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香港回归以来，学者们对香港的行政主导模式特征和发展去向一直有热烈的讨论。时值高铁事件刚刚过去，新政改方案风波接踵而至，这些都引起了笔者对如何解决行政主导困难的进一步思考。
一、香港行政主导体制简述
(一)《基本法》中的行政主导
行政主导，是指行政长官及行政机关在政府体制中居于主导地位，具有行为导向性。①《基本法》下的现行香港政治体制就是一种行政主导模式。行政主导包括支持行政长官的权力体系以及对行政主导的约束两部分。
1.行政主导的主要体现
首先，行政长官处于崇高的法律地位。行政长官具有双重身份，他既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府(行政机关)的首长。
其次，行政机关参与并主导立法程序。如立法会议员不得提出涉及公共开支、政治体制或政府运作之法律草案。另外，行政长官有权在特定情况下将立法会通过的法案发回重议。又如，在立法会议事时政府的提案应优先列入议程。
再次，行政长官有权力依照法定程序解散立法会。如果立法会不通过政府提交的法案或财政预算案，行政长官可以解散立法会。与此相对的，立法会虽然也能弹劾行政长官，但不能直接使其下台。
最后，政府与立法会存在配合的关系。第一，行政会议机制协助行政长官形成了实质上的行政主导体制；第二，立法会举行会议的时候，行政长官应委派官员列席并代表政府发言；第三，功能组别议员属于由政府委任产生的议员，支持政府的施政。
2.《基本法》对行政主导的约束
(1)立法会的制约。首先，立法会与行政长官的选举是相互独立的，立法会的利益可能会与政府的利益有所冲突，从而相互制约。其次，立法会有权力对行政长官予以制约，政府对立法会在一定程度内负责，这主要表现在：一是立法会有权对行政长官提出弹劾或迫之辞职，二是行政机关包括行政长官需对立法机关负责，三是立法会议员对政府的提案、财政预算、施政报告等进行监督与质询。
(2)“普选”进程的制约。民主意识在回归前后迅速发展，民主政治的发展趋势已不可阻挡。②《基本法》规定在循序渐进的原则之下，2007年后逐步实现全部议员的“普选”；并在2007年解释《基本法》附件时，明确了2017年后特区可以根据实际情况，修改行政长官及立法会的选举办法，实行双“普选”。
“普选”与民主倾向表明行政长官和立法会将更多地受制于市民民意。如果行政长官施政和政改过程中对民意不够尊重，将面临市民的口诛笔伐，管治将遇到更多阻滞，因此需更谨慎地考虑民意的反映；立法会议员基于选票的压力，更倾向于千方百计地对政府挑毛病，阻碍政府的决策，以赢得市民的支持，从而制约了行政主导。
(3)限度原则。行政主导必须坚持“一国两制”、港人治港、均衡参与、维持繁荣等原则。这几项原则贯穿于《基本法》，是行政主导的界限。政府需要注意在施政时实现“一国两制”下的港人治港，促进各阶层对公共事务的均衡参与，以及保持香港经济的繁荣发展，不能凭行政主导之优势而恣意妄为。
3.行政主导的特点
从立法、“普选”、政改以及限度原则的约束来看，行政主导强调行政长官权力的同时，也突出制衡和分权的特点。这种分权理念与机制虽然符合历史背景下的各方利益，但也有缺陷：它造成了行政长官与立法会相分离的局面——政府的利益可能与立法会和议员的利益不同甚至冲突，而立法会自我扩权的欲望以及政党的兴起，已经现实地导致政府与立法会、政党议员之间矛盾重重，极大地影响了行政主导模式的施政效果。关于这一点后文将进一步讨论。
(二)选择行政主导模式的原因
《基本法》确立这一具体的行政主导模式，是有历史原因和合理考虑的。
1.港英政府统治模式的延续与改造
港英政府时期，实行的是以港督集权为核心的行政主导体制。“回归前香港的政治制度是总督制，总督的权力很大，甚至可以说是独裁，究其实质，就是行政主导。”③同时，香港作为一个以中国人为主体的社会，不存在华人民主的成分，更谈不上港人治港。可见，所谓“行政主导”原来就是形容港英时期政府的集权统治，而这种主导存在排斥华人参与的特点，“但是，客观上有利于港英政府高效施政，以及香港的经济繁荣和社会稳定”。④
政治体制的建立不能脱离一个社会的历史及现实状况，香港原有政治体制经过100多年的发展，存在一些适应经济及社会发展的特点和优点，对保持一个高效率的行政体制有积极的意义。⑤鉴于港英政府长期统治香港的现实所带来的深远影响，以及该政制在现实中的积极作用，《基本法》取其之长，去其所短，在一定程度上保持原政治体制中行之有效的部分，仍赋予行政长官较大的权力；同时循序渐进地发展适合香港情况的民主制度，实现“港人治港”下的行政主导。
2.行政主导是各方协商与谈判的结果，符合各方利益
