美丽中国愿景下环境审计立法价值取向选择，本文主要内容关键词为：中国论文,价值取向论文,愿景论文,环境论文,美丽论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、资源环境立法理念的变革
1992年，联合国环境与发展大会提出“可持续发展”的新理念，对我国的环境保护和环境立法影响深远。以全面协调可持续发展观的确立为标志，我国的环境保护观念和环境立法理念发生了巨大变化，突出表现在：
（一）从单项治理转向全面污染防治和资源保护
由污染物控制转向全面控制各种污染排放，全方位规范自然资源的开发、利用和保护，由单纯的“三废”治理措施逐步演进到水污染防治法、大气污染防治法、森林法，草原法、矿产资源法、水法、野生动物保护法等一套全面系统的污染防治和资源保护法律制度。
（二）从末端治理转向更加重视源头预防
由“先污染、后治理”的末端治理，过渡到主动行动，把污染物消灭在萌芽之中的源头预防，以清洁生产促进法为标志，源头预防成为我国环境立法的主要理念，之后出台的环境影响评价法和循环经济促进法等法律，也都着眼于对污染作溯源式预防。
（三）从单纯环境保护转向促进经济社会可持续发展
由原来的保护环境、污染减排和控制观念，转向环境、经济、社会三者兼顾，“可持续”载入绝大多数环境立法目的。强调资源投入减量和可重复利用，注重环境保护、资源开发与经济增长、社会发展的协调性和持久性的绩效理念得以体现，建设资源节约型、环境友好型社会、推动生态文明建设的理念在环境立法中逐步成熟。
二、资源环境审计理念缺失和功能缺位
10多年来，在审计署农业与资源环保审计司（1998）和审计署环境审计协调领导小组（2003）统一组织下，我国审计机关围绕国家环保重点项目，先后开展了重点城市排污费审计、天然林资源保护工程资金审计、退耕还林试点工程、京津风沙源治理工程资金审计、青藏铁路环保资金审计、“三河三湖”水污染防治绩效审计调查、中央企业节能减排专项资金审计调查等审计项目，取得了较大成效，总结积累了一些经验。但相对于我国环境立法理念和价值取向的巨大变革，相对于社会环境审计需求，环境审计在理念上仍远远落后于环境立法的变革进程，维护国家资源环境安全的“免疫系统”功能还没有充分显现。
（一）审计计划缺乏系统观念
首先是立项安排缺乏全面性。我国环境问题表现在方方面面，如土地、矿产、森林、水等重要资源的开发利用管理和保护治理，水、大气、土壤、固体废物等污染防治，重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护等。而我们目前开展的环境审计大多关注环境方面发生的重大事故和已暴露的突出问题，局限于土地资源和水环境审计以及部分重点生态建设工程，没有从全方位资源环境保护的角度确定项目安排，海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域的审计项目尚未列入审计项目计划或仅仅局限于试点阶段。
其次是审计资源配置缺乏协调性。目前开展的环境审计主要由财政审计分立单设的资源环保专业审计承担，但长期以来，脱身于财政审计的环境审计资源配置思路，在一定程度上使本应成为审计主流之一的环境审计边缘化，力量弱小、单打独斗的局面迟迟没有得到改变。而审计机关在开展财政、金融、企业、经济责任等项目审计时，也没有对执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果等方面投入适当的力量。此外，审计外部资源开发不够，与相关主管部门的协调配合或联合调查机制没有真正建立起来，在相当程度上制约了环境审计工作效率和审计成果利用。
（二）审计目标缺乏绩效观念
首先在目标设计上缺乏开拓性。尽管可持续发展战略的确立，已将环境保护和资源综合开发利用作为经济社会和谐发展的重要内容，但当前开展的环境审计，仍过多地局限于“环境保护一元论”的狭隘思路，欠缺经济效益和社会效益理念，没有及时将思路转变到环境保护、经济发展、社会和谐的“三元”观念上来。
其次在目标指向上缺乏开放性。尽管政府环境审计的对象包括环境保护资金、环境政策、政府部门的有关活动等，但目前的环境审计目标指向主要针对有关重点领域、重点项目的环保资金，局限于对环境问题本身的调查以及有关环保资金实施审计，停留在对问题本身的关注上，单一的查处问题目标指向未得到根本改变，综合的成果利用目标指向体系未能形成。
再次在目标执行上缺乏适应性。最高审计机关国际组织《从环境视角进行审计活动的指南》已明确规定“政府审计的全部内容——财务审计、合规审计和绩效审计也应用于环境审计领域”，但在我国环境审计的具体实践中，仍以常规财务收支合法性审计为主，局限于环境投入和环境法规政策的执行上，对于环保投入与环境质量的反差、对治理效果及效益等情况欠缺考虑。
（三）审计运作缺乏预防观念
环境污染具有长期持续难以逆转的特性，“先污染，后治理”不仅无法及时有效遏制环境污染继续加剧的趋势，而且往往需要付出更多的治理成本，如近年来审计署对巢湖水污染防治情况审计调查发现,10年间国家及安徽省陆续投入90亿元用于水污染治理，但长期累积的污染负荷在短时间内难以消除，巢湖水环境质量未得到根本改变，未来10年内安徽省还将规划投资400亿元用于巢湖治理，但治理预期效果也并不十分明朗。国外的环境治理经验也表明，对于环境脆弱地区的生态恢复，地下水、近海污染等其他类似的环境治理项目，往往需要投入巨资、耗时数十年才能取得显著成效。
