我国新型农村社会养老保险改革推进中的困境与突围，本文主要内容关键词为：养老保险论文,困境论文,新型农村论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1009-5675(2011)05-108-07
改革开放以来，我国农村经济取得了较大的发展。国家对“三农”问题日益重视，为推进农村小康建设发挥了重要的作用。农村养老保险制度是社会保障制度的重要组成部分，在农村建立完善的养老保险制度，有利于农村的和谐与稳定。2009年8月，全国新型农村社会养老保险试点工作会议召开，9月，国务院下发了《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这一政策对于加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、缩小城乡差距、维护农村社会稳定具有重要意义。“新农保”在老农保的基础上进行了一系列的创新，如“社会统筹与个人账户相结合”的模式，“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则、“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资方式等等。但也还存在一些问题，需要我们引起重视。
一、我国新型农村社会养老保险改革的现实困境
“新农保”相对于老农保有了很大的改善，但是“新农保”目前仍处于试点阶段，还存在一些现实困境：
(一)基金筹集难度大
新型农村养老保险制度顺利推行的关键是基金的筹集问题，对农村居民养老缴费进行补贴需要强大的财政保证。现阶段农村经济发展相对较慢，农民收入普遍偏低，缴费能力弱，“新农保”制度很大程度上取决于集体补助和地方财政补贴的落实到位。我国集体经济总量低，没有能力拿出足够的资金来补助“新农保”。政府转移支付对“新农保”制度建设相当重要，省及以下层级政府都存在收支缺口，地方政府普遍存在财政困难，特别是在取消农业税后，地方政府财政困难更加严重。另外，地方政府补贴和集体补助中还存在以下问题：
1.地方政府补助的不合理。《指导意见》明文规定地方政府对参保人给予的财政补助每年不得少于30元，这一规定忽略了我国经济区域发展的不平衡。每个参保人每年30元的财政补助，对于经济发展较好的东部地区来说完全可以承受，但对于中西部这些地方财政吃紧的地区来说则还存在较大的困难。另外，为了鼓励参保人选择较高缴费档次，《指导意见》还规定，地方政府可以对选择较高缴费档次的参保人给以适当鼓励，“多缴多补”政府可以自由决定“多补”的力度。但多数情况下，政府“多补”的力度都较小。另外，公共财政应该更倾向于保护弱势群体，这种“多缴多补”的政策是对经济条件较好选择较高额度的参保人的优惠，而经济条件较差选择较低额度的参保人就不能享受这种优惠。
2.集体补助的区域差异较大，存在较大的随意性。首先，“新农保”将集体补助作为一种资金来源。近些年来，农村经济有了较大的发展，但是区域的发展极不平衡，东部地区的集体经济实力不断增强，但对于广大的中西部地区以及发展相对较落后的东部地区来说，集体经济补助“新农保”的能力相当弱。其次，《指导意见》中规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主决定。从中可以看出，我国对集体补助仍采取的是鼓励和自愿的政策，没有强制性的规定。从各地的实践来看，没有强制性的规定，大多数集体是不愿意补助参保农民的。即使是对参保农民进行了补助，补助标准也是相当低的，普通村民对“集体补助”的标准是没有话语权的。[1]
(二)缺乏有效的管理机制
