任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思，本文主要内容关键词为：任重而道远论文,政治体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、30年进退艰难崎岖路
我国的政治体制，大体上说，是胚胎于革命战争年代，初建于新中国的诞生之际，而在社会主义改造时期基本确立的，是在大规模的阶级斗争、群众运动和不断强化指令性计划的过程中，为适应产品经济体制模式而发展起来的。这样形成的政治体制，不能不是一种党政不分的、权力过分集中的体制。由于战时体制以及其他因素的影响，我国政治体制的发展，在建国后的30年间走过了艰难崎岖的道路。
建国初期，为适应新的形势，我们对历史地形成的这种体制进行过一些调整和重组，其中包括力图纠正党政不分、以党代政和个人高度集权的“一元化”倾向。1949年11月，中共中央宣传部下发的一个批示规定：凡属政府职权范围内的事，由政府决定、颁布实施，不再以中国共产党名义向人民发布行政性的决定、决议或通知。1950年4月， 周恩来指出：“由于过去长期战争条件，使我们形成一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。”（《周恩来统一战线文集》第174—175页）1956年党的“八大”对此也作了规定。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出：今天党在国家机关中居于领导地位，并不是说，党可以直接去指挥国家的机关工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关的工作所应有的界限。
但是，所有这些努力都没有改变“一元化”的领导体制，甚至还不断加以强化。如：在党内成立与政府重叠的“对口部”，强化党对政府的直接干涉，扩大党对司法直接干涉的幅度，“人治”不断强化，等等。从50年代后期起，在“左”的思想指导下，加强党的领导，越来越变成了党去包办一切，干预一切，或者说，实现“一元化”领导，变成了党政不分，以党代政；坚持中央的统一领导，变成了“一切统一口径”，在“大权独揽”、“书记挂帅”甚至“党委书记要做秦始皇”的口号下，党委的权力越来越集中于几个书记，特别是第一书记，党的“一元化”领导因此而变成了个人领导。“对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。”（《邓小平文选》第2卷第329页）
在10年内乱时期，“左”的指导思想发展到了登峰造极的地步。这集中体现在体制上就是，党政企事群、工农商学兵等组织系统及其领导机关几乎全部被搞垮或陷入瘫痪状态，被“最高指示指引下”蜂涌而起的群众组织或造反派组织所取代。长时间，由一个居于一人之下、全党全军全国全民之上的“中央文革小组”领导、指挥、号令一切，主宰一切。从1967年初开始，随着所谓“一月风暴”的掀起，在全国从上到下层层“夺权”，纷纷建立了所谓“革命委员会”，以取代党政企事群各种组织机构。于是，在全国范围内（除台湾省、港澳地区外），除最高层有“中央文革”这个超级权力机构之外，省部级及其以下各地区各部门的“革命委员会”把原有各种不同组织的职能集于其一身，从而具有了领导和管理党政财文的全权和全能。这样，就形成了非常奇特的革命委员会的“一元化”领导体制。
在党的“九大”以后，随着整党建党和各级党组织的普遍重建，革命委员会的“一元化”领导体制又逐渐过渡到了党的“一元化”领导体制。1971年，“两报一刊”在纪念建党50周年的专文中强调：“各级党委都要建立和健全党委制，加强一元化领导，防止分散主义，防止多中心即无中心”。及至1973年党的“十大”，党的“一元化”领导体制在党章中得到了明确规定。“十大”《关于修改党章的报告》对此解释说：“党必须领导一切，这是马克思主义的重要原则”。“党的一元化领导，在组织上应体现在两个方面，第一，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的；第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央……要加强党的一元化领导，不能用几个方面的‘联席会议’来代替党委会的领导，同时也要充分发挥革命委员会和各个方面、各级组织的作用”。
