论我国《档案法》中档案所有权保护与限制的立法完善，本文主要内容关键词为：档案法论文,所有权论文,论我国论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案所有权的保护与限制是档案管理与利用中无法回避的问题，多年来我国档案界对此并未予以足够地关注和研究。我国现行《档案法》中，档案所有权保护与限制存在许多不合理或缺漏的地方，甚至存在违背《物权法》精神的规定。因此，有必要结合我国《档案法》相关立法的修改完善，对档案所有权的保护与限制问题进行深入探讨。
一、我国档案所有权保护与限制的现状
我国《档案法》未界定档案所有权。所有权属于物权的一种，反映的是物的归属关系，界定档案所有权，应立足于所有权本身。档案所有权反映的就是档案这一特定物归谁所有的权利。档案是国家、集体和个人的重要财产，关于财产保护与限制的一般规定都适用于档案。因此，对档案的保护与限制除了遵守《档案法》外，还应该适用于与财产保护相关的法律、法规，如《物权法》《侵权责任法》等。
依据所有权主体的不同，我国《档案法》将档案所有权分为国家档案所有权、集体档案所有权及私人档案所有权。但《档案法》并未对档案所有权的保护作出直接规定，只是从第24条的规定“损毁、丢失、销毁属于国家所有的档案的，要依法追究法律责任”可以推导出对国家档案所有权的保护。然而，《档案法》对集体和个人档案所有权的保护却只字未提。因此，对集体和个人档案所有权的保护只能从《物权法》第三章“对一般财产的物权保护规定”中推导出来，比如第37条“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其它民事责任”等等。
我国《档案法》主要从档案管理的角度规定档案工作规则，因档案的特殊价值和意义，对特殊档案的所有权限制作出了详细规定。这主要包括：第一，克以保管义务。比如《档案法》第16条规定“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。”一般来说，所有权是所有人对物的一项权利，根据意思自治原则，所有人可以妥善保管自己的物也可以置之不管甚至抛弃，这并不违反法律。但根据《档案法》的规定，特殊档案的所有者对档案应当妥善保管，并成为一种法律规定的义务。第二，占有权的剥夺。“占有权能是特定的所有人对标的物为管领的事实。从社会生活的实际来看，行使物的占有权能是行使物的支配权的基础与前提。”[1]占有标的物，是所有权人的权利之一，但《档案法》第16条规定“……对于保管条件恶劣或者其它原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施。”这意味着在一定情况下，国家档案行政管理部门有权取消集体和个人档案所有权人的占有权，直接代为保管。第三，所有权的强制转移。所有权人是否转让标的物是自己自由决定的，但对于特殊档案的集体和个人档案所有权，《档案法》第16条规定“……必要时，可以收购或者征购。”收购是双方自愿意思，表示一致转让档案所有权；但征购却是国家档案行政管理部门单方决定的所有权强制转移，这是对所有权本身的一种最严厉的限制。第四，对标的物处分权的限制。标的物所有权人有权处分标的物，包括事实上的处分与法律上的处分。《档案法》规定了对特殊档案事实处分的限制，如《档案法》第18条规定“属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境。”《档案法》也规定了对档案进行法律处分，如出卖的限制。《档案法》第16条第2款规定“……前款所列档案，档案所有者……向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。”这对档案所有者出卖档案的程序、目的、对象进行了限制。根据《档案法》第17条规定，属于国家所有的档案禁止出卖。这直接剥夺了国家档案所有权中的转让权利。从以上规定可以看出，我国《档案法》对档案所有权的限制大部分规定是针对集体和个人档案所有权的。
二、我国《档案法》对档案所有权保护与限制中存在的问题
1.档案所有权保护中存在的问题
由于档案工作长期习惯于集中式的行政管理模式，使得我国档案立法存在对个人权利的忽视。档案因不同的所有权主体而存在国家、集体、个人档案所有权形式，但我国《档案法》中只能从文字中看出三种所有权形式，却无法确定不同档案所有权的所有者及其权利内容。我国《档案法》注重于对国家所有档案的保护，如第24条规定的法律责任就主要是针对侵犯国家档案所有权的，而对集体、个人档案所有权相关权益的保护却相当匮乏。如《档案法》第2条规定“档案”的范围是指“对国家和社会有保存价值的”历史记录，可见对个人有价值但不属于对“国家和社会”具有保存价值的档案并非档案法意义上的档案。这有违私人财产与国家财产受法律同等保护的《物权法》精神，而且不可避免地会给个人档案所有权带来一定程度上的削弱。
2.档案所有权限制中存在的问题
为更好地调控私人生活，维护社会公共利益，现代国家都在一定程度上对所有权作出限制，但对所有权的限制不能违背正当性的基本原则。我国《档案法》对档案所有权的一些限制是合理的，比如对有保密等要求的档案限制其出境，国家所有的档案禁止出卖等，但不少对档案所有权的限制在程序和实体上存在一定问题。
