教育政策：一个结构主义的分析视角，本文主要内容关键词为：结构主义论文,视角论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40—058 文献标识码：A 文章编号：1004—633X（2007）06—0014—05
教育政策作为政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种教育利益进行选择与整合，在有效增进公平与分配教育利益的过程中所制定的行为准则，呈现出多样性、复杂性和丰富性。这也是由教育政策调整领域的复杂性、调整内容的丰富性和调整手段的多样性所决定的，从这个意义上讲，教育政策是一个复杂的结构系统。分析教育政策的特征和变迁规律，不但要将教育政策作为一个结构整体进行界定，还要对教育政策结构的基本模型展开分析，进而揭示教育政策变迁的机制和方式。这对于更好地理解和把握教育政策的特征，揭示教育政策变迁的内在理路，推动教育政策为社会和人的发展服务具有积极意义。
一
教育政策“必须同时既是结构性的，又是生成性的”[1]。对教育政策的结构分析既要体现其整体性、系统性和功能性，也要体现其生成性、动态性和变化性。诞生于上个世纪后半期的西方结构主义的方法论、反实证主义的科学结构理论为我们从结构主义的视角分析教育政策提供了崭新的思路。西方制度经济学和政策科学所揭示的政策变迁和演进的有关规律和机制，为我们从动态的角度分析教育政策的变迁提供了有益的启示。
兴起于20世纪60年代的西方结构主义哲学认为，在对复杂现象的研究中，可以将对象分为若干个部分，然后重新组合，以引起整体性的变化。无论是索绪尔的结构主义语言学、斯特劳斯的结构主义社会学、拉康的结构主义精神分析学，还是皮亚杰的认知结构心理学，都扩展和丰富了结构主义思想。索绪尔从结构的角度对自然语言和人类语言的研究为所有现代结构主义的研究奠定了基础。列维·斯特劳斯从人类学的角度，将人类本性置于文化变迁的背景之中，并把他们看作一个抽象统一的结构，来统摄具体可见的变异现象。在《文化人类学》一书中，他在分析神话为什么会被反复重述的原因时指出，“那么答案就很清楚了：重复的作用是为了显示神话的结构”[2]。尽管他们的研究也给后现代解构主义提供批判对象，但这种批判恰为结构主义反思自身并不断发展提供了生机。从总体上看，任何一种社会现象都不是孤立存在的，他们总是置身于特定的背景之中，并受制于这个背景和在此背景下其他现象的制约和影响。教育政策作为一种具有结构特征的社会现象，必然与政策产生的社会背景相伴相生。按照结构主义理论的“结构”与“事件”的关系，如果把社会看成是一个结构，教育政策就是这个结构的一个事件；同理，教育政策作为一个“结构”，其内部必然有着无数的具体“事件”。因此，以结构主义为视角，分析教育政策在错综复杂的“结构”和“事件”中的变迁特点和变迁规律不失为政策分析的一个合理尝试。
如果说西方结构主义哲学对结构的研究立足于结构内部对象、事件、要素的关系和功能，关注的是结构内部的变化和生成特点，那么同一时代在西方出现的以库恩、拉卡托斯为代表的反实证主义哲学所提出的科学发展的动态结构理论以及科学纲领的进化和退化理论为我们从结构变迁的角度分析教育政策打开了新的思路。尤其是对解释不同社会形态和社会发展时期教育政策变迁的原因和动力提供了重要的分析框架。库恩从科学共同体的角度，将科学的发展与进步看成不同范式的更替。他认为，科学的“一切危机都随着新范式的出现及其被接受而宣告结束”[3]。拉卡托斯在库恩科学范式更替理论的基础上提出了科学研究纲领的结构理论，认为任何科学研究纲领作为一个相互联系的理论系统，一般都由四个互相联系的部分组成，即内核层、保护带、反面启示法、正面启示法。科学的进化和退化的结果是保护层和反面启示法、正面启示法对内核层失去保护能力所致。“正是这一辅助假说保护带，必须在检验中首当其冲，调整、再调整甚至全部被替换，以保卫因而硬化了的内核。这一切如果导致了进步的问题转换，那么一个研究纲领就是成功的；如果导致了退化的问题转换，它就是失败的。”