中国-东盟金融合作中人民币区域化的金融政策法规研究，本文主要内容关键词为：东盟论文,金融论文,中国论文,政策法规论文,人民币论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个国家的货币跨越国境为世界普遍接受，在发行国境外流通并发挥计量单位、交易媒介和价值储藏等货币基本职能的过程即为货币国际化。人民币国际化的问题作为理论研究在我国早已提出，但在实际操作层面仍存在诸多障碍，在当前金融危机爆发美元贬值的局势下，推动人民币国际化，提升人民币在国际货币体系中的地位，已经成为中国不得不考虑的重要战略议题。要实现人民币国际化，在路径的选择上，首先要实现的是人民币区域化，就是在已建立经济同盟关系的中国—东盟区域，人民币成为区间贸易结算、投资支付、证券发行与交易和可以自由流通、兑换的通用货币，以至成为区间统一货币，实现人民币区域化和贸易区间化，人民币区域化正是人民币国际化路径选择的第一步。然而在中国东盟实现人民币区域化的进程中，不同地缘政治因素、文化背景、金融市场发达程度的不平衡、制度工具短缺等因素阻碍了人民币区域化，在众多阻碍因素中，首先要解决的就是制度建设和法律障碍的问题。从法律视角分析在东盟区域实现人民币区域化存在的障碍并提出相应的政策法规建议，对扫清人民币区域化的制度障碍，推进人民币区域化具有重要意义。
一、中国—东盟金融合作中人民币区域化的现实意义及影响因素
人民币区域化对中国和东盟各国而言是一种双赢的举措，对东盟国家经济的发展和国际地位的提高有着重要的作用；从中国的角度讲，人民币区域化将给中国带来巨大的利益，对中国的经济和政治都有着重要意义。
人民币区域化给中国带来的最大收益就是可以获得铸币税收入，中国可以凭借其发行特权获得货币面额超过发行和管理成本的收入；当人民币成为区域货币或者国际货币后，中国就可以纸币换取境外其他国家或者地区的实际资源。人民币区域化可以有效减少中国持有巨额外汇储备的成本；目前中国是世界上最大的外汇储备国，这些外汇储备的大部分主要用于购买流动性高的美国国债，使得中国一方面要面临人民币升值、美元贬值而投资受损的风险；另一方面用巨额外汇储备购买美国国债，在一定程度上支持了美国经济的扩张和巩固了美元的霸权；实现人民币区域化将弱化人民币对美元的依附，推进人民币国际化的进程。人民币区域化有利于推动东盟国家经济一体化进程，保证这一地区经济金融的稳定，对全球经济稳定产生正面影响。人民币区域化将促进中国成为贸易、金融大国，促进世界政治经济格局向多极化方向发展。可见，在东盟经济区域内人民币区域化的实现对于中国与东盟国家当前和长远发展具有重要的意义。实现人民币区域化对于中国是有必要，对于周边国家来说是也是非常必要的。
一个国家的货币在某个地理区域内实现区域化的影响因素有多方面。人民币区域化意味着人民币在中国与东盟各国发挥货币职能，人民币在东盟可以自由兑换、交易、流通、储备。结合中国目前的实际情况，影响人民币在东盟区域内实现区域化主要有以下几个因素：
1.人民币在东盟国家可自由兑换。目前在东盟国家人民币的地位仅次于美元，但仍只能是一种可供参考的结算货币，其根本原因在于人民币至今仍然不能在国际市场上自由流通和兑换，人民币只能在经常项目下实现自由流动，而资本项目下的自由流动仍然不能快速开放。
2.人民币在东盟各国可以流通使用。只有实现人民币在东盟各国自由流通使用，才能使投资者在国际市场上获得人民币，并通过银行系统实现支付结算和清算。
3.人民币在国际贸易中可以计价。人民币能否被东盟国家广泛地使用，很重要的一个因素是人民币在国际贸易中可以计价。这需要人民币币值的稳定，中国东盟国家开放度和依存度的提升。