《基本法》确立的政治体制模式，是在中英双方、中央与香港人民分歧较多的情况下，经长期协商得到的政治成果，是符合各方利益的体制。从1982年开始，中英经过22轮艰苦卓绝的协商和谈判，最终在1984年全部达成协议，并发表《中英联合声明》，为香港回归后的政制模式确立了基点。在随后长达5年的《基本法》起草过程中，中央先后成立基本法起草委员会以及专门的基本法咨询委员会，大量吸收香港人民的意见和建议，不惜花费更多的时间，也要力图尽量满足多方的诉求。从《征求意见稿》到主流方案再到“两局共识”方案，就行政主导还是立法主导、三权分立制度是否可行、“普选”发展速度等问题，各方意见始终争持不下，直到1989年由许崇德先生提议的新主流方案得到通过，⑥才最终敲定了现在《基本法》下行政主导模式。行政主导模式更能满足中英双方以及香港人民的基本利益：对于英方来说，保证了在华的利益需求；对于中方而言，可以保证政权在自己的控制之下，避免被外国敌对势力操控的危险；对于香港人民来说，符合他们的政治、经济发展要求。因而各方协商选择了这一政制模式，是历史的选择。
3.行政主导有利于提高施政效率，促进香港繁荣
香港具有特殊的国际经济地位。香港是世界著名的自由港，是区域性的国际金融、贸易、航运中心，集中体现着现代化都市纷纭复杂、瞬息万变的特征。这在客观上要求有一个高效率的政府维持有效运作的商业环境。实行行政主导的目的，就是保障特区政府较高的施政效率，适应香港经济发展需要。⑦肖蔚云教授曾就此问题指出：“港澳是现代化的城市，社会结构复杂……除了要有一个包容各方面代表、照顾各方面各阶层利益、与行政关系协调的立法机关之外，更需要一个决策及时、效率很高、运作平稳、起主导作用的行政体制。”⑧另一方面，新加坡作为亚洲“四小龙”之一，与香港具有类似的背景与条件，在独立后建立了强调行政主导的政治制度，⑨取得了举世公认的成功，被视为华人社会在政治体制上的巨大创新。⑩新加坡的成功为香港适用行政主导体制提供了强有力的实证支持。
《基本法》根据香港的实际情况，为香港构建了以行政主导为价值取向，具有重要性与必要性。然而，绝大多数的市民以及学者都认为，回归以来，香港行政主导长期受制于立法、司法、民主和民意等，无法大展宏图。下文将就此问题，具体分析立法会、政党政治及民意给行政主导带来的挑战。
二、行政主导面临的挑战：立法会、政党政治及民意
(一)行政主导受制于立法会自我扩权、政党政治兴起及民意
1.立法与行政的冲突很早便出现
香港特别行政区成立一年后，立法会就曾有直选议员强调自己的代表性，否定代表政府的委任议员的代表性，引起了立法会内的争论，(11)标志着立法会开始出现自我扩权并愈演愈烈，对行政主导造成不良影响。
2.政党政治兴起也为立法会自我扩权提供了重要动力
立法会日益成为各政党角力的舞台，在立法会内出现了反对政府的政党以及较为支持政府的政党，但它们都有一个共同目的，就是获取更多的政治权力，而这与立法会自我扩权的要求是一致的。随着政党政治兴起，参与和掌握权力的欲望越发凸显，尤其是反对党派，在立法会内外制约了政府的权力和威信，使立法会趋向于对抗政府，因而政府的施政经常遭到立法会的挑战。由于舆论与民意在很长一段时间被反政府势力掌握，支持政府的政党不愿意与政府靠得太近。特别是在亚洲金融风暴至“七一大游行”前后，政府遭到反对派和民意舆论的双重夹击，支持政府的政党被称为“保皇党”，谁支持政府谁就要被质疑，因此，这些政党在政府困难之时并没能坚定地支持政府，甚至反戈。(12)政府经历了多次冲突后，认为《基本法》构建的与立法会以及各党派充分配合的机制已难以实现，倾向于通过对抗来实现行政主导。(13)
3.民意是政府与立法会、政党力量相互对抗的工具
政府在与立法会、反对派的对抗中吃了不少民意的亏，于是逐渐认识到，民意应该成为自身的重要武器。因此其后加强了对民意的影响，透过咨询民情、拉拢民意，以此与立法会、反对党派展开正面对抗，以强硬但可行的办法压制立法会，实现行政主导。在2000年后，政府为进一步挖掘民意支持，运用民意调查造势的经验，多次聘请私人机构组织电话调查，在将提案提交给立法会讨论通过前，就宣称该方案已获得大部分市民的支持，迫使议员在民意压力下支持政府的提案。不仅如此，政府还在2005年专门创立新闻统筹专员，专门负责围绕“如何有效回应民意及做好舆论导向”这一主题为政府的施政造势，利用舆论等多种途径，将民意支持作为行政主导的强大支撑。(14)
但是，民意并非政府能够轻易掌握的。第一，市民普遍对政府有不信任感，更相信立法会，社会的政治认受性倾向于立法。(15)第二，民意更容易受反对派影响而倾向于反对和质疑政府。反对党派影响和把握民意的能力确实超群，有学者认为，近年主导舆论和政治议题的实际上都是泛民主派人士以及反建制人士。(16)第三，民意的具体构成非常多样和复杂，政府无论怎么做也难以全部满足，只能尝试把握主流民意；其他少数民意则可能成为阻碍行政主导的因素，甚至转换为主流民意来反对政府。政府想掌控民意绝非易事，当民意站在政府的对立面时，便是行政主导的阻碍，成为立法会以及反对党派的攻击利器。
