不同地区低保标准比较的参照基准研究，本文主要内容关键词为：基准论文,低保论文,地区论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1006—4346（2005）06—0014—03
1 研究的背景与问题提出
城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对我国传统社会救济制度的重大改革，它与退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度并称为“三条保障线”，这为中国社会主义市场经济的发展与社会稳定提供了必要的保障平台。
我国传统的社会救济制度，是五六十年代在计划经济体制下形成的，主要是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户、20世纪60年代精简退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象的定期定量救济和临时救济。随着改革进程的进一步推进，尤其是在调整所有制结构、建立现代企业制度、完善分配结构和分配方式的过程中，城市中包括一部分在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口有所增加，成为城市社会救济工作面临的新课题。传统的社会救济制度，由于其救济的范围较窄、救济标准较低、工作制度不够规范，不能适应社会主义市场经济新形势的要求，迫切需要进行改革和完善。1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上制定贫困线进行规范救济的经验，率先出台了城市居民最低生活保障线制度，取得良好效果。民政部及时总结上海经验，在1994年召开的全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度”，“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底前在全国所有城市和县人民政府所在地的镇建立这项制定，使这项工作全面展开。
到1999年9月，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地， 全部建立了这项制度。与此同时，由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》也于1999年10月1日正式开始施行，使这项工作步入规范化、法制化管理轨道。 按照国务院民政部颁布的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。最低生活保障作为一项在全国实施的制度，在基本原则、实施范围、资金来源、管理体制等方面必须要有统一的要求，但由于我国东西部差异较大，大中小城市的消费水平也不一样，因此，中央只能确定制定最低生活保障标准的原则，具体标准由各地根据当地实际情况自行确定。根据1999年10月1日开始实施的《城市居民最低生活保障条例》规定， 城市居民最低生活保障标准，由市、县人民政府民政部门会同当地财政、统计、物价等部门，“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”由此看出，城市居民最低生活保障作为社会保障体系中的“最后一道安全网”，其保障水平是以维持城市居民基本生活为原则，在整个社会保障体系中其标准也是最低的。城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。
但从操作层面看，这样的原则过于笼统，特别“按当地最低维持城市居民基本生活所必需的消费品”进行界定时有相当大的困难，缺乏操作性。通过调查我们发现，全国大中城市的最低生活保障标准差异较大。一般来说，当地财政部门主要根据每年的预算支出来进行大致估计而得出的一个数字，具有很大的随意性。由于各地区收入水平、物价指数、消费习惯等方面的差异，使实际“低保”水平差异更大，这不利于体现公平、公正的原则。目前，因为缺乏一个较为客观的衡量“低保”水平的参照基准，很难对各地区“低保”水平的合理性做横向比较。比如说，深圳地区城镇居民每月344元的最低生活保障金，而重庆地区城镇居民每月185元的最低生活保障金，我们不能就此得出结论，认为深圳市民享受了高于重庆市民几乎一倍的低保待遇。要给出正确的评价，需要一个相对客观的评价基准。为此，我们对“低保”的参照基准做了如下研究，本文尝试通过各地区城镇居民家庭平均月支出水平与恩格尔系数之间的关系，创建最低生活保障参照基准LSBi和最低生活保障参照系数LSCi，并将此指标与选定的一批样本城市的实际“低保”水平比较，以检验这一参照基准是否具有可操作性。
2 最低生活保障参照标准的计算公式
首先创建地区城镇居民月最低生活保障参照基准，公式如下：
LSBi＝Ci×Ei
其中：
LSBi（Low Security Bench Mark）为i地区城镇居民月最低生活保障参照基准；C[,i]为i城镇居民月消费支出；E[,i]为i地区恩格尔系数。
这里的恩格尔系数E[,i]是衡量居民在消费支出中用于食品的比例。这里使用的地区城镇居民月最低生活保障参照基准LSBi是以某地区城镇居民家庭平均每月的消费支出乘以该地区恩格尔系数得到的是该地区居民家庭每月用于食品的支出，以此数值作为评价各地区最低生活保障水平高低度的参照基准。