尽管如此强调党领导一切，高于一切，实行“一元化”领导，但由于在个人迷信笼罩下，各种组织机构职能和权限混乱，而使得政治体制和领导体制处于一种难以名状的畸形状态。在此情况下，党的领导实际上难以实现。无论是在党政军民学方面，还是在工农商等方面，都处于派性泛滥，无政府主义盛行，普遍呈现出“软、懒、散”的状态。针对此，邓小平在1975年主持中央工作时提出全面整顿，试图扭转这种局面，但终因历史条件所限，未能实现。这就为新的历史时期进行改革留下了艰难的任务。
二、20年改革的进程和面临的问题
我国政治体制改革与经济体制改革一样，是以党的十一届三中全会为标志开始起步的。概括地说，20年政治体制改革的进程大致可以分为四个阶段。
1、十一届三中全会——十二大
在最初阶段，主要是对原有政治体制进行单项的探索性改革，同时也在思考和构想总体思路。1980年8月， 邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，提出了政治体制改革的纲领。讲话经政治局讨论通过，发至全党，成为我国政治体制改革的纲领性文件。讲话对政治体制改革作了系统而精辟的论述。在这里，主要是着眼于从制度上解决如何防止“文化大革命”这类历史悲剧重演、实现长治久安的问题，鞭辟入里地分析了我国原有的政治体制的弊端、根源、实质和改革路向。改革的锋芒所向，直指原有政治体制的“总病根”——“权力过分集中”，特别是“领导者个人高度集权”。这就为我国的政治体制改革奠定了坚实的理论基础，指明了方向和目标。
1982年9月召开的党的十二大， 主要是指出全面开创社会主义建设新局面的纲领和建设有中国特色社会主义的思路，包括系统提出了经济体制改革的任务。对政治体制改革还来不及作全面的设计和规划，而只是提出继续改革和完善政治体制的任务。
2、十二大——十三大
十二大之后特别是十二届三中全会作出《关于经济体制改革的决定》之后，我国经济体制改革重点从农村转向城市，全面展开，不断深入。随之而来，经济体制改革遇到了原有政治体制的阻碍，出现了政治体制改革与经济体制改革不相适应的问题。因此，集中在1986年期间，邓小平不止一次地指出：不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，已取得的成果也不能巩固；政治体制改革必须与经济体制改革相适应、相配合；并强调应该把政治体制改革作为改革深化的一个标志。他还指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”（《邓小平文选》第3卷第164页）
1987年10月，党的“十三大”根据邓小平的上述思想，在集中全党智慧的基础上，把政治体制改革作为一项相对独立的紧迫任务突出地提到了全党的面前，并规划了一个蓝图，使政治体制改革进入了一个新的阶段。
这个阶段，其着眼点是解决原有政治体制滞后于经济体制改革的问题，与前一阶段着眼于防止历史悲剧的重演有所不同，但就从根本上消除原有政治体制的“总病根”即改变权力过分集中，特别是个人高度集权的体制这一点来说却是完全相同的。
3、十三大——十四大
十三大以后，我国政治体制改革正在按照既定的蓝图和方案，有领导、有步骤、有秩序地进行着。但不久国际国内发生了未曾预料到的震惊世界的重大事件，即国内的“六四”政治风波和国际上的苏东剧变。这对于我国的改革，特别是政治体制改革不能不产生重大的影响和冲击。面对这样的重大事件，如何总结经验教训，采取相应的对策，坚持改革开放不动摇，这对我们党来说，确实是一个难度极大的课题，也是最为严峻的考验。
邓小平以他非凡的战略眼光和政治胆识顶住了这股冲击和难以想象的压力，特别是来自“左”的干扰的压力，而始终坚持“一个中心，两个基本点”的基本路线不动摇。特别是他于1992年初，以非同寻常的方式视察南方，发表了石破天惊的谈话，一举稳住了大局，使改革开放大业非但没有停滞和逆转，反而大大加快了前进的步伐，又上了一个新台阶。
1992年10月，十四大根据邓小平南方谈话精神，对十四年的伟大实践作了基本的总结。江泽民总书记在报告中强调，十四年伟大实践的经验，集中到一点，就是要毫不动摇地坚持以建设有中国特色社会主义理论为指导的党的基本路线。十四大首次提出“建立和完善社会主义市场经济体制”的目标，同时指出：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”这就使政治体制改革进入了第三个阶段。