[4] 库恩在论述科学革命的结构时，还将科学革命比喻为政治革命，认为两者有很大的相似性。同理，我们也可以把政策变革比喻成科学革命，并认为两者也具有一定的相似性。拉卡托斯所揭示的科学研究纲领的变化，实质上也就是科学研究的结构变迁。这种结构变迁既受外部因素的影响，也与内部要素的“自组织”相关。教育政策作为一个整体性结构，其发展、变化和创新从根本上表现为一种结构的变迁。这种变迁既遵循着自身内在的规律性，体现着政策本身的变迁需求；也表现为因受外部社会因素的冲击而“身不由己”的被动变革。我们可以借鉴“科学革命理论”分析框架中的合理成分来分析教育政策的演进与变迁，将不同类型和范式的教育政策进行结构分层，以探求和揭示教育政策变化的规律和机制。
西方新制度经济学代表人物道格拉斯·C·诺斯不但将制度看成是一种“结构”和“游戏规则”，而且提出了“路径依赖”的概念，为制度变迁的机制做了动态的分析。认为制度提供了人们相互影响的框架，它们建立和构成了一种经济秩序的合作与竞争关系。他在《经济史中的结构与变迁》一文的开篇就指出，将从结构的角度解释经济史的变化和发展规律。“这种研究集中于两个关键的而被经济史学所忽略的问题：建立有关经济结构的理论解释这种结构的稳定与变迁。”[5] 在另一本书中他还讨论了制度变迁中路径依赖对制度具有的守旧与创新的双重作用。诺斯认为，路径依赖既可以使一个国家沿着正确的道路去形成良性循环，也可能循着旧有错误的路径滑下去，甚至被锁定在低效状态陷入恶性循环而不能自拔。并认为，路径依赖是由两方面的原因造成的，一是原有制度下形成了一些与这一制度共存共荣的既得利益集团，他们总是努力去维持和强化现有制度，使它沿着既定轨道持续下去。二是意识形态、文化传统等非正式制度的影响和制约。政策变迁必然包括路径依赖与路径创新两种方式，教育政策的演进也必然是承续性和创新性的统一，既体现了对传统的继承，也表现出对历史的超越。研究教育政策的变迁就需要从路径依赖和路径创新两个维度开展分析，以把握政策变迁的全貌。
20世纪70年代以来，西方政策分析学者有关公共政策过程的理论也体现了政策的系统性、结构性和动态性特点。美国政策分析学者萨巴蒂尔将政策过程看成是政策支持者的联盟。他认为，“在政策领域的共同体中，利益集团是有组织的。一般说来，联盟形成的纽带是某种共同的信仰，这种信仰通常又是建立在对某个有着共同利益的公共问题的共识的基础之上”[6]。美国学者鲍母加特纳和琼斯提出的“间断性分析框架”对政策的变迁作了结构性分析。该框架认为，政策的改变在于特殊利益集团形成政策垄断，形成政策制定的铁三角，也是政策的稳定时期。由于媒体或公众的关注，垄断政策很容易被打破，政策就会成为更加开放的问题，从而形成政策的变迁。间断性均衡框架的核心在于，“政策的长期稳定之后会有一个急剧的改变，然后又是一个长期稳定的时期”[6]。可以看出，这里的“联盟”和“铁三角”体现的正是不同利益集团作为一个整体所塑造的政策结构。在他们看来，政策变迁的动力来自于利益集团共识的变化和信念的改变。这种“共同体信念影响政策变迁”的观点与库恩的“科学共同体的信念和世界观决定科学的不同范式”的观点有着异曲同工之处。库恩认为，科学范式的改变是基于共同体内科学家信念的改变所致。教育政策作为调整利益关系、价值关系并受制于特定社会意识形态和社会政策影响的结构整体，其变迁和演进也必然受着社会共同体和教育共同体“信念”的影响。以上所分析的政策过程的“铁三角”和“联盟结构”理论、“利益集团信念改变对政策变迁影响”的理论、“科学共同体世界观改变对科学范式决定性影响”的理论，都为我们从共同体信念的角度解释影响教育政策变迁的内外因素提供了借鉴。
二
