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［中图分类号］D25 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—4307（2009）01—0056—04
执政方式是指党通过掌握、运用和控制国家政权，实现党的执政目标的途径、方法和机制的总称，是党的执政理念、执政方略在执政行为中的具体化。核心是怎样处理执政党与国家政权之间的关系，即执政党以什么样的途径、方法把其政治主张变为国家的意志和人民群众的自觉行动。十一届三中全会以来，伴随着改革开放的伟大历史进程，党的执政理念得到不断升华，在对社会主义时期如何执政、用什么方式执政的认识有了新的飞跃，从而积极推动着执政方式的改革和完善，最终形成科学执政、民主执政、依法执政的新理念，并积累了十分丰富的经验。今天，全面考察改革开放以来党执政方式的历史演进，科学总结党执政方式转变的历史经验，对于进一步改革和完善党的执政方式具有重要意义。
一、适应民主法制建设要求，消除封建主义的严重影响，实现执政方式由人治型向法治型转变
党的执政，是在推翻三座大山的基础上建立起来的，是在法制基础极其薄弱的半封建、半殖民地的国情上开始的。长久以来，由于中国一直处于专制社会，因而也就没有产生自由民主的要求，严重缺乏法律意识和权利意识。新中国成立后，依法治国的观念从根本上讲还是比较淡薄，人们的思想观念和行为模式往往停留在传统社会关系格局的范围内。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、美、法这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但由于没有在实际上解决领导制度问题，以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫，这个教训是极其深刻的。
邓小平同志指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[1]邓小平首先提出了一个重大问题，即党必须在宪法和法律的范围内活动，党的领导必须在依法的前提下来实现。30年来，党的执政方式实现由人治型执政方式向法治型转变，主要体现在如下的重大转变上：
首先，全党全社会逐步树立起法治的意识。法治意识就是按照法定的执政权限和执政程序进行执政活动的自觉意识，这种自觉意识主要是一种守法意识。树立法治意识，关键是树立执政党遵守宪法的意识。这也正如彭真同志在1982年宪修改草案的报告中强调指出的：“中国人民和中国共产党都已经知，宪法的权威关系到政治的安全和国家的命运，决不允许对法根基的任何损害。”[2]其次，用《宪法》和法律规定执政的权限。一般说来，党的执权主要包括建议权，即党对国家的大政方针的制定，对宪法和律的立、改、废等法律事项的建议权；推荐权，即党向各级人大推荐的国家各级重要领导干部必须由人大选举和决定的权力；监督权，即党对国家政权机关及其内部工作人员监督的权利。改革开放以来，通过实施依法治国方略，用宪性法律将执政权的内容明确而具体地规定下来，不仅规范了党的执政活动，使其纳入法制的轨道，而且还使其行使有了更高法律权威的保障。再次，完善了监督执政行为的法律制度。改革开放30年来，通过法制建设，在宪法和有关法律中，都不断加大了对公共权力的监督力度。而且，明确规定了对执政行为进行监督的不同监督主体的监督权利、监督程序以及处理结果等。因此，才使得对执政活动的监督有法可依，从而使执政行为出现失误时能得到及时地纠正，初步实现了执政方式的法制化。同时，注重依法治国与以德治国的有机结合。依法治国和以德治国都是治国方略，但二者精神实质不同。2001年，江泽民同志明确提出“以德治国”的理念。以德治国主要是要求各级党政官员起带头表率作用、感召作用。通过启迪人们的道德觉悟，激励人们的道德情感，强化人们的道德意识，从而形成法制坚实的基础。通过这一方式，有效地推进了社会主义民主发展、社会主义市场经济体制的建立和保证了国家社会的稳定。
二、适应党政关系的深刻调整，积极稳妥推进政治体制的改革，实现由直接执政向间接执政转变
十一届三中全会以后，随着对“文化大革命”教训的深刻反思，使我们党深刻认识到，在党政关系问题上出现“以党代政”、“党政不分”的主要原因，是我们在认识上没有弄明白什么是党的领导，也没有搞清楚共产党应该如何做到善于执政、科学执政。正如邓小平同志所指出那样：“我们党长期以来管了许多不该管，管了也管不好的事情，你把这些‘不该管，管了也管不好’的事情直接管起来，认为这才是党的领导，认为这才是共产党在执政，否则就认为是不要党的领导，是否定党的执政地位，那么怎么能实现好党的领导？”[3]
十一届三中全会以后，国内外政治、经济条件都发生了巨大改变，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益呈现出多样化，计划经济向市场经济逐渐转变。党内民主开始健康发展，国家政治生活逐渐复正常。这样，随着环境的变化和对旧体制的深刻反思，必然要求党的执政方式逐渐由“直接”向“间接”转变。
（一）从依赖行政权力领导转变到更多的依靠党的感召力和威信的领导。