“新农保”的参保对象是广大的农村居民，我国的农村人口数量多，分布范围广，而这又是一项高技术性的工作，对管理水平有很高的要求，要在较短时间内在全国农村范围建立一个有效的社会养老保险的工作机制难度是很大的。“新农保”刚刚起步，没有建立全国统一的计算机管理系统，且各个地方管理模式不一样。目前，“新农保”管理机制上存在的问题主要有管理体制不完善、经办机构设置不合理、专业管理人才缺口大、政策执行不及时、监管机构不健全等等。管理机制不完善势必造成管理成本过高、效率低下，特别是在直接与钱打交道的环节如保险费的收缴、养老金的发放以及基金的管理等环节容易发生腐败贪污的问题。在“新农保”制度的建设中，基金管理是相当重要的。老农保制度基金的管理是以县为单位的分散管理，“新农保”沿袭了老农保的这一做法。但是，以县为单位开展基金管理工作使基金过于分散，在进行基金管理时受到其财力的限制。县级地区缺乏专业的基金管理人才、没有统一的基金管理投资办法、缺少基金管理的监督手段，在这种环境下，基金随时都有被挤占、被挪用的风险。“新农保”已经成为一种趋势，势必会在全国范围建立起来，它将会拥有庞大的参保人数，届时个人账户会积累庞大的养老保险基金，基金管理部门除了要保证基金的安全外，还应该实现基金的保值增值。如何建立有效的基金管理机制值得我们进一步探讨。
(三)参保范围有盲区，尚无与其他保障制度对接措施
目前，“新农保”参保对象和基础养老金领取对象主要是农村居民，对于非农村居民尚未明确列入“新农保”的参保范围，这样一些两边户处于尴尬的境地。由于农村养老保险与城镇养老保险接口不吻合，还可能出现重复保险或没有保险的现象。这样，一是会造成部分保障对象缴费负担过重，二是不利于社会养老保险城乡一体化，三是会导致养老资源分配缺乏公平性。农村养老保险制度是农村社会保障制度的重要组成部分，作为整体的一部分，“新农保”制度必须协调好与其他制度之间的关系。但是目前“新农保”制度还没有其他的配套制度与对接。随着在外务工的农民数量越来越多、自由迁徙越来越频繁以及每个地区的“新农保”政策的差异性，地区间的衔接是个大问题。[2]这个问题如果不能妥善解决，必然增加未来养老保险统筹层次提高的难度，而这又反过来妨碍人口的流动、劳动力的配置等等。在中国农村养老保障制度发展和完善的进程中，农城乡养老保险制度应该逐渐实现统筹，“新农保”制度要充分考虑与农民工养老保险、失地农民养老保险及城市养老保险的可衔接性，同时协调与其他养保障措施的配套与衔接，主要考虑以下几个方面：一是与城市低保、农村低保配套；二是与农村医保配套、与城镇医保配套；三是与商业保险衔接；四是与老农保制度衔接。[3]
(四)基础养老金保障水平偏低，政策吸引力不足
从“旧农保”到“新农保”，由每月3元的养老金到每月55元基础养老金，这无疑是农村社会养老保险制度里程碑式的发展。以河南辉县市为例，该市农村养老保险的保障水平有了很大提高，60周岁及以上的老年人交纳保险费的话每月最少能领取92元的养老金。60周岁及以上的老年人若没有缴费保险费，每月也可以领取基础养老金55元。从该市现行规定来看，如果该市某农村居民从20周岁开始交纳养老保险费，按照最高缴费比例12%交纳养老保险费，40年后，他每月则可以领取216元的养老金。问题是粗一看之，40年后216元这个水平还不错，但相对于40年后的物价水平，216多元又能值多少钱呢？况且40年就是半生的时间呀。“新农保”政策中规定，60周岁的老人要想拿到国家基养老金，其符合参保条件的子女应该参加农村养老保险缴纳保险费。这种“捆绑式”参保方式的初衷是提升农民参保率，但由于经济原因或文化教育方面的原因，子女不愿意参加“捆绑式”缴费，则可能产生家庭纠纷和家庭矛盾，最终的结果是农民参保的积极性降低，农村养老保险的成本增加，“新农保”难以顺利推进。
(五)农村养老保险制度立法滞后。农村社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分。改革开放以来，我国法制建设取得了较大的发展，但是关于农村养老保险制度的法律法规还相当薄弱，这难以适应农村养老保险发展的需要。农村养老保险制度立法滞后主要表现在立法层次低、立法体系不完善、法律的监督机制薄弱等方面。虽然目前国家正积极开展“新农保”建设，但仍只是处于试点阶段，劳动和社会保障部下发的《指导意见》也仅仅只是政策性的规定，还没有上升到法律的高度，存在较大的随意性和可变性。没有全国统一的农村养老保险立法，各个地区的“新农保”制度的建立就只能根据各自地方的地方性法规和政策性规定，有的地区甚至只有纲领性的规定，其所属的县市也只能各行其是，甚至出现一些基层政府将“新农保”工作作为其表现政绩工具的情况。