环境污染治理的上述规律表明，防治并举应重在预防，“防患于未然”是环境治理的最佳方式。而从近年来开展的环境审计项目看，大多数情况是在相关环境问题已经暴露并引起人们高度重视的情况下，才开始安排相应审计项目，对环境政策、制度和措施设计的源头评估基本没有进行，这种事后监督的审计运作方式在相当程度上制约了审计“免疫系统”预防作用的发挥。此外，缺乏跟踪审计等方式，也制约了环境审计在持续完善环境政策、制度和措施方面的建设性作用。
三、资源环境审计立法价值取向选择
以发挥国家经济社会健康运行“免疫系统”功能为己任的国家审计机关，要适应与日俱增的环境审计需求，就需要按照刘家义审计长“要高度自觉地把审计工作融入到国家经济社会发展全局中去”的要求，密切把握环境立法的变化趋向，及时摒弃单一、表面化的审计运作模式，依据国家经济社会全面协调可持续发展战略，引进全面系统、综合绩效和源头治理的理念，在立法层面和制度设计上变革环境审计价值取向，促进资源环境审计监督，维护资源环境安全。
（一）系统设计环境审计计划，实现环境审计多元化
一是应当从环境保护问题的全局性和战略性出发，自觉把环境审计工作融入到环境保护工作的大局中，在深入研究我国环境形势、把握环境保护的总体任务和工作重点的基础上，滚动编制环境审计工作总体规划，明确环境审计的方向、内容与重点，在立法上规范环境审计项目安排的系统性。
二是逐步扩大资源环境审计领域。将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域，改变单纯以现实重大环境问题为依据确立审计领域的方式。
三是逐步实现资源环境审计多元化。在资源环保专业审计的基础上，要逐步把环保意识融人各专业审计，在立法上强调各专业审计均应将国家产业环保政策的落实等内容纳入审计范围，如财政审计要关注政府资源环保政策制定与执行情况，环保资金筹集管理使用情况；投资审计要关注项目单位环境影响评价及环保措施的落实情况；金融审计要关注国家产业环保政策的授信限制执行情况；企业审计要重点关注被审计单位执行国家节能减排政策的执行情况；政府或国有企业领导人经济责任审计要关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责等。
四是逐步完善资源环境审计的外部协作机制。在立法上保证审计机关与资源环保部门等各相关主管部门的协调配合和信息交流，形成监管合力，完善环境监督体系。
（二）科学设计环境审计目标，实现环境审计绩效化
绩效审计是政府审计发展的必然趋势，从可持续发展战略的理念出发，环境审计在其诞生之初就应归属于绩效审计，但以环保资金合法性审计为基础的环保审计实践却使环境绩效审计受到很大局限。虽然开展环境合法性审计，对于确保环保资金合法使用、环保信息的真实可靠和环境工作规范有序的重要性不言而喻，但在当前国家环保投入逐年增加而环境形势依然严峻的背景下，环保投入的使用效率和效果、环境政策的适当性是开展环境审计必须考虑的重要问题。因此在环境审计立法时，应按绩效审计原则设计审计目标和内容，积极引导全面推进环境审计绩效化。
一是在目标设计上增加资金使用效益内容。在环保资金使用真实合法的基础上，关注环保资金的合理有效使用，逐步开展资金管理效能、资金使用效益分析评价，以及社会效益综合分析，促进国家各项环保投入、环保工程取得预期效果。
二是在目标设计上增加政策执行评价内容。我国当前出现的诸多环境问题，其主要原因是环境保护制度与措施落实不到位或环境保护政策不完善，已不能满足环境保护的需要，因此在环境绩效审计的目标设计上，不仅要立足于督促落实国家相关环保政策执行，更重要的是深究各项环境问题产生的根源，在对我国环境问题和环境保护工作问题本质深刻理解和准确把握的基础上，促进国家环境保护政策和环境保护制度的进一步完善。
（三）加强源头防治，实现环境审计“免疫系统”功能
实现环境立法源头治理理念与审计“免疫系统”的预防性作用的紧密结合，要求审计机关及早发现环境治理工作中存在的苗头性、倾向性问题，快速作出反应，采取有效措施预防和阻止风险发生；要在立法层面上规定并保护审计工作的主动性，提升审计主动寻找、分析和防范风险的能力。
一是在审计项目层面上着重于事前预防。把握环境治理的规律，通过审计监督关口的前移，变事后监督为事前、事中、事后的全过程监督，提前介入，促进及时避免和解决有关环境污染问题，防止造成难以挽回的后果。
二是在审计方式层面上着手于跟踪审计。依据环保投入和环保工程长期持续的特性，积极推行对国家各项环保政策执行情况的跟踪审计调查，确保国家资源环保政策和制度措施得到有效落实，促进有关部门和单位健全制度、加强管理，通过跟踪问效，督促各级政府建立与完善环境保护问责制和责任追究制度，避免步入环境问题“屡查屡犯”的怪圈。
三是在政策设计层面上着眼于预先评估。最高审计机关国际组织《从环境视角进行审计活动的指南》已将“对计划的环境政策和环境项目进行评估”列入审计内容。发达国家环境审计的发展趋势也表明，对环境政策的预评估是提升环境审计层次，发挥审计“免疫系统”预防功能的最佳形式，我国的环境审计立法也应逐步把国家各项环境政策出台前的目标设计、影响咨询、效果评估纳入审计范围，通过立法保护审计政策建议权的行使，促进审计建设性作用的发挥，实现履行审计监督职责与提高环境、经济、社会自身“免疫”水平结合的进一步深化。
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