还有很多，思想观念创新、体制制度创新、组织创新、理论创新和运作机制创新任重道远。首先，优化宏观社会环境，明确社会责任，为少年儿童身心健康成长营造良好的社会环境，需要特别强调的是，少年儿童既是社会环境对应物与客体，又是社会环境组成部分和主体。如何为少年儿童营造适宜社会环境关键与核心是转变观念，改变人们对儿童问题错误观点。其次，价值观念更新和思想意识转变是构建新型儿童福利制度框架与选择政策模式的前提，世界各国和中国儿童福利制度建设的历史经验说明：除非有尊重儿童权利和基本需要思想，否则不会有真正符合儿童利益的儿童福利体制。[11] (P208)因为价值观念决定社会行为模式，有什么样的价值观就会有什么样制度安排与政策模式。观念革命是儿童福利制度建设基础。第三，在国务院职能部门中创造儿童福利局或更高行政规格的行政管理机构，统筹规划协调全国少年儿童工作，这样既可克服少年儿童工作现存的条块分隔状况，又可以显著加强国家对少年儿童工作的领导，真正体现儿童优先和儿童利益最大化原则，显示政府福利责任承担，提高政府在国际社会中地位，有利创造独具中国特色的儿童福利制度框架与社会政策模式。第四，借鉴国际成功经验，建立“学校社会工作制度”，为少年儿童提供全面社会心理支持。第五，为适应政府职能转变和公共财政体制建设步伐，特别是计划生育和提高人口素质国策，充分发挥家庭的教育、儿童社会化、儿童生活照顾、情感安慰、身份角色塑造、家庭养老、家庭生活等诸多社会功能，为困难家庭建立家庭津贴制度、遗属津贴和养老津贴成当务之急，家庭津贴制度基本功能是确保家庭在遇到经济困难时不会因经济原因而影响家庭功能发挥，避免将“家庭问题”演变为“社会问题”，避免将“个人麻烦”转变为“公共政策”议题，充分体现社会预防原理，能在幸福美满家庭生活与建构和谐社会中发挥不可缺少积极作用。世界各国儿童福利与社会福利制度建设的国际经验、国际惯例也充分说明家庭津贴必要性。第六，广泛开展形式多样的理论政策研究，探索中国特色的儿童福利理论体系与制度安排，特别是加强儿童福利基础理论研究，明确少年儿童工作的“社会福利”性质与社会政策属性，明确教育、健康照顾的“社会福利”性质，明确少年儿童工作目标，重新定向少年儿童工作和发展方向，广泛开展纵向历史比较研究与横向国际比较研究，开展多学科和跨学科研究，探索儿童福利发展变迁的结构性规律，总结中国儿童福利制度建设的基本特征，造福全人类。
五、简要讨论与基本结论
社会结构转型、社会现代化、全球化处境、社会经济体制改革和少年儿童群体独特的群体特征导致少年儿童议题处于公共政策与社会政策议程中高度优先领域，成为事关家庭幸福美好生活、社区建设、中华民族伟大复兴、国家富强、社会发展和建构和谐社会等诸多宏观、战略议题的交汇点，因为儿童发展状况决定家庭生活质量，决定民族发展未来，决定国家的未来，决定社会的明天。在这种意义上，儿童福利与儿童发展问题是国家最高和最大利益。欧美国家社会福利与儿童福利制度建设经验教训充分说明，儿童福利制度框架建设与政策模式选择的至关重要性，说明儿童福利与儿童发展具有许多超越民族、国家、文化的共同规律，这些普世性和客观性的共同规律为中国改革、重构儿童福利制度框架与政策模式选择提供重要参考借鉴，为建设具有中国特色的儿童福利制度框架、政策模式与儿童福利理论指明方向。不言而喻，中国目前儿童福利制度与政策模式存在诸多明显的结构性、体制性、系统性问题，严重影响和制约儿童福利制度发挥应有的社会预防、社会发展、社会投资和社会稳定作用。为建构和谐社会和实现社会现代化的宏伟战略目标，改善全体国民的生活质量和社会福利，我们应从社会发展、社会政策与社会福利角度，重新思考、审视现有的儿童福利制度与政策模式，立足中国社会发展实际和儿童发展需要，参考借鉴欧美儿童福利制度建设的共同规律，构建独具中国特色儿童福利制度框架与政策模式，为构建和谐社会奠定广泛社会基础。[21]
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