(六)个人缴费额度的主观性和随意性。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，“新农保”个人缴费分为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次。首先，这几个缴费档次的确定带有很强的主观性和抽象性，缺乏具体的经济依据。“新农保”个人缴费额度的确定应当以农村居民的收入作为缴费基数，确定适度的缴费率，这种做法，既考虑到了地区间经济发展的不平衡，也保证了个人缴费随着经济的发展而变化。其次，“新农保”个人缴费分为100元—500元五个档次，表面上看是考虑了农村居民的收入水平和经济承受能力，加大了农村居民个人缴费的选择性，实际上是不利于“新农保”的发展的。农村居民可以自由选择个人缴费的额度，由于农村居民的小农经济意识较强，大部分农村居民可能只会选择100元、200元的缴费档次，那么，这种弹性的个人缴费额度制度是没有任何实际意义的。[4]
(七)政府财政责任的缺失。政府是农村养老保险制度的引导者，政府在“新农保”中如何作为至关重要。学者彭高建指出，个人与养老保险市场的经营者之间在信息分享方面不公平、不对称，个人无法判断自己面对的风险，在已达到的风险面前，也无法为自己提供基本保障。因此，政府的介入是不可避免的。[5]虽然中央政府对“新农保”提供了财政支持，但是从中央政府整体的财政能力来看，这种财政投入的力度不大，并且对城乡养老保险制度财政投入不均衡。据统计，2009年中央政府财政收入达35896亿元，中央政府对“新农保”的财政支持约660亿元，仅占2009年中央政府财政收入的1.83%。与刚刚起步的“新农保”相比，国家财政对城镇养老保险提供了大量的财政支持，甚至可以说，国家用大量的财政支持给城镇养老保险铺平了道路。2009年的《指导意见》尚未规定中央政府的财政管理责任，也没有提出健全的财务管理办法，中央政府的财政管理责任不充分。[6]
(八)政策宣传解读不够透彻。农民受教育程度普遍较低，对政策的理解和领悟往往不透彻，这需要相关政府部门加大对“新农保”政策的宣传。大多数农民对“新农保”政策一知半解，只知道有这么一个政策，至于政策的具体内容却不清楚。目前相关部门的宣传还仅仅停留在应对上级的检查上，对“新农保”政策的详细解读工作尚未展开。广大农民如果对“新农保”政策的意义和作用了解不透彻，“新农保”的持续发展将困难重重。[7]
二、导致我国新型农村社会养老保险改革困境的制约因素
(一)农民的参保意识不强
根据调查，目前还有二成农户尚不知道有“新农保”这项政策，三成农户听说过但不了解这项政策，四成农户或由于经济原因不能承担保险费用，或对“新农保”持怀疑态度，不愿意参加“新农保”，仅有一成的农户愿意参加“新农保”。[8]大多数农民参加农村养老保险不是自己真实的意愿，而是来自外部的强制。
(二)我国农村经济水平落后，农民收入普遍偏低
目前，我国还处于经济发展的初级阶段，经济发展相对落后，特别是农村经济发展水平与城市相比更加落后。社会保障制度的建立和完善必须以经济基础为后盾，我国的农村养老保养制度是在已经存在的经济条件比较落后的情况下建立的，存在许多问题。农民收入大部分来源于土地，农产品作为初级产品缺乏竞争力，市场价格偏低，并且生产成本较高，与社会其他生产部门相比，农业部门的收益率较低。[9]尽管农民还有一部分非农业收入，但这部分数量相当小，农民整体收入较低。农民的经济条件有限，更加不愿意将自己辛辛苦苦赚到的钱投入到未来的尚不可知的领域。
(三)城乡二元经济结构长期存在
据国家统计局数据，2010年我国农民人均纯收入5919元，增长14.9%，城镇居民人均可支配收入19109元，增长11.3%，城乡收入之比约为3.2∶1，成为世界上城乡差距最大的国家之一。受“二元经济结构”的影响，城乡养老保险制度把社会人口割裂成两类截然不同的群体。在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度，城镇人口养老实行退休金制度；在农村，则实行家庭保障为主、集体救助为辅的保障制度。社会保险是社会保障体系的核心内容，但是在农村尚未完全建立。另外，城乡二元经济结构的长期存在使得城镇居民和农村居民在其它福利方面也不公平。城镇居民享有的就业、住房、退休金等等福利措施，农民则无权享受。[10]
