中国民众何以偏好信访——以冲突解决理论为视角，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,民众论文,冲突论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信访与信访制度①，是中国社会政治发展过程中的自生自发秩序②。作为民众表达意愿、参与政治、解决纠纷的一种特殊途径，民众向权力机关去信或走访、上访，这一社会现象源远流长，在中国有着悠久的历史③。在古代中国，被称之为“上访”或者“告状”，朝有进善之旌、诽谤之木、敢谏之鼓④。20世纪50年代之后，被称之为“信访”。在美国、英国、德国、意大利、墨西哥也可以找到类似的社会政治现象⑤（如请愿等等⑥）。在加拿大、法国、韩国⑦、瑞典、澳大利亚、南非、中国香港、美国马里兰州⑧都可以找到类似的制度。但有所不同的是，2003年，随着收容遣送制度的废止，中国迎来自20世纪70年代末“拨乱反正”之后的第二次信访高潮，当年6月25日至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%⑨。与信访洪流同时出现的，是聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争，自焚、冲击政府机关、堵塞交通要冲以及集体游行使得上访群体超越了法定应有的权利界限⑩，成为威胁社会稳定的一个重要因素。2004年8月，在胡锦涛总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”(11)，各地也都陆续成立了联席会议制度。联席会议制度运行以来，解决了相当一部分过去积累的问题，但从某些地区的调查来看，上访量并没有明显下降，联席会议制度也不能遏制新的上访出现，而且尤其令人担忧的是，一旦联席会议制度在这场治理信访的运动过后变为“旧制”，信访问题将依然是一个严重的社会问题。由个体信访转化为集体信访，由本地信访转化为越级信访，由初次信访转化为重复信访，由理智信访转化为过激信访，由正常上访转化为异常上访，成为当下信访的突出特征(12)。一些专家学者针对信访问题提出了各种建议(13)，一些地方政府做了制度创新的探索(14)，中央政府也做过很多制度性改革(15)，但所有这些改革思路几乎都集中在如何对付已经出现的信访问题上，即问题集中在“这么多人上访该怎么办”。
本文力图从冲突解决理论的角度，分析“为什么有这么多人上访？”探求信访与冲突之间的逻辑连接。提出的解决思路重点不在于如何处理已经出现的大量上访，而在于如何从制度根源上减少上访，即在制度创新的视野中看待上访现象，在制度创新的框架内寻求新的解决方案。
如果把信访过程视作一种冲突与冲突解决过程，那么，从广义的角度来看(16)，信访的观察者与冲突、冲突解决的观察者一样可以分为三个阵营：观念者(idea people)、行为者(behavior)、关系者(relation people)。与理解人类社会的其他社会政治生活一样，对于信访的研究，存在三个理论派别：观念学派、行为学派、关系学派。事实上，这三个阵营在理解信访的基本问题时存在根本的区别。
观念学派强调人类社会政治行为的意识基础。他们认为，人类需要从自身的环境中获取信仰、概念、规则、目标和价值，塑造自己，并从这些观念中获得行为的动力，在社会政治互动中将这些观念付诸行动。行为学派强调动机、动力与机会的独立性。很多人把人类进化作为个人或群体的攻击行为的起源。例如，他们认为，在灵长类动物当中，自然界的选择给人类带来许多优势，他们利用攻击性手段获得隐蔽所、食物和保护。因此，采取那些攻击手段的心理倾向成为人类的遗传传统。其他人没有采用进化论的解释，而是坚持用诸如统治、剥削、尊重、保护或安全等一般需求和动机，来解释信访的政治冲突与社会冲突的动因。也有一些人采取经济主义的立场，将冲突视为获得商品与服务的一种手段。
行为学派经常采用简约主义(reductionism)的立场，认为所有社会政治现象都可以归结为个人行为或者甚至是特殊因素的影响。这种观点认为，由于动机和动力以化冰一样的速度在改变，所以冲突的产生或消失主要是回应两个因素的变化：一个是社会对动机施加了控制，另一个是社会形成了表达那些动机的机会。
关系学派强调个人、群体乃至国家彼此之间的交易。他们比观念学派与行为学派更加具有中心化的特点。他们认为，人类通过与他人的互动与意见交换来展开他们的实践活动。同时认为，相互交换总是涉及一定程度的冲突。观念的因素因此变成了工具、媒介和社会政治交换的产品，而动机、动力和机会只在连续的、协商性的社会政治互动中发挥作用。因此，对于关系学派来说，信访可以说是一种对话，只不过这种对话是一种残酷的或片面的对话。他们常常认为，可以对个人的倾向做出让步，但坚持认为，集体过程不可简约。要解决信访问题，重要的不是消灭坏观念、消灭机会或者是压制动力，而更多的是取决于个人、群体乃至国家彼此之间进行的关系交换。
事实上，许多信访问题，大多程度不同地由观念、行为与关系三个方面的要素构成。因此，观念、行为与关系这三个角度，基本上构成了我们审视信访问题的主要维度，再加上信访过程中本身的特点，构成了信访问题解决的主要路线图。从关系来看，信访可以视为民意表达的一种途径；从行为来看，信访被视为冲突解决途径的一种替代方式；从观念来看，信访被视为一种价值观，一种价值选择。
一、作为民意表达的一种途径
