中国石油产业市场结构重组与分类管制政策，本文主要内容关键词为：管制论文,中国石油论文,结构论文,政策论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F421.3 文献标识码：A 文章编号：1002—8102(2015)05—0121—11 由于石油产业关系国计民生，学术界对石油产业的竞争、垄断及其政府管制一直争论不休。纵观世界各国的石油产业，都存在不同程度的垄断性，但不合理的垄断往往导致该产业的效率损失(李治国等，2012；胡德宝、林娜，2012)，从而阻碍产业发展，而减少这种垄断效率损失的最好办法是引入竞争、降低垄断程度(Robinson，2000)。从世界范围来看，很多国家的市场结构重组都取得了良好的效果。例如，墨西哥的石油产业通过结构重组引入竞争机制，在本土市场和国际市场上同时获得了较好的收益(Laguna，2004)。2012年，墨西哥实施的石油体制改革瞄准了国际市场，同英国、巴西、挪威以及加拿大扩大合作，包括技术和人员的交流等(张芯瑜、张贯之，2013)。荷兰石油产业的结构重组是在欧洲市场供需变化的基础上进行的，由于该国的炼油业务造成了重大污染，重组的重点是对荷兰的炼油业务进行结构调整，从环境保护角度制定了一系列具体条款约束炼油业务(Straaten，2001)。早在1911年，美国石油产业结构重组中的一个重大事件是对标准石油企业的拆分，在把该公司拆分成37家小企业后，美国的石油市场更具活力。 近年来，许多国家的石油产业结构重组伴随着私有化进程。然而，一个国家石油产业的结构重组受到许多因素的影响，例如技术进步、全球化、放松管制、产业动态以及利好的经济环境等(Weston，1999)。这意味着任何一个国家的石油产业结构重组并不能简单照搬国外经验，一个负面性的例子是俄罗斯石油产业的结构重组。俄罗斯的结构重组经历了私有化以后，形成了纵向一体化的股份制运营模式，运营过程中发现纵向一体化模式非常脆弱(Locatelli，1999)。为了解决私有化产生的问题，该国在2007年对石油资源重新进行了国有化。由此可见，石油产业的结构重组问题需要结合各国实际情况进行深入研究(Helm，2004)。 就中国石油产业结构重组而言，其过程较为复杂，1998年石油产业结构重组前，中石油和中海油分别承担了陆地和海上的石油勘探与开采业务，中石化承担了产业链中游的石油炼化业务，下游的石油批发零售业务主要由非国有企业承担。这些企业分别垄断了石油产业链的上、中、下游业务，几乎不存在竞争。1998年的石油产业市场结构重组首先把石油批发零售业务收归国有，然后分区域进行纵向一体化经营，即中石油、中石化和中海油分别在南方、北方和海上实行纵向一体化经营。2001年取消了地域限制，国内石油企业在主营业务上有所交叉，但仍然是垄断性市场(余晓钟、钟曹彬，2010；严绪朝等，2014)，几大石油企业之间仍然不存在实质上的竞争，从2001-2006年由于该产业垄断而导致的效率损失占当年GDP的3.1%～5.7%(于良春、张伟，2010)。随着经济的发展，中国石油产业的垄断性并没有降低，2013年三大石油企业的石油生产量和石油加工量分别高达市场总量的92.57%和83.01%。由这种垄断性市场结构而导致的一系列问题，印证了经济学关于寡头垄断企业导致资源配置低效率的观点，主要表现为利润过于集中，隐含的经济剩余导致了寻租行为和市场资源配置的扭曲，要素分配需要放松管制(Young，2000)。对中国石油产业结构重组的绩效研究表明，降低行政垄断程度能提升石油企业效率(张耀辉、蔡晓珊，2008)。为提高产业效率，中国石油产业迫切需要进行市场结构重组，而石油产业的结构重组需要建立在对该产业垄断性的认知上。 综上，本文在第二部分对中国石油产业的垄断性进行了判断，分析其效率损失；第三部分对石油产业垄断的类型进行了分类；第四部分设计了该产业市场结构重组的三种基本模式；第五部分探讨了结构重组后该产业的分类管制政策。 二、中国石油产业的垄断性判断及效率损失 (一)中国石油产业垄断性的判断 为了对石油产业的垄断性进行判断，本文选择了该产业除管道运输以外的主要业务对其垄断性进行定量分析(见表1)。