(四)我国农村老龄化速度加快，传统的家庭养老功能逐步弱化
随着生育率的下降和人均寿命的延长，我国的老龄化趋势越来越严重，并且呈现两大特点，一是农村人口老龄化程度比城镇严重，二是经济的发展与老龄化趋势不同步，成为“未富先老”的国家。[11]“养儿防老”是农村传统的养老方式，但是其作用已经明显弱化。首先，市场经济的发展使劳动力、土地、资金等重要的生产要素向城市流入，农村家庭养老的供给能力下降，不能满足农村养老的需要。其次，农村家庭的小型化使家庭养老能力退化，计划生育的实施使“4—2—1”家庭成为普遍现象，这打破了传统的养儿防老的机制。再次，大量青壮年农民外出打工，农村劳动力的转移降低了家庭的凝聚力，家庭成员之间的互帮互助弱化。
(五)土地保障功能逐步弱化。农民享有分配土地的权利并终身享受土地保障，如此看来农民总是有经济保障的。这样，政府难免会忽视农民的社会保障权利，从而制约农村养老保险的发展。另外，尽管土地保障依然是农村家庭的重要经济基础，但是我国目前的形势是土地的保障功能严重不足。一是我国人多地少，人均耕地只有1.52亩。二是随着工业化和城市化的发展，大片土地已经或将被征用。三是农民对土地只有使用权，没有所有权，土地仍归集体所有农民不能变卖土地。
三、我国新型农村社会养老保险改革的突围
(一)构建“新农保”长效筹资机制
“新农保”要得到长足发展，关键要解决好资金筹集机制的问题。《指导意见》规定“新农保”基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成，笔者认为，“新农保”基金除了这三个部分之外，还应该增加市场筹资和其他方式筹资，以建立多元化的筹资机制。
1.提高个人筹资能力。“新农保”将个人缴费标准设为5个档次，参保人可以根据各自的经济条件选择缴费档次，参保人选择的缴费档次越高，养老金待遇给付越多。[12]要想提高参保人的养老金待遇，使参保人老年生活更有保障，就要想方设法提高农民的收入。
第一，继续将发展农村经济作为工作重点，增强农民持续增收能力。从2005年党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，一系列的强农惠农政策相继出台，农村经济状况整体持续好转，农民收入有了较大的提高，农民的缴费能力和参保能力明显增强。但是由于农村经济发展的外部环境越来越复杂，保持农村经济持续上升越来越困难。所以，党和国家应该将财政投入更加倾向于农村，紧抓“三农”工作重点，继续完善强农惠农政策体系，提高农村的现代化水平，采取多种措施维持农民持续增收能力。
第二，创新农民缴费方式。传统的养老保险缴费方式是现金缴费，农民的收入多以农产品为主，现金收入较少。国家可以采用粮食作物、经济作物补贴养老保险费，这一做法可以扶持和激励农民参加养老保险，满足农民参保的需求。
2.稳定集体筹资。集体补助给予农民缴费的巨大支持，集体补助的重点不在于数额的多少，只要有集体补助，农民就有了定心丸，农民参保的积极性就会显著提高[13]。集体补助的资金来源于集体经济，因此，要稳定集体筹资，关键是要大力发展农村集体经济。首先，不断调整和优化产业结构，推动第二、三产业的发展，这对促进农村集体经济的发展有很大的作用。其次，通过鼓励创办农村集体企业等方式为集体组织积累资金。再次，通过提高农村集体资金、资产、资源的使用效率，加大农村集体财产的增值能力。
3.提高政府的筹资能力。财政补贴是“新农保”顺利推行的关键。首先，政府要强化对“新农保”的投入力度。历年来，政府在行政管理方面支出较大，在社会保障方面支出较低，仅占财政收入的10%，而其中的农村社会保障方面所得到的资金支持则更少。因此，有必要建立健全公共财政体系，以保证对农民个人缴费补贴支出。其次，深化税收体制改革，扩大政府财政来源，政府手中有钱，才能保证对“新农保”有持续的补贴能力。