即使政府一时克服了主导民意的重大难题，政府往往还得花费大量的时间和精力，逐个说服立法会议员，争取每一位议员的支持。然而，说服议员的工作并不轻松，花费的时间较长。而且，坚定反对政府的议员，手中仍拥有《基本法》以及《立法会议事规则》赋予的程序以及实体权利，可以在必要的时候延长提案被立法会通过的时间，给政府带来困难。这都是政党政治带来的必要成本。因此，政府寻求通过某项重要提案时，通常需要漫长的时间，留给反对派角力的时间和空间很大。政府稍有不慎，民意支持便可能出现变动甚至倒戈，成为行政主导的阻碍。近期的高铁事件就是一个典型例子。
(二)行政主导之难——高铁事件分析
1.事件概况
高铁事件是指，香港政府在将高铁建设的财政拨款预算提交立法会财务委员会(以下简称财委会)表决通过时，由最初顺利开展到遭遇强大政治压力，尤其是后来反对民意异军突起的事件。政治压力主要来源于反对高铁方案的政治势力以及市民，而反对人群成分复杂，主要有以下几类：
(1)受拆迁影响的菜园村居民。政府的高铁方案中，需要拆迁菜园村以建设高铁的配套设施，而他们不愿意搬家。不愿离开的原因，一是政府开始的补偿方案不能令他们满意；二是有居民不愿意离开原有的环境，特别是不想失去农地。
(2)公民党和公共专业联盟。这些政党针对高铁总站选址、造价、财务资料不透明等技术因素，反对政府方案，并提出了“锦上路方案”。该方案因为有一定的合理性，得到了很大一部分市民的支持，增加了政府方案的通过难度。
(3)“80后”年轻人。这些年轻人反对政府高铁项目的理由比较抽象，不像其他反对力量的诉求那么具体。据资料显示，他们的理由大多是反对政府在推行高铁方案时不充分尊重和考虑受影响居民的意见，没有对方案进行充分论证，认为“政府不对”，而积极支持其他反对的群体。亦有部分青年反对建设的成本过高，浪费公帑。还有部分青年反对为建设高铁而破坏自然环境。
(4)高铁沿线的居民以及其他香港市民。政府方案中，高铁路线要穿越市区地下区域。这一方面使高铁沿线的居民担忧安全以及房屋价格受到工程的影响；另一方面令工程造价飙升，引来很多市民反对，认为收益将比投入小。
(5)反对政党及议员。部分政党因在政改、“普选”问题上寻求不到突破口，于是就在高铁项目中借题发挥，在明知只要表决就能通过的情况下，利用法定程序采取“拉布战术”，千方百计阻碍拨款的表决，打击政府，争取选票。
从反对人群的组成来看，政府遭受到的压力主要来自民意和政党，尤其是反对民意，立法会只是多方力量进行角力的场所，本身并没有发挥实质反对作用。
2.高铁事件的特点
高铁事件上，政府本意是好的，具有高瞻远瞩的眼光。建高铁是好事，大多数香港市民开始时亦非常支持政府。香港城市大学2008年5月在全港多区进行街头访问，1000多位受访者普遍表示支持高铁项目。84%的受访者表示“非常赞成”或“大致赞成”，表示“不太赞成”、“极度反对”的仅占16%。可见，高铁建设以及高铁项目预算的通过，是众望所归，在高铁建设上，政府毫无疑问地把握住了主流民意。然而，为何政府最终遭遇了民意的巨大反弹呢？
3.政府失利的原因
政府之所以陷入被动局面，一是制度原因，二是自身原因。
(1)制度原因。行政长官与立法会的分离关系是第一个制度原因。在将拨款提案提交财委会讨论通过前，政府需要花费较多的时间对议员进行游说的工作，希望他们能够出席财委会的会议，并对拨款提案投赞成票。政府虽有较大的民意支持，但仍需要争取尽量多的议员支持。这是因为在《基本法》框架下，行政长官不能有政党背景，政府与有政党背景的议员的关系并不稳定。在政党政治的背景下，这种特征更为明显。因此要通过如此重要的项目，政府必须逐个对议员进行长期和繁琐的说服工作，在确定得到大部分议员支持后，才决定提交，以避免提案被否决。这本身就导致了高铁拨款的工作被拖延，促使各种因素有机会导致民意波动。
反对议员充分利用表决程序的漏洞是第二个制度原因。财委会在表决高铁项目拨款的三次会议过程中，部分反对议员多次利用“拉布战术”——利用开会过程中无限发言的权利，妄图通过重复发问，拖延会议流程，不合理地延长立法会表决的时间，使支持的议员没有办法投赞成票，令高铁拨款提案胎死腹中。有评论就质疑：“兴建高铁有人赞成有人反对，本是平常之事，关键在于透明决策、理性辩论、民主表决。部分议员一而再，再而三地以‘拉布战术’拖延施政，甚至将经济议题泛政治化，为了反对而反对，其实已经违背了作为民意代表的操守。议员……身为民意代表，理应尊重主流民意……很多议员开始反思，如何进一步完善《议事规则》，防止‘拉布战术’再次出现”(17)。这些议员滥用民主决策程序权利，降低了政府决策效率，越发陷政府于不利。
(2)政府自身原因。首先，政府施政能力不尽如人意，高铁建设方案遭受了多方质疑，表明该方案还有讨论改进的余地。但方案经过长时间的准备与咨询，依然没有办法令大部分市民满意，令市民逐渐对政府感到失望。其次，政府设计高铁方案以及推行该项目的过程中，没有考虑周全，处事不谨慎，逐渐流失了民意支持。立法会议员梁美芬就表示，当局似乎在推动高铁的期间，没有设身处地去考虑这些人的忧虑和关注所在，事前咨询不足，事后解释又不清楚。(18)最后，政府没有充分尊重民意，错估了反对高铁的理由，认为只要“建设高铁是正确的”，便可不计代价地强行通过政府的方案，导致一种“专制”的错觉，令反对声音越来越大。市民有较强的民主意识，政府切不能摆出强硬的姿态来实现行政主导，否则会引起民意反弹。(19)