石油勘探与开采业务①存在寡头垄断。从2007-2012年的数据来看，中石油和中石化这两大石油企业原油勘探与开采业务的集中度最低为79.92%，最高为83.83%，近6年产业集中度的平均值为82.27%，说明该业务领域存在寡头垄断。石油炼化业务的衡量选择了炼化业务主要产品(汽油、柴油、煤油)的产量。石油炼化集中度最高值出现在2007年，为87.30%，最低值出现在2012年，为79.51%，可以看出，虽然石油炼化业务的垄断程度在下降，但仍然是寡头垄断市场。在石油销售业务领域，考虑到没有2007、2008年中石油的销售数据和2012年全国石油销售数据，销售指标只参考2009-2011年的市场集中度。可以看到，石油销售的集中度在上升，从2009年的84.31%上升到2011年的98.91%，可以推断出中国石油销售业务存在双寡头垄断。 (二)中国石油产业垄断的效率损失 中国石油产业的主要业务都处于垄断状态，由此导致石油产业生产效率低下等问题(李治国等，2012)，主要表现是该产业存在的垄断性造成了大量的效率损失，有学者估计，损失高达营业收入的6%～7%(胡德宝、林娜，2012)。值得注意的是，石油产业垄断造成的效率损失不仅体现在企业营业收入上，还体现在生产成本、资产利用率和垄断利润等方面。在此基础上，本文结合石油产业特点把石油产业的效率指标分为企业数据和产业数据，从这两个方面展开对石油产业垄断效率损失的衡量。 在产出既定时，运行效率较高的企业必然具有较小的投入，石油产业的资本投入偏高，而且不同产业之间资本投入差距很大，与其他产业对比的意义不大；而人工投入(即人工成本)的对比却是可行的。在企业的人工成本中，平均薪酬占据很大比例，那么石油产业平均薪酬与全社会平均薪酬的对比无疑可以反映该产业人工成本的投入情况，在产出既定而且所需劳动者素质差异不大的情况下，如果支付的平均薪酬偏高，那么该产业的运行效率偏低。由于国有企业和民营企业平均差距较大，本文把全社会平均工资水平分为国有企业和民营企业分别与三大石油企业对比。从表2可以看出，三大石油企业的平均薪酬是国有企业平均水平的约3倍以上，是民营企业平均水平的4.5倍以上。从单个企业的数据上看，中海油的平均薪酬更是达到了民营企业的10.35倍，中海油与国有企业平均薪酬的对比也相当惊人，是国有企业的6.57倍；中石化在三大石油企业里的平均薪酬最低，但与全社会平均水平对比也相当高，是国有企业的2.94倍，是民营企业的4.64倍。数据表明，石油产业的人工成本偏高，这是造成中国石油产业高成本的一个重要原因。
产业数据的对比选择了主要财务指标，即主营业务利润率、成本费用利润率、资产负债率和资本保值增值率，通过与社会平均水平的对比说明石油产业利润率、偿债能力和成长能力指标。中国石油开采业的主营业务利润率和成本费用利润率分别是全社会平均水平的2.40倍和11.70倍，石油开采业的盈利能力是全社会盈利能力均值的数倍，这也意味着石油开采业的高利润；石油开采业的资产负债率仅为全社会平均水平的0.76，表示石油开采业企业的偿债能力较弱；石油开采业的资本保值增值率与全社会平均水平基本持平，如果综合考虑石油产业高垄断性和高利润率，持平的资本保值增值率显示石油开采业的企业成长能力偏低。