党对人民群众的领导不等于国家权力的领导，而是一种引导、指导和向导，通过制定路线、方针和政策保证人民群众真正当家做主。随着改革开放以来人民群众的思想觉悟、文化水平和民主观念的大大提高，仅凭行政权力已不能服众，因此，当开始注重依靠党的政治思想和政治理想的吸引力，依靠正确的治国纲领、路线和政策的政治吸引力，依靠党组织与党员干部全心全意为人民服务的精神感召力来体现党的领导权。
（二）从倡导党政分开转变到党政分开与党政分工相结合的领导模式。
执政党的核心地位决定了党必须对各项工作进行总的领导。党是国家政权的核心，党政关系密不可分，如果党政完全分开，实际上是把二者对立起来，其结果必然影响党的领导地位。但同时又不能党政合一，党政不分，以党代政，二者应各司其职。党必须对经济和社会事务进行有效的领导和宏观指导。党对经济工作的指导主要是总揽全局，提出经济工作的指导思想、战略部署、主要任务、方针政策和实施监督保证的重要措施，政府则进行具体经济事务管理和经济计划的实施。党对思想政治的领导则主要是制定大政方针，通过人大立法规定政府机关活动的范围，而由政府和相应部门在党的方针政策指导下独立行使权力。对党的干部在政府中的任免主要履行推荐和监督职能，具体选拔，管理、考核的工作则由政府和各主管部门进行。
（三）由权力过分集中转变到权力制约与监督相结合。
在不断深化的改革进程中，中共执政方式的完善逐步形成了三个必不可少的环节：首先，通过国家立法机关（全国人大及其常委会和地方人大及其常委会）和经法律授权拥有某种程度立法权限的行政、执法机关，依照法律规定的程序和手续，把党的主张体现、贯彻到国家法律、法规以及各种条例、命令、章程中。其次，通过国家行政、司法机关依照国家法律、法规以及各种条例、命令、章程和决议进行行政和司法活动，即依法行政，依法执法。最后，通过党和国家的监督、监察机构对国家法律、法规的执行、实施情况依法进行检查和监督。经过这三个基本环节，党的基本路线、方针和政策，党的意志和主张，就通过国家政权机关的组织形式，从制度上和法律上得到了贯彻、执行。党的执政方式也就可以实现从原来的以党治国的直接执政转变为通过国家政权组织的间接方式。
三、适应社会管理复杂化趋向，保证党领导人民有效治理国家，实现由党政不分、以党代政向分工合作、协同规范转变
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，在战争年代和计划经济时期形成的党政职权合一的所谓“一元化”领导的执政模式弊端日益显现出来。为克服这种党政不分、以党代政的现象，党的十二大的报告指出，“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和政治、生产工作，必须适当分工。党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织”，“党的领导主要是思想政治方针政策的领导，是对干部的选择、分配、考核和监督”[4]。党十六大报告将党政分开的理念体现得更为突出，提出要按照党揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。十七大报告指出，“提高科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”按照这一思路，30年来，我们党逐步实现了由党政不分、以党代政向分工合作、协同规范转变。不断改进党的领导方式和执政方式，在保证党委的领导核心作用的同时，又充分发挥人大、政府、民主党派及人民团体和其他方面的职能作用，逐步理顺了党与国家机关的关系。
一是理顺了党同立法机关的关系。30年来，我们党通过倡导和宣传正确的理论、路线、方针和政策，通过提出符合社会发展方向和广大人民群众利益的立法建议，来引导国家权力机关的立法决策，正确地处理了执政党与人大的关系。并在实践中形成了一些基本经验：其一是坚持党对人大的政治领导，人大接受执政党的政治领导。其二是党要尊重人民代表大会在立法中的地位和权威，自觉接受人大的法律监督。其三是应当使党的意见和建议通过人大的程序确认为国家法律和政策。其四是在人大的立法、决策过程中，要充分发挥执政党党员代表和党组的作用，以保证党的建议意见的通过，并在实践中监督其实施。从而有效地解决了党的决策权与人大决定权的关系，执政党与人大在政治上的领导与被领导的关系，党和人大相互支持和监督的关系。
二是理顺了党与行政机关的关系。30年来，我们党始终抓住了三个环节，来有效地实施领导和积极推行行政体制的改革：其一通过国家权力机关这个中间环节实现领导。党要通过对人大的领导，及时把党的意志、主张变成人大的立法决策，再由权力机关的执行机关具体完成，这样就把党的决策通过行政机关很好地实现。其二通过法定程序推荐政府组成人员和重要干部，保证对政府工作的领导。通过改革干部人事管理体制，把符合人民意志，有工作能力的干部，按照一定的民主程序，选拔推荐到行政机关工作，从而保证党的路线、方针和政策得到全面贯彻和实施。其三通过对行政权监督和制约机制的完善，实现党对政府工作的领导。通过人大权力机关，制定出台监督法，不断完善纪检、监察部门的监督模式和机制，充分发挥无党派和民主党派组成的政协监督功能，完善群众和新闻监督等途径，在加强对行政权运行过程的监督中，实现党对行政机关的领导。