4.高铁事件的消极影响与启示
(1)因行政主导面临问题，导致高铁拨款迟迟不能通过，使香港遭受重大的利益损失。高铁预算虽已得到通过，但相比武广线已经通车、广深线已运行数年，香港高铁项目的延迟已经损害到香港的核心利益，甚至可能使香港错失发展良机。可见，《基本法》关于行政主导的设想，的确是符合香港人民利益的。行政主导的问题未能有效解决，则香港的灾难远未结束。
(2)反对政党全方位给行政主导制造麻烦。随着政党政治的进一步发展，反对派只要一日得不到政权，便会继续利用政治议题刁难政府。第一，他们可以迎合反对民意，共同反对政府。第二，《议事规则》只要存在漏洞，他们就会利用程序权利，给政府施政制造麻烦，置广大市民的民意和利益于不顾，牟求政党利益。政府要加强应对反对党派挑战的能力。
(3)政府施政能力再次受到质疑，民意基础遭到削弱。经此一役，经济话题进一步政治化，民众参与政治讨论的热情再次上涨，不利于政府主导民意。另外，支持和反对的意见激烈冲突，导致社会民众分化，不利于社会稳定和经济发展，香港政府需要更谨慎协调不同的民意，避免冲突给施政带来破坏。最后，“80后”年轻人作为政治力量开始登上舞台，他们作为激进力量的典型代表，难以与政府展开良好和理性的谈判，而政府也没有掌握与这些群体沟通的渠道和技巧，未来施政更可能遭到年轻人的声讨，行政主导将面临更大的困难。
从高铁事件可以看到政府、立法会、政党政治以及民意之间对立统一的复杂关系，政府稍有不慎就会陷入施政的困境，而这实质就是行政与立法的相对分离、政党政治的发展以及民意的难掌控性给行政主导带来的困难。政府难以长期获得稳定的民意支持，就很难消化政党力量，与立法会就会出现分离而不是主导，则行政主导将面临巨大困难。出现这种举步维艰的局面，是有深层次原因的。
(三)行政主导面临困难的深层次原因
1.《基本法》对立法会、政党的限制，使制衡的功能被凸显
(1)《基本法》的框架下，香港政治体制属于一个权力制衡的模式。香港政制中，行政与立法相对独立，分开选举，相互制约，政制存在着分权和制衡的特点，目的是避免政权集中于某个政治势力。但是，这种制衡是行政主导下的制衡，权力的中心在行政长官。这决定了立法会在寻求扩权的时候，必然与政府发生不可调和的冲突，相互制约的功能被放大。但立法会自我扩权的动力是什么呢？
政党政治在迅速发展，谋求分享更多政权，是立法会自我扩权的重要动力。如前文所述，随着政党政治逐步走向成熟，各政党努力通过参与立法会选举，力图通过立法会分享政权。据资料显示，无论地区直选还是功能组别，都有代表政党参选的议员，(20)政党政治已经渗透于立法会之中，成为影响、控制立法会价值取向与行为的主要力量。但是，基于当时对香港政治发展的预判，《基本法》限制了现今政党政治的发展，限制了香港政党参与政权的空间：根据第23条规定，接触外国政要的高官和主要官员，皆不具有政团要员身份；根据第48条规定，主要官员由特首提名报中央政府任命，不必经立法会同意，即立法会实际上没有权力干涉政府高官的任命。(21)这两方面说明，各个政党即使获得大量的立法会议席，也不一定能掌握政府要员职位，从而直接掌握行政权力，因而难以最大程度地实现政党的利益——执政或最大化分享权力。
以上两点，助长了政党的反对党意识，使寻求更多权力的立法会与政党结合起来，共同阻碍政府施政，使行政主导始终面临重重阻力。行政主导的价值取向也会令市民认为，必须加强制衡和监察政府，防止权力膨胀，因而更信任立法会及反对派。(22)
(2)功能组别制度没有发挥抵消制衡的作用。当初《基本法》在设立制衡模式的同时，寄望功能组别议员能成为立法会中支持政府的稳定势力，削弱制衡给行政主导带来的潜在困难，因为功能组别的成员均为代表行业的精英，尤其是工商界别和专业人士，通常被认为是政府的天然盟友，能够缓解政府与立法会的冲突。(23)然而，因为上文提到的反对党意识，基本上仍以议会的大规模地区直选为主流，导致了功能组别议员处于被动地位——功能组别议员的产生方式属于一种委任制，直选议员和一些市民对此有微言，认为他们并不是地区直选产生，不能代表民意，强烈要求实行全面“普选”，废除功能组别。这打击了功能组别议员的积极性，使他们谨慎地审视政府的提案以避嫌。因此从结果来看，功能组别议员并没有发挥预期作用，没能缓解行政、立法的紧张关系。随着政党政治的兴起，以及“普选”呼声的增强，其去留成为争论的焦点之一，反而成为政党、市民反对政府的有利因素。
2.两大阵营相互斗争
(1)“代议制改革”令民主发展过于迅速，造成民意难以掌控。英国政府并不真心希望香港能顺利回归，于是自20世纪70年代中后期，大力推行代议制，主观目的是唤醒民主意识，给特区政府的管治制造困难。尤其在回归过渡期内，突然加速“代议制改革”，为政权的平稳交接制造障碍。(24)即使在遭受市民和中央的强烈反对后，港英政府依然没有停止脚步，为日后特区政府的管治困难埋下了伏笔。(25)港英政府推行的政治改革，深刻改变了港人长期以来缺乏参政欲望的局面，民主观念得到了前所未有的展现。从此，港人开始积极投身本地的政治活动之中，用实际行动显示参与民主的能力和推进民主进程的欲望。这种改变使社会政治化，民意更难被掌握，容易被政治力量蒙蔽和利用，给行政主导制造困难。