4.人民币必须具有价值而可以储备。一种货币在世界货币储藏中的比例高低可以看出该种货币的国际化程度。人民币在东盟国家的储藏程度，直接影响到人民币区域化的进程。然而，即使按照2005年汇率制度改革的主要内容，中国政府已经开始采取“一揽子货币”政策，人民币目前也不是完全由市场供求决定。这是人民币成为一种国际储备货币的最大的障碍。[1]
二、中国—东盟金融合作中人民币区域化的法律障碍
目前中国的经济不断发展、国际地位不断提高、人民币稳定、美元贬值以及日本经济的低迷等给予我国实现在东盟国家人民币区域化良好的发展机遇。现在尽快研究、制定与人民币区域化相适应的外汇管理办法是重中之重的工作，对扫清人民币区域化的制度障碍，推进人民币区域化具有重要意义。
(一)人民币在东盟区域内可自由兑换的法律障碍
货币的自由兑换，是指一种货币的持有者，可以按照市场汇率自由地把该货币兑换成另一种货币，而政府不对这种兑换设置任何限制。它包括经常项目可兑换和资本项目可兑换。一般来说，可自由兑换是国际流通层次的货币区域化的必要条件。在中国东盟区域里人民币区域化问题研究中就是使区域化货币即人民币与东盟各国的货币可自由兑换，而日元、欧元或者美元是可能存在的第三方货币。
早在20世纪90年代中期，国际货币基金组织就对中国提出要求，必须最终实现货币可自由兑换。经过10多年的人民币汇率改革，相关的外汇管理办法如《中华人民共和国外汇管理条例》、《境内居民因私兑换外汇办法》，解除了因私用汇限制，扩大了供汇范围；《结汇、售汇及付汇管理规定》，将外商投资企业纳入银行结售汇体制，消除了人民币走向经常项目自由兑换的障碍。实现了经常账户完全可兑换，但对经常项目下的管理仍然存在。《中华人民共和国外汇管理条例》第十二条规定：“经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础。经营结汇、售汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。外汇管理机关有权对前款规定事项进行监督检查”，可见经常项目可兑换的管理着重于审核经常性国际交易的真实性，这并不构成国际货币基金协定第八条的汇兑限制，保证了经常项目下人民币可自由兑换的法定性，同时通过对银行等涉及货币兑换机构的管理确保了兑换业务的高效性。
目前人民币自由兑换的法律障碍主要来自于我国现行外汇管理法规对资本项目的管理仍停留在严格控制的基础上，资本账户管制尚未取消。部分资本账户兑换还必须经过相关部门逐笔审批及登记。《中华人民共和国外汇管理条例》第二十一条规定：“资本项目外汇收入保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构，应当经外汇管理机关批准，但国家规定无需批准的除外。”第二十二条规定：“资本项目外汇支出，应当按照国务院外汇管理部门关于付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇支付。国家规定应当经外汇管理机关批准的，应当在外汇支付前办理批准手续。依法终止的外商投资企业，按照国家有关规定进行清算、纳税后，属于外方投资者所有的人民币，可以向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇汇出。”资本项目下的外汇管制使得一种货币转换为另一种货币所需的成本大为提高，包括金钱、体力、心理、精神等方面的所有支出。在参与人完全理性和信息通畅的条件下，为了减少成本支出，如果存在更经济又具有可得性的兑换方式，即使这种方式是非法的，参与人也不会选择现有兑换方式而是采用更为经济便利的方式进行兑换。目前人民币的不可自由兑换性使人民币缺乏境外流动性，理论上的收益性和安全性不能充分得到保证，直接限制了对外经贸中人民币的计价结算。一是境外商业银行无法大规模经营人民币业务，人民币无法成为国际支付结算的手段。二是人民币未实现资本账户对非居民开放，外方持有人民币资产无法实现保值和增值。可见我国现行外汇管理法规对于东盟国家来说使得人民币的兑换成本提高，不利于人民币的流动性，过度的管制只会引发逃避管制的动机，增加我国外汇收支平衡和外债管理的难度，不利于资本项目的放开和人民币自由兑换的实现，不利于人民币的区域化。