因此，在石油产业高盈利的情况下，产业的平均偿债能力和成长能力偏低，这是中国石油产业垄断效率损失的重要表现。 企业数据和产业数据均表明，中国石油产业的垄断造成了效率损失。然而，是否石油产业链上所有业务的垄断都是不合理的？要回答这个问题，不仅需要对石油产业链上主要业务分别探讨，而且有必要把该产业的垄断类型进行区分。 三、中国石油产业的垄断类型分析 特定产业的垄断类型通常可分为行政垄断和自然垄断两大类，行政垄断是由国家政策引起的(金煜等，2006)，是政府运用自身行政权力排斥、限制市场竞争的行为(王俊豪、王建明，2007)。不同的垄断类型对石油产业效率影响不同，行政垄断与石油产业效率成反比，自然垄断对石油产业的资源配置具有正向作用(余晓钟等，2009)。由此可见，区分石油产业主要业务的垄断类型是有必要的。石油产业的主要业务包括石油勘探与开采业务、石油运输业务、石油存储业务、石油炼化业务和石油销售业务。下面将对石油产业主要业务的垄断类型进行简要分析。 石油勘探与开采业务虽然具有沉没成本高、资本密集和技术密集的特征，但属于可竞争性业务。石油生产投入的沉淀性主要发生在原油勘探阶段，沉淀成本是无法避免的。例如，在进行石油勘探时，如果探测井没有发现石油的存在，那么这个投入就属于沉淀成本。石油勘探与开采业务的技术密集和资本密集特征很容易被误认为是可垄断性行业，事实上，这两个特征并不是该业务垄断的原因，该产业的垄断性体现在市场准入的限制上。根据2004年国家发改委公布的《政府核准的投资项目目录》，石油勘探与开采业务的市场准入需要政府核准：年产100万吨及以上的油田勘探与开采项目需要国务院投资主管部门核准；年产100万吨以下的项目由具备石油开采资格的企业自行决定，同时上报国务院投资主管部门备案。目前国内具备石油开采资格的企业只有四家：中石油、中石化、中海油和延长石油，这样的规定限制了新企业进入石油勘探与开采业务。 石油管道运输业务具有规模经济性、网络经济性和投资回收期长等特点。石油管道运输的规模经济和网络经济体现在管道运输的边际收益递增。石油运输管道只能运输石油，而不能输送天然气，原油和成品油一般不能共用一个运输管道。石油管道运输业务的技术经济特征决定了该业务存在自然垄断性，要提高产业效率就必须充分发挥石油运输管道的网络经济性。当然，这并不表示石油运输业务不存在行政垄断，该业务的行政垄断主要表现为政府对该业务的市场准入限制。例如，大型输油管道(尤其是跨省干线项目)的建设权需要由国务院投资主管部门核准。由此可见，石油管道运输业务的自然垄断和行政垄断同时并存，但这种行政垄断是以自然垄断为依据的，因此具有合理性。 石油炼化业务近年来呈现装置大型化、炼化一体化的特征，表现为规模较大的炼化企业兼并小企业。值得注意的是，这并不完全是市场公平竞争的结果。这是因为：第一，许多炼油厂(尤其是非国营炼油厂)不能按需使用进口原油。根据2002年原对外贸易经济合作部公布的《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》，非国营炼厂使用的进口原油达到配额后不再发放许可证，一定程度上限制了非国营炼厂的发展。第二，很多炼厂不能完全以市场为导向进行生产，有些油品市场需要，但大部分企业没有生产的权力。例如，国家发改委在2004年出台的《车用乙醇汽油扩大试点方案》和《车用乙醇汽油扩大试点工作实施细则》规定，只允许中石油和中石化两大公司负责生产供应车用乙醇汽油。相关政策规定导致石油炼化业务的垄断，事实上该业务属于可竞争性业务。 石油销售具有业务分散、时效性强的特点。该特点决定了石油的销售业务应当是竞争性业务。但事实上中国目前的石油销售业务存在行政垄断。例如，从批发环节看，2007年以前的《成品油市场管理办法》规定民营企业不得从事成品油批发业务，虽然在2007年取消了该规定，却同时提高了成品油批发的准入门槛，申请企业需满足诸多苛刻条件。从零售经营环节看，商务部2007年颁布的《成品油市场管理办法》规定，具有零售经营资格的企业必须有长期稳定的成品油供应渠道，与成品油批发企业签订3年以上定期合同。这些规定的实施无疑阻碍了民营企业进入石油的批发、零售经营环节。 在对石油产业主要业务的技术特征进行分析后发现，只有石油管道运输业务同时具有自然垄断和行政垄断，而其他业务的垄断是行政垄断，属于可竞争性业务(见表3)。