无论我们对政策持什么看法，将教育政策看成是一个内涵丰富、外延宽广的“生成性结构”应该是符合逻辑的。教育政策既是宏观政策与微观政策的统一体，也是内部政策与外部政策的有机整体。褚宏启在“我们需要什么样的现代学校制度”一文中，将教育制度分为宏观教育制度和微观教育制度两种，将微观教育制度界定为学校教育制度。又将学校教育制度进一步分为核心制度和外围制度。“现代学校制度的核心就是如何促进教师更好地教与学生更好地学的制度（教学管理制度、校本教研制度、学生评价制度、教师评价制度）以及与其相近的制度（与校本管理有关的学校内部管理制度）。”借鉴这一分类方法，并吸取库恩和拉卡托斯科学革命结构分析理论，我们认为教育政策作为一个动态的结构由三个部分组成：外围层、中间层、核心层。这三个层面的相互作用和动态变化不但构成了教育政策的不同类型，也形成了教育政策变迁和演进的不同范式。
核心层指与培养人直接相关的教育政策。这类教育政策牵扯到教学过程中的教育者和学习者之间的相互交往方式、交往的媒介、交往的内容等基本教育要素。如学校的课程政策、教学管理政策、学业评价政策、教师评价政策等。这一层次教育政策制定的质量高低直接影响人才的培养质量和效果。该层次的教育政策需要更多地依靠教育系统内部人士做出，特别是专业人士的参与，往往有着自己独特的运行规律和运行机制，有着强大的实践惯性和超强的稳定结构。外部的教育政策只有在对该层次的教育政策发生影响并使其发生结构性变迁时，才能真正推动现实的教育实践和教育行为发生变化。从一定意义上讲，教育政策变迁的根本目标就是实现对教育政策核心层的改造与转化。
中间层指国家、各级教育主管部门制定的与教育有关的各类教育的政策、法律、法规。按照制定的层级有国家的教育政策和省、市、县的教育政策；按照教育政策的强制程度分为教育法律和教育规范；按照教育政策调整的内容可以分为师资政策、教育财政政策、教育评估政策、招生分配政策等；按照教育政策调整的领域可以分为基础教育政策、职业教育政策、高等教育政策、农村教育政策、成人教育政策等。这一层次的教育政策居于中间层次，不但承担着将国家宏观的政治、经济、文化政策在教育领域贯彻和执行的职能，也承担着对核心层教育政策保护的职能。当宏观政策对教育活动起到积极、正面作用的时候，中间层的教育政策自觉贯彻这些政策并力图内化为具体的教育行动，促进核心教育政策的执行和实施。当国家宏观政策违背社会发展规律和教育规律的时候，中观教育政策就起着对核心教育政策的保护作用，即使在有些时候迫于政治等因素的压力“不得已”出台有关与特定社会相适应的教育政策时，也尽量将不尊重教育规律的有关内容“过滤掉”，以保护核心层教育政策不被侵蚀。当外部政策压力达到足够强度，中间层次教育政策无法发挥保护作用的时候，则产生对核心教育政策的侵蚀和破坏，其结果是对教育规律的不尊重、教育活动的方向性错误以及人才培养质量的下滑。
外围层主要包括与教育政策直接或间接相关的国家宏观政治、经济、文化政策以及特定社会的意识形态、风俗传统和价值观念。因此，可以把这种外围层的教育政策按照存在的形态分为两种类型：一种是相对稳定的一定时期国家政治、文化、经济等宏观政策；一种是相对流动的、弥散的、一定社会时期的价值观念、风俗、传统、习惯。这两种形态的政策和文化既存在着区别，又有着密切的联系，并具有某种“家族相似性”。国家的宏观社会政策与一个国家的时代发展方向、工作重点、发展目标相互关联，并体现在政府、执政党的文件、方针、政策中。有时这些宏观政策与特定时代的风俗、传统、习俗相一致，有时又产生冲突。然而，两者都具有信念、理念、观念的特性，并生成着特定的、具有时代特征的价值观念，积淀成一定时代的“集体无意识”。这种集体无意识相当于库恩科学革命理论中的科学共同体的信念，也相当于西方政策分析学者所揭示的政策利益共同体的共识和信念。这些“集体无意识”以不同的方式影响着教育政策的变迁，有些影响是缓慢和渐进的，有些影响是迅速和直接的。大部分影响是通过中间层而间接对核心层教育政策发生渗透作用，有时也越过中间层直接对核心教育政策发生影响。
三
基于以上的分析和判断，我们认为，教育政策的演进正是在教育政策三个层面的相互作用中表现出的结构性的动态变迁。这种动态的相互作用既有线性的单向变迁，也有复合的多重交互作用变迁。一般存在着三种方式。