从冲突解决的理论上看，冲突各方在一定的条件下形成各自的需要，这些需要引起共同的活动，通过共同的活动来满足各自的需要。认同是各方对自身角色(role)以及与他方关系的一种定位，或者说，是一种身份(status)的获得。这里的“角色”，是指在社会结构中占有特定地位的各方应有行为的模式或规范。认同是各方社会互动过程的结果，是冲突各方与社会之间的纽带，是冲突各方在复杂的社会互动过程中通过自我观照和规范(norms)的学习而形成的。只有通过冲突各方的社会互动，冲突各方才能对己方以及他方的关系有一种明确的定位，进而产生对己方的地位、形象、角色及与他方关系的判定即认同。同时，认同是一个动态的过程，处于不断变化的过程中。这种变化不仅体现了冲突各方对自我的认同的改变，而且也体现了社会对各方的态度的变化。概言之，认同是冲突各方在社会互动中对自身角色以及他方的一种动态的评估或判定。根据冲突各方与社会的关系，认同主要表现为自我认同(self-identity)和社会认同(social identity)，从最基本的意义上，认同给予各方一种自我的所在感(a sense of personal location)，给予冲突各方的特征以稳固的核心。同时，认同也是有关各方的社会关系，涉及己方与他方之间的复杂连接。需要与认同是冲突的动因，需要与认同决定了冲突与冲突解决的过程。冲突与冲突解决的过程，在冲突各方的意义上，是各方自我需要与自我认同的贯彻和表现；在社会意义上，是社会需要与冲突各方的社会认同的贯彻和表现。不仅如此，需要和认同作为冲突各方的集体意识，又通过社会化过程得以延续并得以再生产。
民众的需要与认同大多通过意见表达的形式显现出来。信访是民众的基本权利，这种权利的核心就是一种民意表达。民意表达的权利，在世界上多数国家的宪法或“权利宪章”中都有明确规定。据荷兰学者统计(17)，截止1976年的142部成文宪法，124部规定了“发表意见”的自由；56部规定了“观点与思想自由”；16部规定了“出版自由”。发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。相反，压制乃至剥夺人的表达权利，是与人类的自由背道而驰的，“迫使一个意见不能发表的特殊罪恶乃在于它是对整个人类的掠夺”(18)。
在现代社会中，民意表达蕴含着人类所追求的普遍价值，同时又是人类社会生活的重要组成部分，在促进社会沟通、控制社会矛盾、释放社会情绪、参考社会各方的普遍需求、促成个体自由和全面发展、防范社会风险方面具有不可替代的社会功能(19)。总之，可以在维持社会稳定与促进社会发展方面保持一种平衡。
在现代民主政治中，民意表达是民主政治的根基，可以作为保证社会成员参与政治决策的一种方式。政府建立在人民的同意与授权的基础之上，是人民的代理人。公共权力的唯一目的是保障公民权利的正常行使，关涉公民利益的公共决策最终取决于多数公民的同意，这是民意表达的政治价值所在。由于现代国家的规模不可能像古希腊城邦那样只拥有较少的人口而可以实现直接的民主，只能采取代议制的形式。直接民主与代议制的一个重要区别是在于，在民意和公共政策之间存在中介即代议制组织或机关。因此，在代议制政治之下，民意表达成为民主的一个不可分割的组成部分。只有通过自由、畅通和充分的民意表达，才能使公共政策的制定与公共部门的行为建立在真实的民意基础上。而通常的代议制是通过政党和议会来实施的。公民通过各种渠道把民意反映在政党的施政纲领和具体的行为中，政党通过国民会议或议会组织政府，把民意体现在政府的治理过程之中。民意能否表达，能否得到充分自由的表达以及表达的效能情况，都是民主程度的重要指标。民意表达是民主政治的基础，是民主过程的第一环节，民意只有通过顺畅与真实的表达，民主才能得以实现和运作。从政治系统的宏观运行模式来看(20)，公民的信访可以看作对政治体系的“输入”。这种“输入”是由“要求”和“支持”构成的。第一种输入是“要求”，第二种输入是“支持”。一个政治体系如果只有要求，而缺乏支持就会崩溃。由此可见，政党在民意表达的责任承担中具有举足轻重的作用，是政党首要的基本职能(21)。在现实社会政治生活中，政党的民意表达作用主要来自于两个方面，一方面是政党本身寻求执政权力的内在动力，另一方面是民众对政党代表的社会认可度。民众对政党代表的认可程度，是政党实现民意表达职能的政治基础。
有研究者对新世纪以来党代表的社会认可度做过跟踪调查(22)。他们在2003年至2008年间进行了两次问卷调查。第一次调查于2003～2004年在湘、津、辽、蒙4省（市、区）7个地区进行（简称调查A，收回有效卷2563份，其中中共党员1797名，占70.11%）；第二次调查于2007～2008年在湘、津、辽、蒙、桂、鄂、粤、琼、川、贵、浙、皖、赣、鲁、新等沿海、内地、西北地区的15省（市、区）27个地区进行（称调查B，收回有效卷5800份，其中中共党员4538名，占78.24%）。以随机抽样法进行问卷调查和核查，采用SPSS 13.0进行统计。从调查B中抽取与调查A相对应的7个地区地查数据组成一个新数据库（称调查B1，调查对象3900名，其中中共党员2910名，占74.62%）。对比调查A及与B1数据可知，被调查者党员（包括与党代表是亲朋关系者）认为“知道”本选区党代表是谁的占49.45%，提高了6.88%，认为其“能代表”自己利益愿望和要求的占27.70%，提高了7.33%，仍有46.67%的党员“不知道”或“没听说过”本选区党代表，72.20%的党员认为其“不能代表”或“不知道能否代表”自己的利益愿望和要求。调查B中，典型地区(23)被调查党员认为“知道”本选区党代表是谁的占67.01%，认为其“能代表”自己利益愿望和要求的占40.31%，分别比一般地区高17.13%、14.25%。虽然典型地区党代表被认知和认可程度与一般地区相比有明显差别，但被认可程度仍未过半。调查A中，党员与代表“经常联系”的占5.84%，“联系过，但不是反映情况的”占7.68%，“从没联系过”的占68.00%。调查B中，党内外群众认为党代表“从没征询并反映过”自己意见的占75.93%，“从没帮助”过自己的占80.89%。故人们在社会生活中遇到困难时主要请求“亲戚”、“朋友”、“党政领导”提供帮助，找“党代表”帮助的占1.47%，找“人大代表”(4.24%)、“工会、共青团、妇联等群团组织人员”(5.80%)，找“政协委员”(0.97%)。