4.开发市场筹资和其他方式的筹资。市场筹资也能为“新农保”提供一定的资金支持。充分发挥市场的积极作用，有利于“新农保”制度的顺利进行。市场筹资要发挥积极作用，必须依靠政府对其的激励作用。政府对市场筹资可以采用以下激励措施。如果企业对农民工参加“新农保”给予补助，那么政府可以对这些企业或是给予财政补贴，或是给予直接的税收优惠，或是给予其他的政策优惠。其他方式筹资可以对“新农保”资金来源进行补充，它在筹资中具有独特的作用。一是境外筹资，这主要是指国际援助以及国家组织提供的非商业性资金，二是社会筹资，主要包括个人捐助和企业捐助。充分发挥这些筹资方式的作用可以聚集社会上的力量为“新农保”建设作出贡献。[14]
(二)加强“新农保”基金管理，保障基金安全，实现基金的保值增值
1.对基金投资的规定。老农保基金管理方面存在漏洞，引发了一系列的道德风险，养老保险基金违法案件频发。“新农保”应该借鉴老农保的经验，对老农保的基金管理措施进行改进和完善。“新农保”基金是农民的“养老钱”，保障其安全是第一要务，在保证基金安全的前提下，可以探索市场化运作，使基金保值增值。现在“新农保”主要的投资方式就是存入银行，并且个人账户基金的积累期都超过10年，这保证了“新农保”基金的安全，但是对于“新农保”的可持续发展和基金的保值增值是不利的。政府可以通过限制投资比例和投资限额的方式引导“新农保”基金投资于流动性较好的央行票据、货币基金、短期债券回购等货币基金和金融债、企业债、债权基金等固定收益类工具。另外，还可以将一部分基金投资于大型的公共设施、公共工程和公益建设项目等市政债券。[15]
2.适当提高“新农保”基金运营层次。“新农保”基金管理的目标是基金的安全、保值增值，老农保基金由县级相关部门统筹，“新农保”在基金统筹层次方面沿袭了老农保的做法，未能提高统筹层次。基金统筹层次低已经暴露了相当多的弊端，如责任不清、账目混乱、制度变更频繁等问题。将“新农保”基金的运营由县级提高到升级劳动部或者财政部，不仅可以避免这些问题的产生，还可以积累大量资金投资于国际国内大型建设项目和大型公司[16]，这既为国家的建设提供了资金，又减少了基金风险，还可以获得高额的回报。
(三)建立健全养老保险基金监督制度。目前，频频出现挪用挤占“新农保”基金的案件，这不仅危害“新农保”事业的健康发展，也损害党和国家的形象。“新农保”制度要健康持续的发展，必须建立一套相互制衡的管理体制，运用内部制约和外部监督相结合的手段，全方位加强对养老保险基金的监督。[17]首先，建立专门的养老保险基金监督机构。人力资源和社会保障部是我国目前农村社会养老保险基金的监督机构，但是由于自身机构的特点，根本无法胜任这项监督工作。考虑到基金数量大，与农民利益密切相关，可以建立一个由国务院垂直领导的类似于银监会的社会保障基金监管委员会。该委员会由人力资源和社会保障部带头、财政部、监察部、审计署参与，同时可以吸收一定的社会专业人士参加，实行委员会制，对“新农保”基金进行全程监督，保障基金健康安全[18]。其次，建立健全“新农保”基金的各项监督管理制度。基金监督委员会会同有关部门制定“新农保”基金管理办法，建立基金的审查稽核制度。基金监督部门对基金的使用、投资运营情况进行定期和不定期的检查；财政部、监察部、审计署和社会专业人士分工协作，保障基金的安全运转。[19]再次，要不断提高领导班子和相关工作人员的素质。“新农保”涉及面广、难度大，是一项任重道远的工作，不仅要通过培训提高领导及相关工作人员的专业素养，而且要加强其思想道德素质，真正做到“新农保”高效、透明、公正的运作。
(四)扩大“新农保”覆盖面，适当提高保障标准
国家实行“新农保”政策的根本目的是要解决农民在年老劳动力退化之后保障他们能维持基本生活，为老年农民提供基本的生活资料。我国“新农保”在实施过程中还存在盲区，国家在建设“新农保”时应该充分考虑以下特殊人群的保障要求。一是计划生育家庭。在农村实行计划生育，改变了农村传统的家庭养老模式，独生子女赡养父母的压力过大，国家可以在有条件的试点地区制定鼓励和支持独生子女和死亡伤残独生子女的父母等特殊群体参加“新农保”的具体措施。农民年老后可以领取养老金，生活有保障，不必依赖儿女的赡养，这又可以促进计划生育的贯彻落实。二是失地农民。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的保障。农民的土地一旦被征用，就意味着农民失去了基本的生产保障，出现“种田无地、工作无岗、社保无份”的状况。