(2)香港是世界两大阵营对抗的绝佳地区，外国敌对势力一定会借机破坏香港的行政主导。香港实行“一国两制”，背靠世界最大的社会主义国家，凸显出资本主义与社会主义在经济、文化、思想上的巨大差异，是两大意识形态的矛盾交汇点。敌对势力必然借此天然良机，利用资本主义的优势，对社会主义和亲中势力展开破坏，使香港成为“资本主义战胜社会主义的典型范例”；或者通过扶植亲资本主义的政治势力，制造政治斗争拖累香港经济，利用香港的没落显示“一国两制”的失败，从而在台海问题上置中国政府于被动局面。
(3)资本主义殖民统治的经历为敌对资本主义阵营积蓄政治力量带来便利。在港英政府的“无根殖民统治”之下，支持“两制”的群众比亲中的爱国爱港群众相对强大。据统计，北京奥运会前夕香港市民对于“一国两制”是否得到落实的调查，只有50.7%的认同率，显示港人始终信心不足。(26)民众在这种普遍的认识下，对亲外国势力的政治力量所主张的“自由、民主、法治”，更愿意接受和支持，容易被某些反华的反对党派迷惑和利用，资本主义阵营也就容易培植反对政府的政党力量，给行政主导制造麻烦。
3.经济环境渐变复杂以及香港政府管治能力确有缺陷
香港回归后的一年，遭遇亚洲金融风暴，经济大受打击，民生变差；其后接连出现了禽流感、SARS等天灾人祸，导致香港经济有很长一段时间出现负增长，民怨加深，政府威望下降，其施政能力遭到多方的质疑。然而香港政府也不够争气，不仅施政效率没有提升，管治能力还不断下降；更接连“引爆政治炸弹”，如梁锦松买车事件、梁展文事件以及政治委任风波等，被反对党派紧抓不放、大肆炒作，硬是将曾荫权政府初期好不容易得到的高支持率几乎全部败光。有人认为，回归后两届政府施政水平是持续下降的，相比董建华，曾荫权可以说是“未交出任何成绩”；岭南大学李彭广副教授甚至直接断定政府提出的“强政励志”、“亲疏有别”、“行政主导”全部失败。(27)
糟糕的施政成绩单，一是使政府客观上无法实现行政主导的优势；二是极大地削弱了支持政府的民意；三是令各政党有口实对政府穷追猛打，吸引更多的选民支持，进一步孤立政府并谋求分享权力。这令行政主导愈发困难。
当前香港政府受制于立法会、政党政治以及民意，行政主导困难重重。这并非《基本法》下合理期待的结果。这种非正常结果，已经给香港乃至中国政府带来了实质损失。我们必须旗帜鲜明地支持香港政府实现《基本法》期待下的行政主导，在政治体制发展、争取民意支持上采取新措施。
三、对如何解决行政主导困难的见解
(一)解决问题的几个前提结论
笔者认为，根据以上的分析，在提出具体解决办法时，应以一些事实为基点，围绕它才能实行针对性的有效办法。以下是笔者的三点看法。
1.民主的发展已成为趋势
1999年的调查显示，54.4%的被访者表示“不同意”香港区议会重新引入委任议员的做法，60%以上的市民支持行政长官以及立法会议员全部通过直选产生。(28)尤其在2003年、2004年一系列的突发事件引发政治风波后，香港社会进一步走向政治化，民主与民意在香港政治生活中占据了非常重要的一席。政府若要实现行政主导，势必要推进民主进程，并改善施政，继续争取民意支持。
2.政党政治将进一步发展，政党力量必将继续壮大，未来肯定会影响甚至占据权力的中心位置
随着香港民主改革的发展，地区直选议员增多，各政党能获得更多的立法会议席，在政权影响力上将有更大的发挥空间，甚至能直接或者间接地影响行政长官产生结果，掌握或者分享政权。
3.治港的主体是全体港人
无论政制改革的前路如何，必须确保亲中为港的势力掌握政权，实现真正的港人治港。反对非港人治港，是《基本法》的基本原则，也是中央的底线，决不能让外国势力干涉、操控和玩弄香港的政制运行与改革。
(二)具体措施
笔者认为，根据上述三个前提，可以从引导政党发展、规范其参与政治的行为，以及提升政府施政能力三方面探讨如何摆脱行政主导困境。
1.以合理方式推进“普选”，满足政党政治发展的客观要求
(1)政党长远可以触碰行政长官这一最高权力。中央已经为“普选”制定了时间表，随着政党政治的进一步成熟，长远来看政党必然会参与行政长官的选举。这种趋势势必使“行政长官候选人不能有政党背景”的规定失效。这种改变并不是坏事。具有群众基础的政党组织政府，能满足政党的发展要求，使政府得到立法会中固定的重要党派力量支持，可以缓解目前行政、立法相互对抗的局面。《基本法》规定分权以及政党不能控制政权，是为了避免一种政治势力独大的状况，尤其要防止政权落入敌对势力之手。但从实效来看，这种体制令政府只能长期依靠“临时管治联盟”进行施政(29)，得到的支持并不稳固，而这正是行政主导面临挑战的主要原因。若放开政党发展的空间，至少可实现代表某政党的行政长官上任后，得到稳定的政治支持，有利于实现行政主导。随着政党的逐渐成熟，这种方式产生的行政长官将可以提高管治效能。(30)