从变迁的道路看，有“由外而内”与“由内而外”两种。教育政策的“由外而内”的变迁是指教育政策首先在外围层发生变化。也就是教育共同体信念和价值观的变化引起教育政策的变迁。但这种结构变迁与库恩所指的科学共同体范式的整体改变有所区别，并表现出复杂性。也就是说，教育共同体的价值观发生变化，必然引起不同层面教育政策的变化，但这种变化不是一种整体性范式改变。根据前面分析所揭示的外围层教育政策存在的两种形态，由外围层诱发的教育政策变迁存在着两种情况。一种情况是与特定时期国家发展条件相伴随的宏观社会政策和观念渗透、注入到教育政策的中间层，间接对核心层教育政策发生影响，这种方式也成为大部分教育政策的变迁路径。“社会法则是受特定时空限制的规律性，一旦支撑它们的制度性条件不复存在，它们也就维持不下去”[1]。如，新中国成立初期，国家推行的面向大众、面向工农的平均主义社会政策，必然带来了各级教育在低层次、低质量基础上的大发展。改革开放以来实行的效率优先、发展优先、鼓励少数人先富的社会政策，尤其是市场经济条件下的非均衡发展政策，必然带来了教育的重点制政策；教育的高价生政策、择校生政策；必然带来了地区之间、学校之间、城市之间、群体之间教育的不均衡发展。另一种变迁情况是弥散、形态多样的社会习俗、观念、价值观对核心教育政策产生的影响。这种影响往往是越过中间层级教育政策而直接发生的。如，当前中小学教育中应试教育的“盛行”与社会大众存在的“学而优则仕”、“万般皆下品、唯有读书高”、“望子成龙、望女成凤”等习俗、观念对学校造成的强大的升学压力密切相关。正如康芒斯所言：“习俗在今天可能还是非常命令性的，连一个独裁者都没法推翻它们”[7]。在这种情况下，中间层次的教育政策面临着既要依托和顺应社会习俗和观念中的积极因素引导教育行为，又面临着校正、改变习俗中违背教育和人的发展规律的缺陷优化教育行为的两难困境。从这个意义上讲，中间层次的教育政策在改造教育观念、教育行为和教育实践中发挥着独到的作用。因此，教育政策的制定，需要领导者精心组织、广泛听取专家意见、密切关注基层需求、贴近传统特色、遵循规范的程序，科学地运筹和规划。教育政策变迁的“由内而外”道路，是指教育政策首先在核心层面发生演变。通过教师、教育行政部门、学校等有关教育实践者在日常教育交往和教育实践中对原有的教育政策的不断重释、修订和扩展，使已有的教育政策发生细微而缓慢的变化。当这种缓慢的政策变化达到一定的程度并收到广泛的关注和认可时，就会引起整个教育政策结构的变迁。这种变革不但造成中间层次教育政策的变化，在一定程度上也会引起宏观层面的政策变化。如，流动人口子女教育问题最初只是在教育领域引起关注的一个教育问题。随着这一问题认识的不断深刻、解决方式的不断探索，这一问题已经突破了教育场域，并与国家的就业政策、三农政策、社会保障政策等发生着广泛的关联，从而对社会政策产生着深刻的影响。在这个意义上讲，我们应当十分重视基层教育实践者在政策创新中的作用，把尊重广大教育工作者在政策变迁中的首创精神作为政策创新的基本原则。教育政策变迁的“由内而外”是以教育政策内核层演变为起点，而教育政策的“由外而内”变迁则是以政策的外围层演变为起点。这种政策变迁起点的变化却意味着教育政策功能的重大差别。后者体现了教育政策的受动性，教育政策成为社会发展的因变量，而前者则将教育政策看成是社会发展的自变量，“教育作为自变量的发展”[8] 体现了教育政策对社会政策的主动性和改造性。完整的教育政策变迁应当是“由外而内”与“由内而外”相结合的统一过程，既要发挥基层教育实践者的积极性和创造性，又要发挥国家的组织、协调和社会文化的引导作用。
从变迁的途径上看，有“路径依赖”与“路径创新”两种。教育政策的“路径依赖”是指教育政策在变迁中遵循着惯常和常态的方式，按照既定的、已有的文化观念、社会政策要求在中观和核心层面上依次调整和变革的变迁方式，表现出教育政策的顺应性和被动性。当社会发展呈现出正向状态时，此时的教育政策变迁是一种积极的变迁，有利于提高人才培养质量和推动社会进步。相反，当社会发展呈现出落后和退步时，此时的教育政策变迁是一种消极的变革，会导致人才培养质量的下滑。教育政策的“路径创新”是指教育政策由外围层发生突破性变革而引发的政策革命。