在这一阶段，经济体制改革和经济建设取得了长足的进展。但由于客观形势的变化和情况的复杂性，对政治体制改革实际上作了比较大的调整。这主要表现在三点上：一是在提法上，原来政治体制改革是作为一项相对独立的任务来提的，民主法制建设是包括在其中的一项内容；而后来就变成了“积极推进政治体制改革，加强社会主义民主法制建设”。二是在基本内容上，前两个阶段的锋芒所向或着重解决的问题是原有政治体制的“总病根”即权力过分集中问题；而在以后就变成了坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，建立和健全民主的科学的决策机制，加强基层民主建设等。三是与提法和内容的变化相联系，在改革进程或进度上，实际上有所放缓。为应对特殊的历史事件，在一定的时期，作这样的调整和转变是有其客观的理由和合理性的，甚至可以说是明智的。但是，这毕竟是不得已而为之，并非理想之举，而且也只能限于“一定时期”。长此以往，不从根本上触动“总病根”，政治体制改革滞后的问题就无法解决。
4、十四在至今
十四大以来，我国的政治体制改革大体上是按照调整后的部署进行的。在这个阶段，经济体制改革继续不断深化，政治体制改革也在许多方面取得不同程度的进展。但在总体上比较而言，随着经济体制改革日益深化，进入攻坚阶段，政治体制改革滞后的问题就显得越加突出。
十五大在总结新的经验的基础上，对政治体制改革的思路作了新的概括，在我们党的历史上破天荒第一次确认“法治”概念，而明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务。这是在政治体制改革和民主法制建设总思路上的一个重大的突破和新的发展。这一突破包括两重含义：一是对政治体制改革一定时期处于“外围战”状态的突破。因为要实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务，就意味着必须触动“总病根”，从根本上改变权力过分集中的现象。二是把改变权力过分集中特别是个人高度集权的现象，建设有中国特色的社会主义民主政治的思路，提炼和升华到了现代法治的高度。因此，其意义是重大而深远的。
十五大以来，政治体制改革的进展主要是集中在政府机构改革方面。政府机构改革是政治体制改革的重要组成部分，而并不等于政治体制改革。其他方面的改革还有待于进一步地推进，以与机构改革相配合、相促进。
纵观20年的改革史，我国政治体制改革在许多方面取得了很大的进展，如：（1）废除干部领导职务终身制，实现新老交替， 增强党和国家的生机和活力；（2）着手解决党政不分问题， 取消党与政府重叠的“对口部”，一度减少党政兼职；（3）不断完善人民代表大会制度， 充分发挥其职能，特别是立法职能，加强民主法制建设；（4 ）多次进行机构改革和行政体制改革，实行公务员制度；（5 ）大力推进司法制度改革；（6）进一步完善多党合作制度， 充分发挥其“参政党”的作用；（7）多方面探索和推进干部人事制度改革；（8）加强基层民主建设，推进基层社会自治；（9）从多方面探索和不断加强民主监督， 等等。所有这些方面都在不同程度上取得了积极的成果，积累了有益的经验。这无疑为继续推进政治体制改革奠定了良好的基础。
但是，毋庸讳言，我国政治体制改革，总体来说，迄今有点类似于经济体制改革在以往一个时期内还处于“外围”阶段，而尚未逼近或进入“攻坚”阶段，仍处在比较浅的层面上。就是说，还没有把改革的锋芒直指原有政治体制的“总病根”，从根本上解决权力过分集中特别是个人高度集权的问题。这个问题不解决，不仅影响和制约着经济体制改革攻坚战的推进，而且影响和制约着民主法制建设的实质性的进展，也影响和制约着为加大反腐败力度而建立强有力的权力监督制约机制，还影响和制约着社会稳定的维护和发展以及长治久安政治局面的实现。这就是当前改革所面临的突出问题。要从根本上解决这个问题，是一个长期而艰难的任务。因此，我国的政治体制改革任重而道远。
三、跨世纪开创法治新局面
根据邓小平理论和十五大报告的精神，在新的世纪来临之际，开创建设法治国家的新局面，除了要正视党政不分问题，逐步加以解决外，还应该也可以在以下四个方面有实质性的进展。
1、彻底废除实际存在的家长制或变相的家长制。