即便在典型地区，找“党代表”帮助的也仅为2.20%，找“政协委员”的比例(1.81%)。因此，现实的情况是，传统的宏观的社会性渠道，如人民群众通过各级党组织、人大代表、政协委员，以提案等方式、不同界别群众通过各级工会、共青团、妇联、学生会等组织表达他们的意愿的社会影响力极为有限，尤其是政党没有发挥应有的表达民意的桥梁作用(24)。2010年11月，《人民论坛》问卷调查中心通过105位专家、200位党政干部和1000位民众的随机抽样调查也发现，无论是干部群体，还是普通民众群体，对“党同人民群众的密切联系”这个政治优势的认同度都比较低(25)。政党与民众的关系结构发生断裂，究其原因，有研究者的解释是“政党放弃了它曾经使用过的对基层干部的政治约束手段，即让下层民众来监督它的干部的方法。1980年代以来，不再有工作队，也没有群众运动、开门整党等形式的社会动员。基层官员们从政治压力、群众监督下获得了解放。他们不再需要顾忌什么。官员对民众的利益不负责任，他们的权威与民众利益的一致性不再为维护他们自身权力地位所必要”(26)。这种解释基本符合事实。应当看到的是，政党没有从制度化（包括体制与机制）、组织化的渠道去实现其民意表达的职能。
很显然，倘若政党、人民代表、政协委员不能在民意表达中发挥应有的作用，那么，公民直接向有关权力机关直接表达意愿的信访，或者向公共舆论公开自己的意见，甚或通过非法的渠道（如通过特定的事件、空间、时间进行泄愤、借助黑社会组织等等）就成为公民的必然的、可能的选择(27)。然而，众所周知，由于公共舆论本身是受到操纵的，容易将公众卷入极端主义的狂欢中，要么被一些媒体引向政治权威主义的膜拜，要么被一些媒体引向事先设计好的泄愤。公共舆论看似一种自由的表达，而它的受操纵性则决定了它恰恰容易演变为一种异化了的表达，表达异化了，所以社会必将受到了危机事件的困扰，“可以断言，当代人类社会在社会意义上所遇到的一切危机，直接或间接地与表达异化相关联。因此，从表达的问题入手，可能是人类一场根本性变革的出路所在，也是人类面向未来的希望所在”(28)。
畅通的民意表达途径是政党和政府获取真实信息的捷径，政党和政府的决策只有建立在真实可靠的信息基础上，才能制定出科学合理的公共政策。可以说，民众充分、真实地表达利益诉求是政府决策的基础和依据。在现代社会，民意不仅仅是个人的思想意愿，同时也是一群人在经过充分讨论、协商后所形成的共同意愿和意志。这些共同意愿和意志便形成公共舆论，执政党若要长期地维持其执政地位，其施政报告必须及时地反映这些民意、反映这些公共舆论。如果没有畅通的民意表达空间，就无法及时发现和揭露社会所面临的问题和矛盾，政党和政府不了解、不掌握民众的各种利益诉求，就不可能制定出正确的政策。“可以说，近年来中国发生的一些体制外表达或公民群体事件，尽管原因复杂，但都与体制内的民意表达渠道的不畅通有关”(29)。
二、作为冲突解决途径多元化的一种替代形式
人是社会的存在物，冲突与冲突的解决是人类社会公共生活的常态。在人类几千年的历史中，不断探索和发现了多种多样的冲突解决机制。在国际社会中，威慑、调停、沟通、合作、联盟、战争等等都是冲突解决的途径与机制(30)。在国内社会中，政治高压、政治宽容、政治沟通、政治调停、政治合作、政治联盟等途径、社会网络、党政部门与司法机构等组织形式——多种多样的冲突解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在，结成满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统(31)。在当代中国，公民面临实际的冲突或可能的冲突（虚拟冲突）的时候，事实上他们会采取一些什么样的行动来解决他们的冲突呢？有许多研究者对此进行了研究(32)。程金华等人利用一个于2005年在中国28个省份进行的综合社会调查数据(CGSS2005)，对中国公民有针对性地进行冲突解决的制度选择进行定量经验研究（参见下表1）。
程金华的研究发现，针对行政冲突，现阶段中国公民的法律意识并不淡漠。但现实的制约使得一些公民采取司法程序与准司法程序之外的渠道解决此类冲突。公民对行政冲突解决存在事实上的“双轨”制度需求，即公民对通过（准）司法渠道和党政渠道解决冲突有同等程度的需求。把行政冲突诉诸“国家冲突解决机制”是绝大多数中国公民的选择。在实际冲突中，有71.6%的解决行动是把问题诉诸国家机器，其中的22.6%是诉诸（准）司法渠道，而另外的49%则为党政渠道。在虚拟冲突中，高达83.1%的被访者把国家冲突解决机制作为首选的问题解决方式，其中（准）司法渠道为41.3%，而党政渠道也高达41.8%。从这两组数据可以看出两点。其一，无论是面对现实还是考虑意愿，把行政冲突诉诸国家机器是中国公民普遍选择的途径。针对民事冲突，在现实中，国家冲突解决机制(33.1%)比民间冲突解决机制(43.1%)更少被采用。但在测量人们的意愿时，被访者则动员国家冲突解决机制(53.9%)比民间冲突解决机制(35.5%)多。中国公民具有相当强的通过（准）司法途径解决行政冲突的意识——超过2/5的被访者视诉诸行政复议或者诉讼为解决虚拟冲突的首选渠道。但是，现实因素较强地制约着人们——只有不到1/4实际冲突的解决方式是（准）司法渠道。再者，虚拟冲突卷入者非常不愿意动用集体上访的途径——只有2.3%的视之为首选，但是11%的现实冲突解决方式却是集体上访。