当特定社会的政治、经济和文化背景发生突变，形成了与以往截然不同的社会政策和社会价值观念时，要求教育政策的中间层面和核心层面都要发生相应的变革。正如邓小平所讲的，“改革是一场深刻的革命”。这往往在社会转型时期表现最为突出。这种“路径创新”往往在教育政策的各个层次都有一些标志性政策的出现。如新中国成立后，国家从政治制度到宪政制度发生了根本性的改变，必然要求在教育的各个层面实现对旧教育政策的改造和新民主主义教育政策的建立。此时外围层标志性的政策是1949年9月21日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》；中间层标志性的教育政策为1949年第一次全国教育会议通过的有关教育工作的指示；核心层的标志性教育政策是各级各类教育主管部门和学校围绕国家教育政策出台的具体教育措施。再如，改革开放以后中国的教育政策变迁可以看成是又一次重要的路径创新。这一时期外围层的标志性政策应当是党的十一届三中全会通过的《建国以来关于若干历史问题的决议》，而1985年5月27 日公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》可以看成是这一时期的中间层标志性教育政策。
从变迁的动力上看，有“自然演进”与“理性构建”两种。从教育政策变迁推动力上分析，教育政策的变迁有“自然演进”与“理性构建”两种。在马克思主义看来，人类社会发展一方面是一个自然历史过程，有不以个体意志为转移的内在规律性；另一方面又融入了主体的意识、理性和意志的作用。教育政策变迁的“自然演进”是指教育政策的演进遵循着固有的规律，有着自身内在的逻辑。这个规律就是人的身心发展的规律。教育政策变迁的“自然演进”主要是通过教育专业人士和实践者在教育交往和活动中在对教育规律深刻把握的基础上，通过相互间行为的调适来实现的，并体现出一种哈耶克所讲的教育秩序的“自生自发性”。“这样一种与环境相调适的秩序，显然不可能通过集中指挥的方式得到建构，因为关于这种环境的知识乃是由众多的个人分散掌握的，这种秩序只能产生于作为社会要素的个人间的相互调适以及他们对那些直接作用于他们的事件的回应的过程之中。”[9] 从这个意义上讲，教育政策的作用不在于规范教育行为，而恰应当是为更好地发挥教育专业人士和实践者的创造性而安排和营造的政策环境和实践空间。这样，三个层次教育政策之间的关系就表现为一种互为条件的关系。首先是教育行政部门在制定教育政策过程中，要关注生成于其中、创造于其中的各级各类学校的实践者所形成的各种实践性知识。由此，中间层次的教育政策就成为保护内核层教育政策“自然演进”、“有序运转”的条件。同样，国家在制定各类宏观社会政策时，必须充分考虑教育作为一项特殊的社会事业的运行规律和运行逻辑，必须充分吸纳教育专家和各类教育人士的广泛参与，让各类社会政策不但成为推动社会事业发展的力量，也成为尊重教育规律、保障教育事业科学、和谐、健康发展的条件。这样，外围层次教育政策就成为中间层次和核心层次教育政策的条件。从更广泛的意义上讲，三个层次的教育政策也就演变为一种目的与手段的关系。外围层教育政策成为实现中间层次教育政策的目的的工具，中间层次教育政策成为核心层教育政策的工具。所谓教育政策的“理性构建”是指任何教育政策都凝聚着政策制定主体的价值倾向、利益需要，体现着政策主体的主动精神和理性能力。教育政策作为权威性的价值分配，必然体现着社会优势群体的利益需求。尤其在现实的社会生活和教育实践中，存在着不同的利益集团和社会阶层之间的利益冲突和价值冲突，要求政府在不同的利益集团需要和社会阶层冲突中作出选择和决策，发挥教育政策的利益分配功能以及对教育活动的规制和引导作用，实现教育的公平和正义，促进社会和谐发展。如，当前制定的有关城乡、地区、校际均衡发展的教育政策；有关关注高校贫困大学生生活的教育政策正是体现了教育政策的理性构建作用。从这个意义上说，教育政策既是政策主体活动的前提，也是政策主体教育实践活动的结果。
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