其次，创建地区城镇居民月最低生活保障参照系数，公式如下：
其中：
LSCi（Low Security Coefficient）为i地区城镇居民月最低生活保障参照系数；
RLSi（real low security）为i地区实际低保金额；
LSBi（Low Security Bench Mark）为i地区城镇居民月最低生活保障参照基准。
地区城镇居民月最低生活保障参照系数LSCi是用该地区实际执行的低保金额除以该地区食品消费额，即用该地区实际执行的低保金额与地区参照基准作比较。该系数是一个相对指标，LSCi可大于1、等于1，可小于1， 其程度的大小可对各地区的低保水平做出比较。
我们认为使用“低保”基准LSBi和“低保”系数LSCi作为衡量各地“低保”水平的参照标准具有合理性，解释如下：
（1）使用恩格尔系数只涉及消费支出， 这比使用包含储蓄项的可支配收入更能接近贫困群体的生活需求。
（2）恩格尔系数所涉及的食品支出，是消费支出中最基本的需求， 是人类生存最基本的必要生活资料。根据恩格尔定律，随着家庭收入的不断增长，恩格尔系数会不断下降。尽管恩格尔系数中使用的食品消费反映的是当地居民的平均值，但是由于食品的收入需求弹性较小，随着家庭收入的增长，食品消费相对稳定，以此作为基准能较好地反映不同地区的贫困阶层对最低生活资料的需求的差异性。
（3）各地区的恩格尔系数，是统计部门给出的地区消费结构差异性指标， 具有权威性、简单、可操作。由于恩格尔系数是地区食品消费支出与地区消费支出的比例关系，这一区域指标已经排除了地区之间的收入差异、消费支出差异、食品支出差异与物价指数变动的干扰。因此，采用地区恩格尔系数来测算城镇居民最低生活保障，能找到一个共同的参照基准。
（4）这里需要强调的是，我们提供的只是一个排除了各地区收入水平差异、 消费支出差异、食品消费习惯差异以及物价水平差异干扰后的低保水平参照系数。这只是一个相对量，是一个比值，只用来检验各地区“低保”相对水平的指标，并不能作为各地制定实际“低保”的依据。因为根据我国《城市居民最低生活保障条例》规定，城镇最低生活保障标准的制定应“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。很明显我们提出的“低保”基准LSBi和“低保”系数LSCi中只含食品这一最基本的必要生活资料，而且代表的是地区平均水平，这高于最低食品需求，此外，这一指标尚未包括条例要求的基本生活所必须的衣、住、用及义务教育费用。实际上，要确定各地区最低必要生活资料的数量与价值，再加上马克思指出的“道德因素”的影响，这是一个十分困难的任务。为此，我们设计的“低保”系数LSCi，借用恩格尔系数中的食品支出的地区平均值作为构成要素，能科学地反映各地区的贫困群体对最低生活资料需求的相对关系。
3 对城镇居民生活最低保障参照标准的实证检验
为了对我们设计的城镇居民最低生活保障参照基准LSBi与最低保障参照系数LSCi的可行性作实证检验，我们选择了北京、上海、深圳、重庆和成都五大城市作为样本，输入相关数据（见下表）。
表1 五大城市LSBi与LSCi比较（2002年）
城市 家庭年消
家庭月消费 恩格尔
“低保”参照 实际最低保障 “低保”参照
费支出(元) 支出Ci(元) 系数Ei(%) 基准LSBi(元) 金RLSi(元)
系数LSCi
北京 10285.8
857.2
33.8289.7 290
1
上海 10464.0
872.0
39.4343.6 280
0.81
深圳 17920.9
1493.4
28.2421.1 344
0.82
重庆 6360.2
530.0
38.0201.4 185
0.92
成都 6874.2
572.9
39.1224.0 178
0.79
数据来源：据中国统计年鉴、各城市统计年鉴，人民网，整理得到。
从上表可知，如果仅从五大城市实际执行城镇居民最低生活保障标准考查，排序是深圳（344元）、北京（290元）、上海（280元）、重庆（185元）、成都（178元）。按这一标准，深圳的低保水平远高于北京、上海、重庆与成都。
如果排除地区收入水平、消费支出、食品消费支出及物价指数等等差异因素的干扰，按照我们计算的城镇居民最低生活保障参照系数LSCi进行五大城市的比较，结论则完全不同，其排序是北京（1）、重庆（0.92）、深圳（0.82）、上海（0.81）、成都（0.79）。从2002年7月起，北京市城镇居民最低生活保障金已由每月280元提至290元，这与按公式计算的北京的参照基准LSBi（289.7）几乎相等，参照系数值LSCi＝1。若与其他城市做横向比较， 北京的最低保障金标准在五大城市中低保的相对标准是最高的。尽管深圳市实际低保金额度最高，为344元， 几乎比重庆市和成都市实际的“低保”金额高一倍，但综合考虑物价水平及当地居民的平均收入水平与生活水准后，深圳LSCi的值仅为0.82，大大低于北京（1）和重庆（0.92），这说明深圳享受“低保”的城镇居民比北京和重庆市享受“低保”的城镇居民得到的相对效益要少。
通过我们的理论研究与实证检验，表明我们创建的城镇居民最低生活保障参照基准LSBi与最低保障参照系数LSCi具有可信度与可操作性，希望能为目前实施的城镇居民最低生活保障制度提供一定的决策参考。
收稿日期：2004—08—10