由于行政垄断程度与石油产业效率成反比(余晓钟等，2009)，具有行政垄断的业务应当引入竞争。为了强化竞争、打破行政垄断，有必要通过石油产业的市场结构重组，更好地发挥市场在配置资源中的决定性作用。 四、中国石油产业的市场结构重组模式 中国石油产业的市场结构重组模式需要综合考虑石油产业链中不同业务的技术经济特征和垄断类型。例如，石油管道运输业务同时具有自然垄断和行政垄断的属性，在结构重组模式的设计上既要维护自然垄断带来的规模经济效益，又要降低行政垄断程度。其他几类业务是可竞争性的，设计结构重组模式的重点是降低行政垄断程度，促进竞争。为此，本文设计了三种石油产业的市场结构重组模式。 (一)接入管制模式 接入管制模式是放松进入管制与加强接入管制的简称。该模式的特点可由图1说明：原有石油企业仍然保持自然垄断性业务和竞争性业务纵向一体化经营，政府采取放松进入管制政策，允许一部分新企业进入竞争性业务领域；同时，政府强制性要求原有企业向新进入的竞争性企业公平地提供接入服务。在接入过程中，由管制者决定接入条件(特别是管道运输成本价格)，促使原有企业公平地向其他竞争性企业开放管道运输网络。这种模式的优点是能保持原有企业的范围经济性，避免了对原有纵向一体化企业的拆分，从而规避了巨大的拆分成本；由于新接入的企业往往会受到原有企业的排斥，遭遇歧视性行为，因此需要大量的政府管制工作确保企业之间公平竞争。2014年国家能源局印发的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》有利于石油管网的公平开放，促进石油产业的公平竞争。
图1 接入管制模式 (二)所有权分离模式 这种模式是自然垄断性业务和竞争性业务所有权相分离的简称。该模式的特点可由图2说明：对原有纵向一体化的石油企业实行分割政策，按照业务类型对原有石油垄断企业的所有权进行分离，由极少数家企业(如图2中为两家)经营自然垄断性的石油管道运输业务，多家企业经营石油产业的可竞争业务。经营石油管道运输业务的企业不能同时经营其他竞争性业务，以防止石油管道运输业务和其他业务之间的交叉补贴行为。这种模式的优点是，消除了接入管制模式中可能产生的歧视行为，即原有企业对新进入企业的排斥行为，因此有利于促进竞争性业务的公平竞争。其缺点是由于具有一定关联性的业务由不同企业经营，从而在一定程度上牺牲石油企业的范围经济性。
图2 所有权分离模式 (三)联网互利模式 这种模式的特点由图3可见，政府把原有石油企业拆分为规模基本相同的若干家企业(如图3中简化为两家企业)，每家企业仍然实行纵向一体化经营，既经营自然垄断性的石油管道运输业务，又经营石油勘探与开采等可竞争性业务。由于石油运输管网具有正外部性，表现为不同企业之间共享运输网络后，大大拓展了每家企业石油输送的范围，石油运输就更便捷，输送的石油量就越大，在石油管道建设成本一定的情况下，石油运输量越大，单位成本就越低，从而产生了石油运输网络的正外部性。这种正外部性会刺激重组后的几家企业主动共享石油运输管网，实现管网的互联互通。这种模式的主要优点是，不仅有利于促进不同企业在竞争性领域的竞争，而且不同企业能共享石油运输管网，同时在管道运输业务也形成了一定程度的竞争。该模式的局限性在于，重组后的几家企业只有在石油输送管网规模相当时才能平等地联网、共享石油运输管网。如果拆分后的管网规模不相当，那么网络规模较大的企业往往会用各种手段排斥网络规模较小的企业，从而影响网络的互联互通。