同时，程金华也发现不同社会群体在面临相同的冲突时有不同的冲突解决途径选择偏好。第一，就是否容忍行政冲突而言，社会群体属性同现实和虚拟冲突解决途径选择的关联性基本一致，也就是说，弱势社会群体比相对应的强势社会群体更多容忍了实际卷入的行政冲突，也更倾向把容忍视为解决虚拟冲突的首选途径。而且，两者的差距相当显著。就党政渠道的选择而言，弱势群体比相对应的强势群体明显地更多地视党政渠道为解决虚拟冲突的首选途径。但是，部分社会弱势群体比相对应的强势社会群体更少在现实中采用党政冲突解决渠道。这一点或许说明，对于这些社会弱势群体而言，党政冲突解决渠道在现实中受制约较多。就（准）司法渠道而言，尽管很难发现弱势群体同强势群体在现实中如何利用法律的一般性规律，但是当面对虚拟冲突时，弱势社会群体比相对应的强势群体非常明显地更少把（准）司法途径视为解决问题的首选途径。第二，就不同社会阶层对民事冲突解决途径的偏好而言。首先，尽管所有社会阶层都不甚愿意容忍冲突，但是无论是在现实中还是面对虚拟冲突，中上层社会、（统治精英和新社会阶层）成员比中下层社会（旧中间阶层、个体户和劳动阶级）成员都更不愿意这样做。其次，如果视国家冲突解决机制为一个整体，在实际发生的民事冲突中，中上层社会成员更多地动用国家冲突机制——统治精英和新社会阶层分别有43.6%和39.1%的成员启动了国家冲突解决机制，比其他任何阶层都高。但是，如果把政府渠道和法律途径区分开来，可以看到两者在不同社会阶层间的区别一览无遗。CGSS2005数据显示，无论是现实中还是面对虚拟民事冲突，把问题诉诸政府渠道最多的是最下层的阶层——劳动阶级。同时，劳动阶级几乎是最少把问题诉诸法律的社会阶层。相反，无论是现实中还是面对虚拟民事冲突，动员法律最多的是中上层社会成员。再次，对于法律途径有别于政府渠道这一点，还可以从解决实际和虚拟民事冲突的差别得以证实。对于政府主导的冲突解决渠道，一部分社会阶层（统治精英、新社会阶层和旧中间阶层）在解决实际民事冲突中比虚拟冲突的利用更多。这可能意味着这些阶层相当不认可政府冲突解决渠道——相反，现实的有利因素可能使得他们更多地动用政府渠道。而其他阶层（个体户和劳动阶级）则明显在虚拟民事冲突中更愿意动用政府渠道，这可能意味着他们对政府渠道更加认同。然而，法律渠道则不一样——所有的社会阶层在虚拟民事冲突中比实际民事冲突中远远更愿意动用法律。
也有研究者的研究(33)具有同样的发现，对于严重冲突来说，人们更倾向于通过政府部门和司法部门解决冲突。从家庭背景考虑，经济条件比较好的家庭更倾向于选择政府机构解决冲突。农民评价冲突解决时并不区分分配正义和结果正义，无论是何种类型的冲突，无论是何种背景的家庭，他们对社会网络的满意程度都是最高的，其次是政府部门，最不满意的是司法部门。参见表2、表3。
为什么人们对司法部门最不满意？朱景文的研究(34)表明，主要原因在于中国司法部门的不作为，姑且不论司法是否公正。比较美国、英国、德国、法国、日本、中国6国（见表4），可以看到，每10万人口法官数，中国位居第2位，而每名法官一审案件数量却是倒数第1位。
仅就1990-1999年的10年间，全国法院共受理一审案件4249万件，年均受案424.9万件，为此前13年平均数的3.4倍。这10间法院案件受案出现以下特点(35)：(1)总收案持续上升。总收案数（含一审、二审、审判监督）全面、持续看涨，从1990年的321万件上升到1999的约623万件，9年间增长近一倍。(2)上诉案件增长率高于一审案件增长率。据最高法院1997-1999年统计，尤以民事和行政案件上诉增长较快。行政上诉案件近三年分别按11.35%、12.36%、25.92%比率递增，民事上诉案件则按14.34%、13.36%、18.85%递增，行政与民事案件的上诉增长率远远高于同期法院受理该类一审案件数的增长率（行政一审案件三年的增长率分别为13.24%、8.61%、8.12%；民事一审案件三年增长率分别为5.93%、2.97%、4.27%）。刑事上诉案绝对数虽在增长，但上诉案件增速基本上与一审刑事案件数的增速持平。(3)裁判质量低迷。这一点从上诉及再审案件的维持率可见一斑。1994-1999年间，一审判决上诉后被二审维持原判的比率分别为52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上诉维持率约为51%。再审平均维持原判率分别为46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再审判决维持率绝对数不仅很低，而且近几年来急剧下降，6年间几乎降了一倍。上诉维持率在低水准的基础上保持平衡，再审维持率急剧下降的事实表明，中央和地方采取多种司法改革措施，对司法公正并未起明显功效。(4)积案居高不下。全国法院结案率达69.43%，积案问题，影响着人民法院审判职能的发挥，损害着人民法院的威信，损害国家法制的形象，损害当事人的合法权益。(5)执行危机。1995年以来，执行收案绝对数和实际执结案件数逐年增加，案件执结率却逐年下降，执行未结数猛增。由此可见，目前的中国司法制度没有发挥应有的民众解决纠纷与冲突的主要功能。这种功能和责任被迫地转移到行使公共权力职能的党政机构。民众对冲突与纠纷的解决，只能诉诸党政机构，直接地诉诸信访部门。本来，信访只是一种民意表达的途径，并不具有冲突与纠纷解决的功能。
为什么民众在解决冲突时往往会选择信访，而不进行司法。对此现象，学术界主要有几种解释：一种认为清代的法律文化与1978年以前的新中国历史使当代中国人具有“厌讼”或“信人治不信法治”的历史传统，或叫“路径依赖”(36)。一种认为“信访现象”根本就是民众理性选择的结果，行政诉讼问题过多，效果不如信访(37)。也有研究者(38)认为这两种解释都与现存的证据存在很大出入：首先，信访的效果比诉讼差得多，很少会解决信访者的问题。其次，传统中国社会——尤其在清代和民国——并不很厌讼。中国民众不选择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生和排斥。事实上，不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式，而现代的行政诉讼制度因为不允许调解，也许显得过于生硬、冲突性过强，因而使访民产生排斥心理(39)。
三、作为一种政治信任与政治不信任的晴雨表