三是理顺了党同司法机关的关系。从党和司法机关的关系来看，30年来，党主要是通过制度的完善，保证人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，并指导司法机关改革工作机制，最终达到实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。并在实践中坚持了如下原则：其一，坚持党对司法工作的领导权，同任何试图以司法需要独立为理由否定党对司法工作领导权的企图作斗争。其二，坚持司法的独立性，防止领导权变成对具体司法行为的指挥权、决定权。各级地方党委可以通过建章立制，规范对司法工作的领导行为，禁止党组织和党员特别是党的领导干部利用自己的地位和权力干涉司法活动。其三，确保司法的公正。主要通过各级党组织，支持并从制度上保证人民法院、人民检察院独立地行使审判、监察权；通过支持、监督司法机关公正司法，支持司法机关排除来自行政机关、社会团体和个人的干预，教育和监督司法严格依法办事，惩治司法腐败等途径来实现司法的公正。
四、适应利益主体多元化的格局，逐步满足人们参与政治日益强烈的要求，实现由代表人民当家做主向领导和支持人民当家作转变
在领导革命战争和计划经济时期，与取得政权、搞计划经济的目标相适应，我们党形成了反映当时要求的领导方式和执政方式。适应这套体制而产生的这种方式，基本上是行政命令式的，高度集中，党指挥一切，包办一切。这种执政方式的突出特点，可以概括为“代替人民当家做主”。刘少奇早就指出了这种执政方式的危害性：我们党是国家的领导者，但是无论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使他们徒有虚名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞，脱离群众，这是十分危险的。
随着改革开放和社会主义现代化建设的发展，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，市场经济体制的建立使社会利益主体多元化格局日益形成，产生了对法治的呼唤，要求社会政治、经济、文化贯穿法治精神。即使仍然由党和政府行使的权力，也需要顺应市场经济和民主政治的规律，遵循法治社会的规则来行使。
这种法治精神反映到执政方式上就必须从包揽一切、指挥一切中解放出来，要求党在治理国家中必须在宪法和法律的范围内活动，党的政治主张只有通过一定的法定程序转换为国家意志才能发挥作用。党的执政方必须适应这种变化的要求，全面地加以改进。党的十五大报告正确地指出了这一点：“共产党执政就是领导支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重保障人权。”这种执政方式可以概括为“领导和支持人民当家作”。这既体现了宪法赋予人民的神圣权利，又是我们党始终不渝奋斗目标。因此，实现由党代表人民当家做主、“为民做主”向领导和支持人民当家做主的转变，这是创新政方式的关键。领导和支持人民当家做主这一执政方式的显著特点就是党的主张要通过人民代表大会及其常务委员会的法定程序变为国家意志，进而实现党对国家政权的领导。具体来说，一是通过人大制定法律实现对国家的法律领导。这就要求中国共产党应全心全意人民服务，取得人民的高度信任并使其党员进入国家权力机关后，通过法定程序使党的意志表现为国家的意志，上升为法律，通过法律这一共同的规则来实现对国家（从权力配置角度来看，过法律实现对行政权和司法权的控制是执政地位的最主要的表现）、社会和所有社会团体的领导，真正树立起法律的权威。二是通过人大依法实现对国家的司法领导。在我国，人民当家做主主要是通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会实现的，因此，党领导和支持人民当家做主、管理国家，最重要的就是加强人民代表大会制度建设，充分发挥国家权力机关的作用。三是党的领导手段从主要依靠掌握人财物实权向主要依靠党的先进性和公信力转变。计划经济条件下，党组织控制着各种社会资源，握有各项人财物实权；市场经济条件下党组织直接控制的社会资源逐渐减少，党主要依靠正确的政策、党组织的凝聚力战斗力和党员的先锋模范作用，以及由此而来的党的公信力来实现领导。党的领导不是建立在强制力上，而是建立在用先进性和感召力赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护的基础上。四是吸纳公民全方位地参与政治过程。通过建立重大决策的建议制度、提案制度、咨询制度、公众讨论制度、听证制度、公决制度等，把公民纳入决策过程，给予参与决策的权力，以实现决策的民主化。同时，吸收公民参与对法律、政策及重大决策实施的监督，减少并防止执行不力、执法混乱、行为不规范等现象的发生。同时，还吸纳公民参与对决策执行后果的评价，把人民是否满意作为执行后果评价的根本指标。
总之，30年党的执政方式改革完善的主要经验告诉我们，党的执政方式必须不断朝着民主化、法治化、科学化方向转变和发展。必须克服传统执政方式中不民主的成分，实现执政方式的民主化，真正做到民主执政。必须克服传统执政方式不讲法治的成分，实现执政方式的法治化，真正做到依法执政。必须克服传统执政方式不讲科学的成分，实现执政方式的科学化，真正做到科学执政。只有这样才能真正实现民主执政、科学执政、依法执政。要做到科学执政，就必须充分发扬民主，广泛听取意见，进行民主协商和民主讨论；要实现民主执政，则必须以科学的思想、方法和制度为前提；科学执政、民主执政要靠依法执政来体现，并使科学执政、民主执政制度化和规范化。
［收稿日期］2008—08—11
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