但这种变化，需要先设法防止政权落入敌对势力之手。笔者认为，首先可考虑修改《基本法》，增设行政长官应具备某些政治条件，以避免这种局面。《基本法》第44条规定“香港特别行政区行政长官由年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任”，已在一定程度上限定了行政长官的爱国忠港政治身份。但为迎接“普选”时代，谨慎起见，可增设另外的政治条件，如行政长官代表的政党必须是香港本地政党，或者代表的政党阵营必须达到一定数量，等等，防止外国政治组织争夺行政长官，也能得到多数香港市民的认同。其次，《基本法》第23条的有关规定，能够防止政治核心为外国敌对势力控制，若能重新启动第23条立法，能有效防止香港重要的政治力量与外国敌对势力勾结，从而断绝权力落入敌对势力手中的可能性。
行政长官相比总督，权力小得多，面对的是更复杂、更困难的管治环境，(31)只有通过政党与“普选”这条纽带把立法会、政府、民主与民意串联起来，才有可能实现强势、团结和政行令改的行政主导。
(2)保留功能组别及其理由。首先，功能组别是香港的政治传统，港英政府时期便存在。由于公众的职业认同高于地域认同，决定了代表行业的功能组别议员的长期存在。保留功能组别具有重要作用，这包括几个方面：第一，政府依赖功能组制度，如分组投票制对政府的帮助就非常大。尤其有利于争取工商界别和专业人士对政府的支持——他们对香港的繁荣有重大的贡献，对政府的支持也很大。但是他们对于政治长期淡漠，政府需要通过委任使他们的代表进入立法会，增加立法会中对政府的支持力量。第二，避免议员产生方式单一化，保证制衡参与。功能组别产生渠道的多样化，有助于立法会反映各方面民意，实现均衡参与和港人治港要求，也可中和立法会的过度政治化因素，缓和政治斗争。第三，有助于吸收人才。地区直选的议员在专业才能上普遍比不上功能组别议员，如果立法会拒绝从该渠道引进专业人才，将导致立法会议事能力的下降，对香港的管治不利。
其次，“普选”与功能组别制度可以并存。第一，全国人大关于“普选”路线图的决定并不反对保留功能组别。全国人大释法规定，2012年行政长官和立法会产生办法可作出循序渐进的适当修改；2017年行政长官可实行“普选”产生的办法，在行政长官产生后，立法会的选举也可实行全部议员“普选”产生的办法。可见，全国人大释法并没有指出“普选”就必须取消功能组别。第二，各国都通过各种方式和制度安排，保留类似于功能组别制的职业代表制，并不追求形式“普选”，保证选举的实质平等。可见，即使在强调“普选”的国家，也不排除功能组别，关键是如何构建两者相容的选举办法。
如果在新的政改方案中，确认了“普选”的比例与程序，同时对功能组别议员的选举加入民选成分，如“一人两票”这样的投票机制，可在一定程度上满足政党和市民“普选”的诉求，则反对功能组别的呼声将减少。相信功能组别议员在未来会有令人满意的表现。
2.完善《立法会议事规则》与制定《政党法》，规范政党参政行为
(1)完善《立法会议事规则》(以下简称《议事规则》)的必要和建议。首先，立法会企图通过《议事规则》扩大自身权力。回归以来政府与立法会议员多次就《议事规则》具体规则的解释进行角力，这实质是立法会扩大权力的表现。笔者认为，基于对行政主导的支持，应反对立法会这种明确扩大权力的行为。为避免同类事情的重复发生，应完善《议事规则》，明确在《基本法》中制定《议事规则》条款的依据，限制立法会权力的不合理膨胀。
其次，《议事规则》有关程序缺陷成为议员反对政府的不合理武器。在高铁事件中，部分反对高铁建设的议员，不顾民心所向、大局已定，固执地利用《议事规则》中关于议员发言权的规定，实施“拉布战术”。这是滥用权利的行为，违背了《议事规则》制定的本意，也损害了港人治港的要求，被多数港人指责。而这主要是因为《议事规则》存在缺陷。为避免这种不负责任的行为再次出现，应当完善《议事规则》的议事程序。
(2)制定专门的《政党法》，规范政党的成立、运作、管理，限制政党的性质，以约束其政治背景以及政治行为。这一措施将与修改后的《基本法》一起，共同保证一旦政党未来可以参与行政长官选举时，候选人必须真正具有代表香港市民的身份与意愿，保障“一国两制”与港人治港、行政主导。目前香港没有专门规范政党组织的法律，政党性质的组织只能以社团或公司的名义注册。然而，政党毕竟不同于一般的社团或公司，对其进行的规定也应具有特殊性。(32)针对性地制定《政党法》，有以下几点作用：第一，促进政党健康发展，保障政党政治的正常发展。(33)虽然《基本法》、选举的法律与条例中对政党有所规定，但法律制度并不完善，尤其是关于政党成立、运作和管理方面的缺失，对于政党政治的长远发展不利。第二，防止敌对势力借成立政党培养代理人，确保行政长官的正当性。如规定政党必须代表香港人民的利益，坚决反对以推翻香港合法政权为目的的政党；也可限制政党不得接受某些外国势力的资助。第三，与《议事规则》相结合，控制政党及议员的不当行为。如明确规定政党的权利和义务，要求政党对担任议员或者具有公众影响力的党员进行行为上的控制，约束他们不得作出影响公众利益的不负责任行为，否则可能会受到法律上的制裁。总之，对待政党，可以回应其执政参政的要求，但政党不能突破一国的底线，必须让爱国者为主体的港人来治理香港。(34)