在中文语境中，“信访”在某种程度上自然地含有“信任”与“不信任”的意义。因信任上级权力机构，才采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向上级权力部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，同时也包含对同级权力机构的不信任。
许多研究者分析了信访与政治信任之间的关系(40)。他们的研究都发现，信访民众对高层政府的政治信任度较高，但对基层政府的信任度却很低，除性别、年龄、政治效能感等因素对政治信任的影响具有显著性外，上访对政治信任的流失具有很大的影响。即上访者到达政府层次每提高一级，其对政府的信任就减少一个档次。他们也发现，农民的上访意向和他们对中央的信任程度是呈正相关的关系，也就是说他们对中央的信任程度越高，上访意向就越高；进京上访对于上访的政治信任是非常明显的负相关，而且即使上访者对于上访结果满意，他们对于中央的信任程度也会下降；对中央的信任下降，增强了上访者采取极端行为的行动意向。
政治信任是公民对政党与政府等政治系统的行为结果与他们的期待相一致的信念或信心(41)，政治信任对于政治系统的顺利运作和政治稳定都具有重要意义，因为它是“政治支持”的重要组成部分，并构成政治制度合法性的基础(42)。对于信任度高的政治系统（政党、政府、政治领导人、政治制度等）来说，公民更可能遵纪守法、支持政治系统的倡议和在无需借助强制力的情况下追随政治领导(43)。一方面正确的决策可以获得民众的广泛支持，另一方面在决策失误的情况下也可以得到民众的谅解，可以避免由于决策失误直接导致的合法性危机。而低度的政治信任会使得政治的成功领导变得困难(44)。并导致政府在一系列国内政策方面无法得到支持(45)。还会促使民众参与骚乱(46)，甚或参与反对现有体制的政治活动(47)。
就现阶段而言，中国民众对其政治系统的信任度状况如何呢？马得勇的研究(48)比较有说服力。马得勇的研究以东亚和东南亚8个国家和地区的18岁以上成年人为研究对象，包括中国（分大陆、台湾、香港三个地区）、日本、韩国、菲律宾、泰国、蒙古，分析了政治信任分布的现状，并对政治信任的成因进行了探讨。马得勇的研究发现，中国内地的政治信任处于最高水平。其次依次为泰国、香港、蒙古、菲律宾、台湾、日本、韩国（参见表5）。这一结果显然与许多西方及其他国家学者按照政治制度来解释的主张相左。按照政治制度来解释这8个国家和地区的政治信任分布显然不能得出令人信服的结论。马得勇从社会文化的角度进一步进行了深入探讨。他发现，被许多研究政治信任的研究者特别是西方的研究者容易忽视的对政治信任具有重要影响的文化因素是政治权威主义价值观(49)。西方的研究者习惯于从理性选择角度出发，把人们设想为可以进行合理的、理性的判断的个体，以此作为分析政治信任成因的理论起点。但是他们却往往容易忽视文化因素对人们政治信任形成的影响。在一个具有专制或权威主义传统的国家，人们对政府的信任不仅是基于政府的表现，而且也基于人们对权威的崇拜和依赖(50)。因为传统儒家文化中，政府和政治领袖是整个国家中最重要的权威象征，对权威的敏感、崇拜和依赖自然会导致人们对政府、政治领导人充满信任。
自汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”以来，以儒家思想、程朱理学等为主的传统文化为这种政治权威主义的价值观提供了丰厚的思想文化土壤。儒家倡导“为尊者讳，为长者讳，为贤者讳”，告诉民众要崇官、敬官、做官，并强调官员怎样治理国家和驯化民众，用人治、官治来维护社会秩序。程朱理学提出“存天理，灭人欲”，即首先要遵从“君为臣纲”的封建纲常，为封建等级特权统治者实行思想专制提供了更为精细的理论依据。儒家思想、程朱理学等传统文化思想赋予了官员在社会中的主宰地位，这种地位上的优势促成了官员在意识形态和价值评判上的优势。由此，形成了政治权威主义价值观为主导的东方社会。
这种政治权威主义的价值观即新时期人们常说的“官本位”(51)。“官本位”即以拥有权力的大小作为核心的价值尺度来衡量一个人社会地位和人生价值的等级制和相应的官至上观念。就其本质而言，首先，“官本位”是“唯上是从”的“潜规则”，一方面“唯上是从”，另一方面，从“局级方丈”到“副部级校长”，行政层级泛化。其次，“官本位”是以“官”为本的价值取向，一切服务于职务职级的获得，一切为了做官和升官，把做官、升官看作人生最高价值追求，把“升官”作为出人头地的唯一途径。再次，“官本位”是以“官”意志为转移的利益特权。“官本位”作为一种价值观，反映了现有某些公共制度的制度设计中将“官”的利益放在了优先的位置，有“官”就有了利益，或者可以以“官”谋利。最后，“官本位”是以能否为官、官职大小确定社会地位的衡量标准。社会民众对权力、官位、官员的崇拜和敬畏，在一定的程度上助长了长官意志、权力至上观念和依附意识的盛行。所以，“官本位”就是处于决策地位的官员们以自身和相关人的利益为根本出发点，以权力为手段，来观察和处理一切问题。在新的历史时期，“官本位”仍然根植于人们的思想观念深处(52)，极大地阻碍了中国政治、经济、文化与社会的健康发展，损害了政党和民众的必然联系，使政党难以承担民意表达的职能。所以，“官本位”不除，“建设民主政治”不过是“水中捞月”，“建设创新型国家”也无异于“画饼充饥”。
这种政治权威主义价值观的政治信任，必然导致民众一旦遭遇纠纷和冲突，立即想到求助于政治权威体系，通过这些政治权威体系，诉诸他们的需要与认同。这就是中国民众信访时为什么要找政党和政府的另一个原因。当然，从长期来看，持有政治权威主义价值观的人群会随着现代化、民主化的发展，随着社会的急剧转型而逐渐减少。
四、结论与建议
以上我们通过三个角度，分析了中国民众为什么偏好信访的原因。即，从观念上看是由于“官本位”的政治权威主义价值观的文化传统；从行为上看是由于中国司法制度解决社会冲突的低效能；从政治主体之间的关系上看，是由于政党所承担的民意表达功能缺位。