(二)人民币在东盟国家流通使用的法律障碍
表1是1991-2011年人民币输出总额的预测，从表中可以看出人民币在周边国家或地区的流通量已经初具规模，且有逐年增加的趋向。近年来人民币在周边小范围地区逐渐变成一种强势货币。在香港和东南亚一些国家，人民币实际上在当美元使用成为硬通货，并在境外形成现钞流转中心。据估算，2007年末滞留越南芒街市的人民币超过1亿元。[2]但目前人民币在东盟国家流通使用仍存在制度层面的障碍，主要表现在以下几个方面：
1.关于数额的限制。无论是我国还是东盟各国对货币出入境均实行限额管理制度。中国公民出入境、外国人入出境，每人每次携带的人民币不得超出限额。2005年限额由原来的6千元提高到2万元，但关于数额的限制依然存在。东盟国家对于人民币的接受程度较高。在中缅边贸中，每年跨境流动的人民币达十多亿元；人民币可在越南全境流通，越南国家银行已开展人民币存储业务，但其对货币出入境同样实行限额管理，《越南国家银行法》规定，经过越南—中国边境口岸出入境：5000元人民币、500万越南盾必须向海关申报等。目前东盟各国还没有制定出相应的法律法规，没有明确规定人民币在其境内流通使用。限额的管制以及各国缺乏相应的法律制度不利于人民币的流动，影响人民币在周边国家的流通使用规模，最终直接影响到人民币区域化的进程。
2.人民币流出和流入渠道复杂多样化，正规渠道有限并且缺乏法律保证。对于人民币的流出流入目前我国缺乏相应的管理制度，东盟各国也有不同的管理态度。在绝大部分东南亚国家，商业银行系统并不提供人民币兑换为本地货币的汇兑服务，少部分国家以央行或者旅游局等官方机构许可设立的货币兑换店为居民和非居民提供现钞兑换服务。新加坡对人民币的基本措施是“放开现钞、管住银行”，新加坡金管局对美元、人民币、日元、马来西亚币在其境内的现钞流通和流出采取相对放任的态度。人民币在新加坡的现钞流通基本不受管制。金管局也没有评估过民间汇市对新加坡元的汇率影响。但新加坡金管局对外资商业银行的管制相当严格，并且缺乏透明度。就人民币在越南的流通而言，对出口收取美元给予优惠政策，对于人民币却没有相对等的优惠政策；同时越南政府对人民币黑市发展比较担心，主要担心黑市汇价对越南盾的汇率构成压力。泰国允许商业银行的网点，以及由商业银行设置的货币兑换店直接提供人民币兑换本地货币的业务；泰国的货币兑换店数量较多，其星罗棋布的货币兑换店普遍提供人民币兑换泰铢业务，泰国政府对包括美元在内的外币在其境内的现钞流通并不太关注，但离岸人民币在泰国的发展仍然存在问题。人民币缺乏正规的渠道、不具有法律政策的保障，容易出现人民币造假、洗钱以及走私现象，直接影响到他国对人民币的信心，一旦人民币在人民币区域内泛滥，将直接影响到人民币的稳定，从而不利于人民币区域化的实现。
3.中国与东盟国家的外汇和税收管制政策干扰人民币跨境流通。越南、老挝和缅甸由于外汇储备短缺，外汇管制较严格，外汇收支实行严格的审批制度，而在退税方面，越南边境贸易人民币结算与美元结算实行不同的退税比例政策。缅甸政府则从2005年7月开始实行“量出为入、升级口岸、欧元结算”的边贸进出口政策，规定边境贸易商品出口退税为欧元、美元、缅元，一般贸易用人民币结算同样不能享受退税政策。目前人民币结算不仅未获得稳定、明显的优惠政策，还存在无法退税、核销困难等劣势，直接影响到人民币在东盟国家的流通，不利于人民币在经济贸易中结算的开展。
(三)人民币与各东盟国家之间汇率协调机制方面的法律障碍
目前我国与东盟国家缺乏汇率协调机制。当前汇率的协调主要存在两方面的法律障碍：