3.提升施政能力，聆听民众诉求，争取民意支持，贯彻《基本法》原则要求
《基本法》为行政主导设立了限度原则，如“港人治港”、“维护香港繁荣发展”，要求政府充分尊重民意，聆听民众的诉求，维持和发展香港经济。完成这些要求，对于政府提高施政水平、摆脱行政主导困局也有莫大好处，可以帮助政府更有力地对抗立法会以及政党政治的挑战。鉴于香港政府在这方面所面临的具体困难，笔者提出以下几个建议：
(1)提升施政能力，应对政治危机和经济挑战。首先，香港政府必须提高解决政治危机的能力。回归以来，政府常常在政治危机出现后表现出被追击的疲态，公关能力稍显不足，因此导致的民意失分不在少数。尤其是近期政改方案再次成为城中热门话题，各政党纷纷表达对政府方案的各种意见，引发普通市民的热切关注。政府若再受政改问题拖累，行政主导的困难将进一步加剧。
其次，继续施行有效的经济政策，保证香港经济处于较好的水平。香港经济受制于环球经济的不利因素以及内部结构性问题，经济增长难以回到回归前，民生矛盾增加导致民怨增加，(35)导致政府支持率下降。目前环球尚处于后经济危机时期，香港经济发展依然存在巨大的风险，香港要在恶劣的经济环境中逐步地实现良好的转型，更需要管治上的高智慧和决断力。政府切不可掉以轻心，以为熬过了最坏的时期，便可专心地进行政制改革。
最后，确立提升施政能力的队伍基础。就政府自身的角度来分析，智囊团体系尚未建立以及行政长官对英制下的公务员体系缺乏权威是施政能力低下的两个重要原因，(36)即政府没有足够的人才和稳固的公务员队伍作为施政的基本支持。笔者同意这种观点，但要进一步指出两点：一是工商界被认为是政府的天然盟友，其精英是构成智囊团的重要成员之一，但是该界别中有影响力的一些人士曾对政府施政表示不满，未必愿意加入智囊团，政府需要加强游说的工作。二是政府在立法会以及市民的压力下多次对公务员体制进行改革，尤其是每年根据薪酬报告调整公务员薪金的做法，引发公务员的普遍不满，(37)显示政府官员与公务员队伍存在深刻矛盾。政府需要适当地照顾他们的利益，不能过激地损害他们的利益，才能争取更多人才加入公务员队伍，提高施政水平。
(2)提高咨询民意的成效。《新闻透视》栏目曾经制作过一期节目，名为“真假咨询”，专门调查了政府就政策法案咨询市民的成效，反映政府在高铁项目的咨询上存在的诸多不足。这些不足主要体现在：一是某些咨询渠道过于陈旧，很少利用网络宣传咨询事宜；二是咨询时解释不足，令市民也难以理解政府公告的内容；三是咨询市民人员并不非常负责，没有切实通知地区市民参与咨询会议。这些咨询上的不足，无法满足市民表达意见的需求，引起了部分市民的不满。
要争取市民支持，首先必须改善咨询的办法，提高政府民意支持率，也能防止政府作出有违民意的行为，实现“港人治港”。具体改进的办法至少有：一是完善咨询的渠道，更多地利用网络宣传政府的咨询办法。“80后”年轻人的生活处处与网络分不开，开拓网络渠道，有利于聆听年轻人的意见，有助于化解他们的不满。二是使用更通俗易懂的方式宣传咨询项目，如“漫画”宣传形式就取得了成效，可考虑进一步开展。三是落实基层组织的咨询责任，如要求区议会议员协助时，必须落实到位，不可敷衍了事。
注释：
①刘曼容：《行政主导：香港特区管治之所需》，《广东社会科学》2006年第6期，第164～170页。
②孟庆顺：《“一国两制”与港人民主观念的发展》，陈广汉主编：《当代港澳研究》(第1辑)，中山大学出版社2009年版，第194～205页。
③朱育诚：《吸取文革教训，勿搞港独》，《星岛日报》2004年5月21日。
④刘曼容：《行政主导：香港特区管治之所需》，《广东社会科学》2006年第6期，第164～170页。
⑤参见黄江天：《香港特别行政区政制下的行政立法关系》，肖蔚云主编：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第46～66页。
⑥参见李昌道、龚晓航：《基本法透视》，中华书局1990年版，第166～171页。
⑦参见刘曼容：《行政主导：香港特区管治之所需》，《广东社会科学》2006年第6期，第164～170页。
⑧杨建平：《论香港实行行政主导的客观必然性》，《中国行政管理》2007年第10期，第79～82页。
⑨参见杨建平：《论香港实行行政主导的客观必然性》，《中国行政管理》2007年第10期，第79～82页。
⑩参见潘维：《法治与“民主迷信”》，香港社会科学出版社2003年版，第53～55页。
(11)参见黄江天：《香港特别行政区政制下的行政立法关系》，肖蔚云主编：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第46～66页。