第一，信访制度的创新，首先需要在认知上明确的是，历史是人们在既定约束条件下创造和推动的，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造的。”(53)按照这一思想方法，应对挑战和推进其发展的方式，必然是历史的和实践的，在中国政治既有基础上的推进，而不是空中楼阁式的建构主义设计；必然是以现实政治的问题、矛盾甚至危机的解决应对为路径的推进，而不是某些学术概念范畴、外来模式套用、既有模式袭用的推进；必然是公平正义价值实现要求与现实生活之间矛盾性作为动力的推进，不是某种外部价值目标甚至外部力量的推进。面对这些挑战，核心战略对策在于执政党领导人民有效治理国家。就其具体层面来看，在社会政治层次上，对于社会发展和政治发展中的挑战的应对之策，应该继续中国公共政治发展的内在逻辑，在这一前提下，进一步推进公共政治形成的完善和发展。在中国社会治理层次上，对于信访问题的应对之策应该继续奉行强化主体、刚柔相济、相机调整、结合辩证的总体思路。在中国社会公共管理层次上，基本任务在于以机制设计、分离、分类和理性复合，在管理运行层次上达成公共政治的实现(54)。
第二，民意表达方式创新。就其社会政治关系来看，如果政党不能承担民意表达的职责，政党就异化了自己的本质。民众与政党之间，必须实现民意的“组织化表达”和“制度化表达”(55)。所谓“组织化表达”，就是把分散的、局部的民意通过现有的组织架构如信访机构或民意机构，通过民意机构将政党、政府、人大、政协、人民团体、自治组织以及社团的民意表达功能集中起来形成组织化的意志，通过体制内组织对组织的对话和协商，以形成对相关权益诉求的法制和政策共识，并通过体制内运作实现问题的根本解决。“组织化表达”的关键是“组织化”，也就是把群众分散的、局部的权益诉求，通过组织化的渠道整合起来，形成组织化的统一要求和意志，变无序为有序，变非理性为理性，变街头运动为对话协商。这是各级信访机构应有职责和使命(56)。所谓民意的“制度化表达”，是指立足并借助于现有社会政治制度平台和法制框架，通过充分利用制度和政策资源，拓展制度空间和提升制度效用，以制度创新和制度弹性满足不断增长的民意表达的需要。“制度化表达”的精义在于制度。制度不仅是一种规范更是实现民意表达的可供配置和利用的重要资源。我国目前的四项基本政治制度，实际上为民意表达提供了非常开阔的制度空间和实现渠道。人民群众的各种利益诉求和意愿表达完全可以通过这些拓展和创新了的制度得到相应的满足。“制度化的表达”关键是会把制度具体化为各种体制、机制，把体制、机制当作实现民意表达的工具和操作平台。制度＝∑体制+∑机制，只有把制度具体化为完善的体制和机制，才能真正地切实做到“三个代表”、“人民代表”，实现广泛的“政治协商”与“政治合作”。如果现实中的制度不能满足民意表达的需要，事实上，大多是因为缺乏相应的、具体的、可操作的、行之有效的体制与机制(57)。
第三，构建多元化的冲突解决机制。就其行为关系来看，有研究者认为(58)，从制度供给的角度来看，以诉讼为核心的“司法主导型”冲突解决机制应当更多、更快地运用到现实中去，以提供社会正义，并预防和化解冲突解决不当而产生的群体性事件。但是，经验显示，现实中的司法诉讼更像一只“笼中之鸟”，受到的束缚太多。他们没有看到，中国是一个以调解为传统的“司法主导型”冲突解决机制的东方国家。民众偏好调解型司法，但调解的效率低下(59)。因此必须构建多元化的冲突解决机制。所谓多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把冲突的解决寄予某一程序，如诉讼，并将其绝对化。多元化的冲突解决机制主张以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，并不排除来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用；目的在于为人们提供多种选择的可能性，同时以每一种方式的特定价值为当事人提供选择引导。尽管人类社会的冲突解决方式自古以来就是多元化的，当代法治社会同样存在多样化的需要，在当代，在司法的权威和社会功能继续提高的同时，重视和积极发展各种非诉讼冲突解决机制(ADR)已成为一种世界性的时代潮流(60)。
就其观念而言，中国民众必须摈弃“官本位”的政治权威主义价值观。“官本位”难以消除，有各种深刻复杂的原因，主要体现在“崇官的习气太浓、设官的位置太多、当官的权力太大、升官的情结太重、做官的诱惑太多、监管的力度太弱、管官的制度太虚”等方面(61)。权力是“官本位”的护身符，消除“官本位”最有力的措施就是要加强权力制约与权力监督。强化对权力的制约和监督，首先必须突出制约与监督重点。要把制约和监督的着力点放在对所有官员的权力监督上。严格划分部门权力的使用边界，加强对权力使用的限制和规范，建立权力使用的调控机制，把一个人对人、财、物的支配控制权转为由集体掌管和运用的权力配置机制。完善领导规则和决策程序，明确职责范围，增加行使权力的透明度。其次，必须形成监督合力。要形成强大的监督合力，必须重视各种监督主体力量的全面整合，监督资源的有效配置，监督方式的统一协调，提高监督的社会影响力。权力背后是广泛的社会经济资源。只有消除公共权力与社会资源之间不合法、不正当、不透明的连接，“官本位”的价值观才能得到扬弃(62)，党政机关才不至于成为信访民众的首要选择。
收稿日期 2010-10-26
注释
①信访可以分为狭义的信访与广义的信访：《国务院信访条例》第2条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动”。这里所指的信访可以称之为狭义的信访。广义的信访是公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况，提出建议、意见或者投诉、请求的行为，它甚至包括司法意义上的申诉、向检察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。