邓小平早就指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”他还指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不止什么党内民主，什么社会主义民主。”（《邓小平文选》第2卷第331页）这是邓小平在近20年前说的，但至今仍有重大的现实意义。
我们知道，家长制是个人高度集权的必然结果，也是原有政治体制弊端的集中体现。家长制或家长作风在我们党的历史上所产生的危害难以估量，是与我们党和国家的根本制度不相容的。因此，必须采取有力措施，下决心废除实际存在的家长制或变相的家长制。这是改变个人高度集权的治本之举。
2、废除实际存在的或变相的“官员钦定”制。
长期以来，在干部的选拔任用中存在着主要领导人“钦定”的倾向。所谓“领导说你行，你就行，不行也行；领导说你不行，你就不行，行也不行——不服还不行”，就是这一倾向的写照。这表明，我们的选举制和任免制还需要进一步改革和完善。
无论是在党内还是国家，都规定了各级领导干部由民主选举产生，或集体讨论决定任命。但在实际运行中，选举往往由于不能充分体现选举人的意志而变成长官意志主导的形式性的选举；集体讨论决定的任命往往实际上变成长官个人委任。这是造成具有“人身依附关系”的家长制的基础。
要改变这种状况，必须改革和完善选举制度：（1）坚持、 完善并逐步扩大差额选举制；（2）改革和完善候选人提名制度， 主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度；（3）创造条件，逐步扩大直接选举的范围；（4）严格规定有关领导者候选人资格的条件；（5）制定竞选规则、 办法和程序，建立竞选制度；（6）制定处罚干扰、破坏选举行为的法规或条例； 等等。只有这样，才能实现由长官意志主导的形式性选举到充分体现选举者意志的实质性选举的转变。
与选举制度的改革相配套，逐步建立弹劾罢免制度。这是邓小平在80年代初就提出的一项重要改革任务。只有建立这样的制度，才能使那些不称职的领导干部在任期内随时得到更换，以实现干部能上能下、能进能出，促进优胜劣汰的竞争机制的形成。这既是改革和完善选举制度的配套改革，也是干部人事制度改革的重要内容。
3、彻底废除干部领导职务终身制。
邓小平指出：“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。”（《邓小平文选》第2卷第331页）
干部领导职务终身制，其实质是使家长式的人物的地位长期稳定不变，直到其生命终止。这是巩固领导者个人高度集权或特权，维护家长制的一项不可忽视的有害制度。要彻底废除领导职务终身制，就必须从根本上打破领导干部的“铁饭碗”，严格规定和执行两项重要制度：一是离退休制度。领导干部到离退休年龄必须退下来，而不能搞变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这就是变相终身制的一种表现。二是任期制。国家已初步规定了任期制，但并没有严格执行；党内迄今仍未规定任期。因此，当务之急是在党内从中央到地方，作出明确规定，实行任期制，为废除领导职务终身制迈出决定性的一步。有了制度就必须严格执行。为了维护制度的严肃性，必须杜绝变相终身制现象的存在，任何人不得有例外。这是彻底废除干部领导职务终身制的关键所在。
4、彻底废除自己指定自己的接班人制。
邓小平指出：“一个领导人，自己选择自己的接班人，是沿用了一种封建主义的做法。”（《邓小平文选》第2卷第347页）
领导者自己选择和指定自己的接班人，其实质就是使家长制得到“继承”，无限延续。借用一句现代科技术语来说，这也就是使家长制不断得到“克隆”。这是一种极其落后的、很不健康的积习和长期实际上存在的制度。对此，我们没有任何理由不下决心加以改变。只有随着选举制度的改革及弹劾罢免制度的建立和实行，明确作出不准领导者自己指定自己接班人的禁止性规定，并严格加以执行，才能使领导人的更迭和新老交替依法运行，而成为经常性的、自然而然的事情。
这几种在某种程度上实际存在的制度和现象是有内在联系的。要进行政治体制改革，就必须相互配套，从根本上解决这几个方面的问题。只有这样，才能与深化经济体制改革，实现由计划经济体制到市场经济体制的转变相适应，实现从个人高度集权的人治型体制到民主的法治型体制的转变，也才能开创“建设社会主义法治国家”的新局面。
原载《中国党政干部论坛》
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