图3 联网互利模式 由上可见，中国石油产业的三种重组模式各有优缺点，针对不同的政策目标可以有不同选择。如果政府偏重维护石油产业的范围经济性、避免对原有企业的拆分，接入管制模式就是一种理想的选择；如果政府的政策目标导向是促进企业间的公平竞争，就可以优先考虑所有权分离模式；又如，政府为了推进石油管网的互联互通，避免重复建设，就可选择联网互利模式。表4综合了这三种重组模式的优缺点，便于政策制定者优选。
结合中国石油产业的现实，并考虑石油产业的国际竞争力，本文认为第一种重组模式(即接入管制模式)最适合中国现阶段国情。这是因为，中国石油产业现阶段基本由三大石油企业控制，如果采用第二种重组模式(即所有权分离模式)，从可行性的角度看，该模式在市场结构重组过程中遭遇的阻力将是最大的，而且在相当程度上牺牲了范围经济，也可能会影响该产业的国际竞争力；而第三种重组模式(即联网互利模式)，是在现有三大石油企业之间进行博弈，不涉及新企业的进入，该模式的阻力小于所有权分离模式，但该模式并不是最优选择，因为相较于接入管制模式而言，该模式对引入竞争机制的作用非常有限。因此接入管制模式是最优选择。 五、中国石油产业市场结构重组后的分类管制政策 根据第四部分的分析结论，最适合的市场结构重组模式是接入管制模式，值得注意的是，接入管制模式需要配套大量的政府管制工作，以保障公平竞争。实践证明，垄断性产业的改革效果在相当程度上取决于结构重组后政府管制政策的有效性，这些政府管制政策包括分类管制政策和协调政策(王俊豪，2005)，石油产业也是如此。要取得良好的市场结构重组效果，需要对重组后的石油产业进行分类管制。由于重组后的主要业务具有不同的性质，有必要对具有自然垄断性质的石油管道运输业务和竞争性业务(石油勘探与开采、炼化、存储、销售等业务)进行分类管制。中国石油产业结构重组后的分类管制政策涉及许多方面，限于篇幅，本文主要从分类进入管制政策、分类价格管制政策和分类布局不同所有制企业政策三个重点领域展开讨论。 (一)中国石油产业的分类进入管制政策 中国石油产业的分类进入管制政策是，结合该产业的不同业务类型对准备进入该产业的企业分别实行不同的进入管制。重组后的石油产业将同时存在自然垄断性业务和竞争性业务，由于这两类业务具有不同的经济特征，有必要对其实行分类进入管制政策。对于自然垄断性的石油管道运输业务，由于石油管网运输存在网络经济性，由多家企业分别铺设输油管道是不经济的，而且输油管道铺设成本高昂，维护成本也很高。因此，需要严格控制新企业进入，只允许极少数企业经营该业务。对于竞争性业务，即石油勘探与开采、存储、炼化和销售等业务，需要不同程度地放松进入管制以促进竞争。石油勘探与开采业务虽然是可竞争性业务，但具有相当明显的规模经济性，因此需要逐步放松进入管制；石油存储业务和炼化业务也具有一定的规模经济性，应按照最小经济规模放松进入管制；而石油销售业务的规模经济不明显，可以放开进入管制，实现较为充分的竞争。表5列示了重组后分类进入管制政策的重点。