②哈耶克：《自由秩序原理》，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年。
③范忠信：《古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神》，《现代法学》2010年第4期；周丽红：《中国信访法律传统及其现代影响》，《湖北警官学院学报》2010年第3期。
④《史记·孝文帝本纪》、《吕氏春秋·自知》、《后汉书·杨震传》。
⑤加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴：《公民文化》，上海：东方出版社，2008年，第178、181、190页。
⑥See,Lex Heer van Voss.Petitions in social History.Cambridge University Press,1998; Lianjiang Li,"Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside." Comparative Politics 40.2(2008):209-26.
⑦胡冰：《国外民愿表达机制与我国信访体制改革》，《特区理论与实践》2003年第12期。
⑧施惠玲：《香港申诉专员制度对内地监察制度改革的启示》，《新疆大学学报》2000年第3期；山石：《在美国上访》，《四川侨报》2003年10月31日。
⑨胡奎、姜抒：《2003年中国遭遇信访洪峰，新领导人面临非常考验》，《瞭望东方周刊》2003年12月8日。
⑩参见《公民权利与政治权利国际公约》第19条。
(11)赵凌：《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关门》，《南方周末》2004年11月4日。
(12)应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期；梁海磊：《探索农村信访工作的新规律》，《红旗文稿》2010年第15期。
(13)姜殊、卢波：《探索信访工作新局面，形成标本兼治的大信访格局》，《瞭望东方周刊》2004年11月16日。
(14)福建省石狮市实行的“市人大与一府两院的信访联席会议制度”、安徽省池州市的信访听证制度、辽宁沈阳市委市政府的信访工作新机制、江苏淮安的阳光信访、山东聊城的信访工作标准化、深圳市的人大代表工作站等等。
(15)如1991年的归口管理和2004年的信访联席会议制度。
(16)(30)胡元梓：《当代西方政治冲突解决理论与方法研究述评》，《中国人民大学学报》2009年第2期。
(17)亨利·范·马尔赛文等：《成文宪法的比较研究》，北京：华夏出版社，1987年，第149页。
(18)密尔：《论自由》，北京：商务印书馆，1956年，第7页。
(19)钱超：《论民意表达》，复旦大学博士论文(2008)。
(20)伊斯顿：《政治生活的系统分析》，北京：华夏出版社，1987年，第23页。
(21)王长江：《政党论》，北京：人民出版社，2009年，第46页。
(22)罗忠恒、毛政相：《党代表社会认可度现状、成因与对策》，《中国延安干部学院学报》2010年第3期。
(23)典型地区是指调查B中党代会常任制典型试点地区：浙江台州、四川雅安、湖北罗田、山东威海、湖南浏阳。
(24)高建生：《体制转型中的民意表达及其约束机制》，《重庆社会科学》2009年第11期；陈力丹、吴麟：《论人民表达权的法制保障》，《新闻大学》2009年第2期；钱超：《论民意表达》，复旦大学博士论文2008。
(25)《人民论坛》2010年第10期（下）。
(26)陈映芳：《贫困群体利益表达渠道调查》，《战略与管理》2003年第6期。
(27)在最近几年，尽管媒体越来越多地曝光政府机构同公民之间的冲突，但是，2005年在中国28个省份进行的综合社会调查数据(CGSS2005)数据显示，把冲突诉诸媒体并不是中国公民一个非常普遍的选择。参见：程金华：《中国行政纠纷解决的制度选择》，《中国社会科学》2009年第6期。
(28)张康之、张乾友：《论意见表达体系的形成与演变》，《社会科学战线》2009年第10期。
(29)陈尧：《完善民意表达渠道》，《探索与争鸣》2006年第1期。
(31)范愉：《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》，《法律适用》2005年第2期。
(32)程金华：《中国行政纠纷解决的制度选择》，《中国社会科学》2009年第6期；程金华、吴晓刚：《社会阶层与民事纠纷的解决：转型时期中国的社会分化与法制发展》，《社会学研究》2010年第2期；郭星华、王平：《中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究》，《江苏社会科学》2004年第2期；朱景文：《中国法治道路的探索：以纠纷解决的正规化和非正规化为视角》，《法学》2009年第7期；沈明明、王裕华：《中国农民经济纠纷解决偏好分析》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期；刘佳：《农民对纠纷解决机制的选择偏好及成因》，《西部法学评论》2009年第5期；何兵：《纠纷解决机制之重构》，《中外法学》2002年第1期；Wall,James & Michael Blum."Community Mediation in the People's Republic of China."Journal of Conflict Resolution 35(1991).