这部分农民生活在城市的边缘，在养老保险方面可以考虑将其纳入城镇养老体系，或者在农村养老体系中探索出对失地农民的新对策。三是农民工。农民工为我国的工业化建设和城市化建设作出了巨大的贡献。但是由于户口制度、城乡二元结构以及客观的经济条件等原因，他们并没有得到应有的社会福利和社会保障。到目前为止，我国城镇养老保险与“新农保”还无法衔接，许多农民工在城市加入了城镇养老保险，回乡后无法与“新农保”衔接，影响了农民工参保的积极性。四是贫困人群。“新农保”规定农民可以在五个缴费档次之中自由选择缴费实际上使农民大养老保险大打折扣。如果选择较低缴费档次，那么他以后的保险金也低。农民因为贫困、生活负担过重而无力缴纳参保费，他们内心渴望纳入“新农保”却力不从心。国家对农村贫困群体在缴费是应给以特殊的照顾，以免他们年老时饥寒交迫。[20]
目前“新农保”养老金的发放标准还是偏低的，对富裕农民和年轻的农民的吸引力不大，对已经参保的农民特别是经济条件较差的农民保障不足，国家可以在其能力承受范围内适当提高养老金的发放标准和政府补贴标准，并对“新农保”基金进行规范管理，实现基金的保值增值，使养老金真正起到养老的效果。[21]
(五)完善个人账户的相关规定
1.加强个人账户的可持续发展机制。根据“新农保”政策的规定，个人账户发放的标准是以个人账户余额除以139(个月)，这样个人账户的资金只能发放12年，如果从60岁开始领取养老金，那么72岁时就花光了个人账户里的全部资金。如果还健在，政府就要负担以后的个人账户养老金，随着社会经济条件的发展，个人平均寿命越来越长，这部分资金对于政府来说是相当大的财政负担。[22]为了保证个人账户的可持续性，应该采用较为科学、合理的养老金计发标准。要制定出一个合理、精确的计发标准还需要进一步的理论实践支持。如果养老金还未发放完毕就已作古，对于尚未发放完的养老金，则应该按照一定的标准予以退还。
2.加强个人账户利率的弹性。“有弹性”是“新农保”的特点之一。但是在个人账户利率的规定上“有弹性”并没有得到很好的体现。“新农保”规定，个人账户储存额目前参考每年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。这样投资回报率不会是一个固定不变的数值，它可能大于或小于存款利率。不管实际上是好是坏，参考利率都只能是存款利率，这不仅打消了参保人参保的积极性，也不利于基金投放效率的提高。为了制定一个合理的适应全国的保底利率，可以充分考察各个地区基金管理的状况和投资收益的水平，综合考虑，在保底利率的基础上，加入适当的弹性，根据东中西部经济条件的差距制定合理的基金收益分享率。
3.建立以委托投资为主的个人账户管理模式。个人账户的积累期相当长，如果只存入银行则是对资金的极大浪费。国外养老保险基金的投资管理以委托投资型为主，根据我国“新农保”个人账户的特点以及农村金融市场的发展运行状况来看，这一模式值得借鉴。由于各级财政对“新农保”个人账户积累的基金不提供担保，因此，可以委托外部竞争性的商业机构代理。“新农保”积累的基金关系到农民的切身利益，在选择商业机构的时候要充分考虑到受托人的信誉和能力，宜以省级社会保险经办机构作为账户管理者。社会保险机构接受委托后对个人账户养老保险基金进行管理和服务的过程中，必须接受金融监督机构和养老保险基金监督机构的监督。
(六)明确政府参与养老保险制度的责任
目前我国农村养老保险制度的覆盖面狭窄。养老保障水平较低，为了实现我国广大农民群众的养老保障权，政府应该从内部和外部两个方面积极履行自己的责任，推进“新农保”的发展。
1.提高政府自身的素质。政府转变管理理念是关键，建设服务型政府已经是大势所趋，构建服务型政府，关键是要转变政府传统的管理理念，强化政府的服务意识。在建设“新农保”的过程中，要从中央到地方、从部门到个人、从高层到基层形成统一的思想认识，充分认识到“新农保”的紧迫性和重要性，转变工作作风，深入基层，加快推进“新农保”事业的发展。
2.合理划分中央和地方政府的职权和责任。中央和地方政府实行的是分税制，在实施“新农保”制度的过程中，要明确各级政府的职权和责任。由于我国东中西部地区经济发展差距较大，中央政府对于经济较落后的地区要给予更多的帮助，中央政府和地方政府通过协调共同为“新农保”的建设作出贡献。