(二)分类价格管制政策 分类价格管制政策是针对石油产业不同的业务类型，对该产业中不同环节的业务分别制定不同的价格管制政策。分类价格管制政策的设计应以石油产业链上的主要业务类型为主要依据。在表6中，石油勘探与开采业务现由企业参照国际市场价格自主定价，现有企业对原油价格有极强的操控能力，而重组后的勘探与开采业务是竞争性的，价格应逐渐与国际原油市场价格接轨。石油管道运输业务目前采用的是自建自用模式，一般在企业内部转账交易，没有全国统一的定价制度。管道运输业务重组后应由极少数几家企业运营，但这样可能导致企业操纵石油管输价格，损害社会福利。为此，石油管道运输业务需要设置最高限价，防止企业制定垄断高价。石油炼化业务的产品包括化工产品和汽油、柴油等，化工产品已经是市场化价格，但是汽油、柴油等仍然执行政府定价或政府指导价。重组后分类价格管制政策的重点是取消政府定价或政府指导价，放开汽油、柴油等石油产品的价格管制。石油销售业务目前由国家发改委制定最高零售价格，部分地区实行一省一价。市场结构重组后的石油销售业务是竞争性市场，可逐步取消价格管制。
(三)分类布局不同所有制企业政策 分类布局不同所有制企业政策是指对石油产业中各个业务领域的企业所有制性质应该有所区别。如何布局国有企业和其他类型企业，即石油产业不同所有制企业的布局问题，是石油产业结构重组后将面临的突出问题。本文认为，不同所有制企业合理分布的基本原则是：作为具有自然垄断性质的业务，石油管道运输业务应当由国有资本控股，适度引入社会资本；在竞争性的业务领域，应当积极引入非国有企业或社会资本，逐渐降低国有资本的比例。 目前石油勘探与开采业务完全由国有企业控制，其他企业需要和国有企业通过某种形式的合作才能参与。在这一业务领域引入非国有企业和社会资本有利于优化所有制结构，因此，重组后的勘探与开采业务近期将以国有企业为主，但要积极引入非国有企业和社会资本。石油运输业务应当严格控制进入企业的资质和数量。石油产业结构重组后，由管道运输业务的自然垄断性所决定，应当由国有资本控制运营，但要适度引入社会资本参与管网建设。石油存储业务和炼化业务具有一定的规模经济性，因此应当对达到最小经济规模的企业公平开放，不再区分国有企业和其他类型企业。石油销售业务要求企业对市场变化有很强的反应能力，民营企业等往往比国有企业具有更高的运行效率，因此该业务领域完全可以向非国有企业开放(见表7)。
六、研究结论 中国石油产业中不合理的垄断造成了较大的效率损失。结合石油产业主要业务的技术经济特征，本文对其垄断类型进行了分类，为石油产业市场结构重组提供理论依据。 本文提出了三种产业结构重组模式，即接入管制模式、所有权分离模式和联网互利模式。这三种模式各有优缺点，应根据不同的政策目标进行选择。接入管制模式维护了石油产业的范围经济，避免了产业拆分；所有权分离模式更强调公平竞争；联网互利模式不但避免了重复建设，还推进了石油管网的互联互通，但要求各企业的网络规模相当。结合中国石油产业现实，并考虑石油产业的国际竞争力，本文认为接入管制模式是当前最优选择。 配合接入管制这一结构重组模式，以实现较好的重组效果，本文设计了结构重组后的分类管制政策，即分类进入管制政策、分类价格管制政策和分类布局不同所有制企业政策。分类进入管制政策的重点是，在石油管道运输业务领域严格控制进入企业，同时保证运输管网的公平开放；石油勘探业务逐步放松进入管制；石油存储业务和炼化业务按照最小经济规模放松进入管制；石油销售业务可完全放开进入管制。石油产业分类价格管制政策的重点在于，石油管道运输业务需要设置最高限价；勘探与开采业务逐渐与国际原油价格接轨；石油炼化业务和销售业务可逐步放开价格管制。分类布局不同所有制企业政策的重点是，石油管道运输业务仍由国有资本控股，但可适度引入社会资本；石油勘探与开采业务近期以国有企业为主，但可逐步开放；石油存储业务和炼化业务对达到最小经济规模的企业公平开放；石油销售业务可完全向非国有企业开放。 ①中国现行的石油勘探方即是开采方，即不存在企业勘探出石油后转让或雇佣另一家企业进行开采，因此在数据整理时将二者合并。
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