第一，集体所有和个人所有档案的国有化缺乏必要约束。集体所有和个人所有档案的国有化，一是可以通过自愿买卖，二是通过强制征购。但档案所有权是一种民事权利，私人的合法财产受法律保护，如果当它与公共利益相冲突，需要通过公权力对所有权作出相应的限制如征购时，为防止公权力的滥用，也需要对公权与私权的关系进行权衡，这就是强制取得私人所有权必须遵循一定的程序和要件。比如《物权法》在第42条规定，征收集体所有的和单位、个人的不动产，必须以公共利益为目的，由法定的一定级别的机关作出决定，并遵守一定的公告、裁决等程序。“通过行政程序制约行政权的行使，其预先规定的一系列可操作的技术，应在相当程度上保证行为朝合理的方向发展，并得出合乎正义标准的结果。”[2]但是，如何防止档案行政管理部门滥用权利，构成对集体和个人档案权利人利益的不正当损害，在《档案法》中却找不到任何具体措施。
第二，《档案法》第16条规定的代管制度设计缺乏合理性。如果允许国家档案行政管理部门有权采取代为保管等措施，其一，国家档案行政管理部门作为行政机关，行使的是行政权力，其职责主要是负责档案事业的行政管理，由其直接保管占有档案并不合适，其可以批准代为保管，但只有档案馆有条件进行档案保管，因为“从国家档案馆的职责来讲，只有国家档案馆有责任安全保管好经档案行政管理部门批准，由其代管的非国家所有档案。”[3]其二，代为保管使占有权与所有权发生分离，而集体和个人的档案所有权并没有消失，“代为保管”的档案所有权人如何行使所有权，比如使用自己的档案，《档案法》中并没有提到，这可能将集体和个人的档案所有权架空。
第三，《档案法》第16条第2款规定的档案买卖限制，如禁止倒卖牟利不符合实践要求。根据物权的“排他性”规则，所有权人有权依据自己的意愿行使权利，严禁倒卖牟利与市场经济要求不相符，民间保管档案不见得就不如国家保管得好。除了涉及《文物保护法》而对具有特殊文物价值的档案买卖予以限制或者根据《保密法》的要求进行限制外，仅以“对国家和社会具有保存价值”就限制档案所有权的转移，禁止将档案卖给或者赠送给外国人、出卖档案要经有关部门批准等规定是不符合社会公正原则的。
第四，要求集体和个人档案所有者应当对那些对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案妥善保管，这种义务性要求既有利于所有者个人的利益，也更是为了维护社会利益，但义务与权利相对应，在强行赋予档案所有人保管义务的同时，如果保管档案有技术和物质困难，自然应有权要求国家予以协助，对此《档案法》也未规定。
三、对我国《档案法》中档案所有权保护与限制立法完善的建议
蕴含历史文化价值的档案，具有私人财产和社会财富的双重属性，不能只强调对私人利益的保护或只强调对社会利益的维护，在档案所有权的保护和限制中要实现个人利益与社会利益的协调。我国《档案法》应相应进行修改，根据《物权法》的财产保护原则，加强对各类档案所有权的保护，并实现对档案所有权的合理限制。
第一，加强对各类档案所有权的保护，明确档案所有权的权能。要在《档案法》中明确各类档案所有权的主体、归属和保护规则。比如可明确规定：国家机关、国有企业事业组织和国家其它组织的档案归国家所有；集体组织、企业的档案归该集体所有；个人在非职务活动中形成的档案或者以继承等合法方式取得的档案归个人所有。国家依法保护各类档案所有权，档案所有权人对档案依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
个人所有档案和集体所有档案可以在双方协商的情况下由国家收购或由国家档案馆保管。在国家档案馆保管的个人和集体所有档案，由双方约定如何行使档案的使用权、收益权、处分权等。
第二，确定对个人档案和集体档案所有权的限制决定机关。《档案法实施办法》第2条规定：对国家和社会有保存价值的档案，属于集体所有、个人所有以及其它不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。因此，对个人档案和集体档案所有权的限制措施，只能由县级以上人民政府档案行政管理部门决定实施。
第三，确定对个人档案和集体档案所有权限制措施的种类和条件。集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，如果保管条件恶劣或因其它原因可能导致档案严重损毁的，经县级以上人民政府档案行政管理部门决定，可以要求其限期改正，并妥当保管，必要时应提供一定的物质或技术帮助；经采取以上措施不足以妥善保管的档案，可以由国家档案馆代为保管，但档案所有者享有档案优先使用权，收益权由档案所有人享有并自行决定，所有人有权对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的要求，以保护其隐私权。
对于前款所列档案，出于社会公共利益需要，经县级以上人民政府档案行政管理部门决定，可以征购，征购价格由双方协商，协商不成的可以由人民法院或仲裁机构裁决。对征购决定不服的，应允许档案所有人请求救济，比如可以提出复议申请或向人民法院起诉。
第四，取消对档案所有权的不合理限制。《档案法》第16条严禁倒卖档案牟利，不利于档案在流动中实现自身价值。通过流转可以使档案转移到有能力保管档案的人手中，“我们要对民间收藏有信心，对非国有档案的民间保管有信心。在计划经济体制下，老觉得发展民间收藏会造成国宝流失，其实情况恰恰相反。”[4]除了依据《文物保护法》和《保密法》对相关档案的买卖以及流转给外国人和外国组织的限制外，《档案法》没有必要再额外对档案流转进行其它限制性规定。