(33)郭星华、王平：《中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究》，《江苏社会科学》2004年第2期。
(34)朱景文：《中国法治道路的探索：以纠纷解决的正规化和非正规化为视角》，《法学》2009年第7期。
(35)何兵：《纠纷解决机制之重构》，《中外法学》2002年第1期。
(36)周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报》2006年第1期。
(37)周梅燕：《中国信访的制度困境及出路》，中国选举治理网，2010/8/28。
(38)张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
(39)(59)胡元梓：《调解何以促成冲突的解决：文献述评与经验研究》，《学术界》2010年第8期。
(40)胡荣：《农民上访与政治信任的流失》，《社会学研究》2007年第3期；Lianjiang Li."Political Trust in Rural China." Modern China 30.2 (2004):228 58; "Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside." Comparative Politics 40.2 (2008):209 26; Michelson,Ethan."Climbing the Dispute Pagoda:Grievances and Appeals to the official Justice System in Rural China." American Sociological Review 72(2007).Michelson,Ethan."Justice from Above or Below? Popular Strategies for Resolving Grievances in Rural China." The China Quarterly 193. March (2008):43-64.
(41)Easton, David. A Systems Analysis of Political Life.New York:Wiley,1965; Miller,Arthur H."Political Issues and Trust in Government,1964-1970." American Political Science Review 68 (1963).Citrin, Jack."Comment:the Political Relevance of Trust in Government." American Political Science Review 68 (1974).Hetherington,Marc J."The Political Relevance of Political Trust." American Political Science Review 92(1998) .
(42)Easton, David. A Systems Analysis of Political Life.New York:Wiley,1965.Easton,David. "Reassessment of the Concept of Political Support." British Journal Political Science 5,(1975).
(43)Luhman, Niklas.Trust and Power. New York:John Miley & Sons,1979.
(44)Hetherington,Marc J."The Political Relevance of Political Trust." American Political Science Review 92(1998).
(45)Chanley,Virginia A.,Thomas J.Rudolph & Wendy M.Rahn."The Origins and Consequences of Public Trust in Government——A Time Series Analysis."Public Opinion Quarterly 64(2000).
(46)Paige,Jeffery."Political Orientation and Riot Participation."American Sociological Review 36.5(1971).
(47)Muller,Edward N.,Thomas O.Jukam & Mitschella Seligon."Diffuse Political Support and Antisystern Political Behavior:A Comparative Analysis." American Journal Political Science 26.2(1982).
(48)马得勇：《政治信任及其起源——对亚洲8个国家和地区的比较研究》，《经济社会体制比较》2007年第5期。
(49)Levi,M."A State of Trust."Trust and Governance.Valerie Braithwaite and Margaret Levi,Eds. New York:Russell Sage Foundation, 1998.77-101.Levi,M.and Laura Stoker."Political Trust and Trustworthiness." Annual Review Political Science.3 (2000):475-507.Hardin,R."Trust in government."Trust and Governance.Valerie Braithwaite and Margaret Levi,Eds. New York:Russell Sage Foundation,1998.9-27.Uslaner,E.and Gabriel Badescu."Honesty,Trust,and Legal Norms in the Transition to Democracy:Why Bo Rothstein is Better Able to Explain Sweden than Romania."Creating Social Trust in Post-Socialist Transition.Kornai J.,Rose-Ackerman,Rothstein Eds.New York,Palgrave MacMillan,2004.31-51.
(50)这与马克斯·韦伯对中国的研究基本一致（参见韦伯：《儒家与道教》，南京：江苏人民出版社，1995年；李强：《传统中国社会政治与现代资本主义：韦伯的制度主义解释》，《社会学研究》1998年第3期）。
(51)参见：中组部2009～2010年度重点课题系列报告：《防止和克服“官本位”对干部队伍建设消极影响问题研究》（中共安徽省委组织部课题组，2010）、《防止和克服“官本位”对干部队伍建设消极影响问题研究》（中共四川省委组织部课题组，2010）、《防止和克服干部队伍建设中“官本位”现象的调查和思考》（中共江苏省委组织部课题组，2010）、《官本位的成因及其消除对策》（中共湖北省委组织部课题组，2009）、《国有企业及科教文卫等行业行政管理与“官本位”问题研究》（中国井冈山干部学院课题组，2010）等等。
(52)90%以上的被调查者认为，新时期的“官本位”意识“严重”和“比较严重”（资料来源同上）。
(53)马克思恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第585页。
(54)王浦劬：《论中国社会公共政治的形成与实现》，《国家行政学院学报》2010年第4期。
(55)陈红太：《民意表达的新特征》，《人民论坛》2010年第9期。
(56)2006年河南义马创造了用群众工作统揽信访工作，在信访局的基础上设立群众工作部，作为同级党委工作部门，同时保留信访局为同级政府机构，“一个机构、两块牌子”的经验，在全国引起了反响，截至2010年11月，全国已有14个省市自治区的60多个（市）（地）、640个县（市、区）开展了学习、试点工作。“义马经验”为信访制度的创新提供了有益的尝试和探索。
(57)成思危：《论创新型国家》，《中国软科学》2009年第12期；李景鹏：《制度、体制与机制》，《天津社会科学》2010年第2期。
(58)Stanley B.Lubman.Bird in a Cage:Legal Reform in China after Mao.Stanford:Stanford University Press,1999.205-221.
(60)参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第4章。
(61)覃道明、徐龙福、刘小钧：《官本位的成因及其消除对策》，《中国井冈山干部学院学报》2010年第6期。
(62)王亚南：《中国官僚政治研究》，北京：中国社会科学出版社，1993年；张平治、杨景龙：《中国人的毛病》，北京：中国社会出版社，1998年，第88页；朱岚：《中国传统官本位思想生发的文化生态根源》，《理论学刊》2005年第11期。
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