(12)参见张定准：《行政主导体制性质以及面临的困境和发展》，《香港回归10周年的回顾与展望国际学术研讨会论文集》，2007年，第270～280页。
(13)参见蔡子强：《港府处理行政立法关系新思维》，《明报》1998年8月3日。
(14)参见黄江天：《香港特别行政区政制下的行政立法关系》，肖蔚云主编：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第46～66页。
(15)参见张炳良：《行政立法对立无妨，但应能互相制衡》，《明报》1998年8月5日。
(16)参见张定准：《行政主导体制性质以及面临的困境和发展》，《香港回归10周年的回顾与展望国际学术研讨会论文集》，2007年，第270～280页。
(17)胡健：《香港高铁为何迟迟不开工，拉布战术违背民意》，http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20100126/14137311687.shtml。
(18)参见戴平：《香港拒绝“被高铁”》，http://news.qq.com/a/20100107/002307.htm。
(19)参见孟庆顺：《“一国两制”与港人民主观念的发展》，陈广汉主编：《当代港澳研究》(第1辑)，中山大学出版社2009年版，第194～205页。
(20)参见陈丽君：《香港政党现状与前景探讨》，《中共福建省委党校学报》2006年第3期，第28～32页。
(21)参见黄江天：《香港特别行政区政制下的行政立法关系》，肖蔚云主编：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第46～66页。
(22)参见程介南：《对基本政治体制的探讨》，肖蔚云主编：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第38～45页。
(23)参见邓世豹：《落实均衡参与，维护香港稳定繁荣的制度保障——香港立法会功能组别的地位和作用》，《港澳经济暨澳门回归10周年国际学术研讨会论文集》，2009年，第447～454页。
(24)参见程洁：《香港宪制发展与行政主导体制》，http://law.china.cn/features/2009-03/27/content_2957447.htm。
(25)参见郭敬文：《港澳管治问题研究》，《香港回归10周年的回顾与展望国际学术研讨会论文集》，2007年，第281-295页。
(26)参见陈丽君、唐晓玲：《试论香港政治生态现状、特点及其原因》，陈广汉主编：《当代港澳研究》(第1辑)，中山大学出版社2009年版，第183～193页。
(27)参见陈丽君、唐晓玲：《试论香港政治生态现状、特点及其原因》，陈广汉主编：《当代港澳研究》(第1辑)，中山大学出版社2009年版，第183～193页。
(28)参见孟庆顺：《“一国两制”与港人民主观念的发展》，陈广汉主编：《当代港澳研究》(第1辑)，中山大学出版社2009年版，第194～205页。
(29)参见程介南：《对基本政治体制的探讨》，肖蔚云主编：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第38～45页。
(30)参见邹平学：《香港基本法实施与特区管治体制及管治效能探析》，《香港回归10周年的回顾与展望国际学术研讨会论文集》，2007年，第222～235页。
(31)参见邵善波：《〈基本法〉下的行政与立法关系》，《香港回归10周年的回顾与展望国际学术研讨会论文集》，2007年，第196～206页。
(32)参见黄韶鹏：《论香港政党法制的完善》，http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?Articleld=36983。
(33)参见曾少妍：《民建联支持制定政党法》，http://www.wenweipo.com/GB/?paper.wenweipo.com/2004/11/28/HK0411280034.htm。
(34)参见张定准：《行政主导体制性质以及面临的困境和发展》，《香港回归10周年的回顾与展望国际学术研讨会论文集》，2007年，第270～280页。
(35)参见陈丽君、唐晓玲：《试论香港政治生态现状、特点及其原因》，陈广汉主编：《当代港澳研究》(第1辑)，中山大学出版社2009年版，第183～193页。
(36)参见陈丽君、唐晓玲：《试论香港政治生态现状、特点及其原因》，陈广汉主编：《当代港澳研究》(第1辑)，中山大学出版社2009年版，第183～193页。
(37)参见林贡钦：《警惕香港纪律部队沦为特殊利益集团》，http://www.tiandainstitute.org/cn/text_details.asp?menuid=167&menuid2=137&id=642。