3.政府主导，市场运营。首先，“新农保”养老基金应该在政府的主导下实行市场化运营，在这种运营模式下，政府部门与养老保险基金经营机构应当各自独立，只有这样才能既保证养老基金的公益性，又保证基金的管理效率。其次，政府可以与保险公司合作，约定共担风险，共享收益。双方可以根据实际情况设定一个盈亏幅度。在盈亏幅度内，保险公司自己承担；超出盈亏幅度，政府承担。这样既可以充分激发保险公司的积极性，又能实现养老基金的运转效率和安全。此外，为了保证保险公司经营的安全性，政府可以根据保险公司的经营状况和市场的变化决定基金的投资比例和投资限额。[23]
(七)构建“新农保”与“城保”以及与其他社会保障制度的协调和衔接机制
1.构建城乡农保的衔接。随着城市化的发展，越来越多的农民将会实现从农民到市民身份的转变，并且随着进城务工的农民数量增加以及户籍制度的宽松，城乡养老保险统筹势在必行。城乡农保的衔接并不是要求“新农保”与“城保”完全统一，而是要逐渐缩小两者之间的差距，使二者之间能够相互转换。[24]城乡统筹的基本目标主要是保障每一个公民在其年老的时候都能维持其基本的生活需求。为了使“新农保”和“城保”能够顺利的转移接续，还可以通过完善土地流转机制和户籍转化机制为其创造条件。
2.特别重视农民工养老选择权。农民工为国家的工业化和城市化作出了巨大的贡献，在“新农保”建设时，对农民工要给予特殊的照顾。农民工的工作地点是经常变动的，特别是年老后只能回乡，他们在城镇劳动了大半辈子，最终只能回到农村领取水平较低的养老保险金，这对他们是极不公平的。为了改变这种状况，可以考虑为农民工建立一个终身个人账户，在缴费标准和补助比例方面可以适当调整，并且加大国家财政对农民工的补贴，设立专项基金补贴农民工养老保险。[25]
3.构建完善的农村社会保障制度。农村社会保障制度是包括由新型农村养老保、新型合作医疗、农村社会最低保障和社会福利社会救济等制度构成的完整体系，他们功能各异、缺一不可。[26]各项制度相互制约、相互促进，“新农保”要取得长足的发展，其他各项社会保障制度必须齐头并进，否则会给“新农保”的发展留下缺口。在建设“新农保”的过程中，要立足当前，从长远出发，将“新农保”作为社会保障制度的一个部分，建立一道真正的能够给农民生活带来利益的社会保障防线，为新农村的建设增添砝码。
(八)加强宣传力度
“新农保”是应对我国社会经济条件的变化而制定的一项全新的政策，农民大多数受教育程度较低，获取信息渠道不通畅，要想农民接受“新农保”、参加“新农保”，关键要抓好宣传工作。政府及相关部门要通过多种渠道广泛宣传“新农保”政策，使农民安心投保。比如可以利用广播、板报、标语及宣传手册等形式，采用通俗易懂的语言向群众讲政策、讲利益，使“新农保”家喻户晓，深入人心；相关于部要下到基层群众中去，直接面对群众，给农民算明账，让农民群众了解“新农保”政策的好处，踊跃参加“新农保”。同时，政府要加大引导组织力度，把“新农保”的贯彻落实作为一项必须要抓好的工作来完成，[27]在制度的推行过程中，要优化“新农保”的服务和管理，通过各种方式向广大农民推广“新农保”制度的优越性，以吸引越来越多的农民自愿参保。[28]
(九)加强“新农保”的法制建设。根据西方发达国家建立农村养老保险制度来看，他们都习惯立法先行，建立比较完善的农村养老保险法律体系，甚至每一次制度调整和创新都是先制定法律后组织实施。在我国的农村养老保险制度中，已成条例的只有农村“五保”制度，其他都还没有上升到行政法规的层次。我国农村养老保险制度仅仅依靠政策性文件来实施，缺乏稳定性和持续性，容易受到个人主观因素的影响。国家可以通过制定农村社会养老保险法律制度，对“新农保”应遵守的原则、管理体制、支付标准、基金的运营和监督以及相关部门的责任作出规制，使“新农保”具有国家强制力作为实施保障。由于中国的立法原则有自己的特色，基本上是由低到高，由规范性文件、规章逐步上升到法规、法律。因此目前最重要的是在《指导意见》的规定下，在试点的过程中不断探索完善“新农保”制度，在制度不断规范化的过程中逐步实现“新农保”政策向法规、法律过渡。[29]
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