1.缺乏对地摊银行的法律与政策的规范。在人民币与东盟国家的货币都是非自由兑换货币情况下，地摊银行事实上垄断了边贸结算银行的清算环节和汇率制定，使银行受到地摊银行的极大制约。由于“地摊银行”的民间性、地下性，影响了海关部门对经营者关税的正常稽征，影响了汇兑政策及外汇管理的正常实施，对海关、央行、税收、外管等部门的监管造成了很大的障碍，增加了边境贸易交易和结算规范化的难度，也为走私、贩毒、洗钱等非法活动提供了温床。
2.东盟各国汇率安排存在内在缺陷。亚洲金融危机之后，东南亚国家大多在名义上转为实施浮动汇率制度，但在实质上仍采取的是不同形式的盯住美元的汇率制度。盯住美元的汇率安排的内在缺陷在于：美元的贬值亚洲货币的升值使亚洲货币更容易成为国际投机资本炒作和攻击的对象；在对美贸易顺差的贸易结构下将弱化东盟各国的出口竞争力；导致区内汇率体系波动从而影响区内贸易投资格局，使亚洲宏观经济更加不稳定。所以需要建立一个在法律保障政策支持下的东盟国家和人民币可自由兑换的稳定的汇率协调机制也是迫切之事。
(四)人民币在东盟国家贸易结算中计价存在的法律障碍
一种货币在国际交易计价结算货币中所占的比重越高是其国际化的重要表现，为此要逐步扩大对外经贸中使用人民币计价结算，这是实现人民币区域化的前提和基础。
中国—东盟自由贸易区建成后，跨境贸易人民币结算受到东盟国家更多的关注，对推进中国的贸易投资合作具有重要意义。为此近年来东盟国家人民币结算服务日趋活跃，但仍存在制度层面的障碍，有历史的原因，也有现今制度建设方面的问题。在2003年以前中国长期实行严格的外汇管制政策，在贸易中人民币计价是受限制甚至是禁止的。这对于实现人民币区域化是重要障碍。随着我国改革开放和经济取得重大成就，境外人民币的需求不断增长，人民币计价结算开始放松管制。
2003年外汇局开始逐渐放开对人民币计价结算方面的管制。2003年3月3日外汇局颁布的《关于境内机构对外贸易中人民币作为计价货币有关问题的通知》中规定：“境内机构签订进出口合同时，可以采用人民币为计价货币。”该规定允许人民币作为有关进出口合同的计价货币，但未允许人民币作为结算货币。同年9月22日外汇局颁布了《边境贸易外汇管理办法》，规定：“边贸企业或个人与境外贸易机构进行边境贸易时，可以用可自由兑换货币、毗邻国家货币或者人民币计价结算，也可以用易货的方式进行结算。”该规定允许人民币在边境贸易领域作为计价货币以及结算货币，进一步放开了对人民币计价结算方面的管制。通过上述法律法规的变化过程可见，对外贸易中能否以人民币作为计价结算货币，这主要取决于特定的历史条件下国家的外贸形势、外交政策及有关外汇管理法规、政策等的保障。
三、从金融政策与法律视角实现中国东盟人民币区域化的几点建议
人民币区域化不仅是确立中国在国际金融体系中地位的重要战略，也是运用金融手段获得实际经济利益，凝聚和影响周边国家的重要战略手段。从目前的国际金融环境来看，美元仍然是国际化程度最高的货币，欧元的地位在“9·11”之后获得了显著提升，逐渐形成了在全球范围内和美元抗衡的势头。日元已经错过了借助20世纪80年代实施日元国际化的最好的战略机遇期，今后再度国际化的空间不大。随着中国经济的强劲成长和对外开放，人民币是未来唯一有可能具有重大的亚洲区域影响，并具有一定国际影响的货币。就目前而言，人民币在东南亚国家的广泛流通是人民币国际化的初级阶段，必须为周边经济体在交易、计价、结算乃至储备中运用人民币提供尽可能的便利措施；加强制度建设，为中国东盟人民币区域化提供制度保障。
(一)可自由兑换方面
基于我国目前人民币资本账户管制尚未取消存在的法律障碍，需要国家今后制定相应的政策法规逐步实施人民币资本账户开放战略，这也顺应了1997年4月国际货币基金组织决定修改组织条款以实现资本账户自由化的要求。国际经验表明，一国要实现资本项目的对外开放至少应具备下列条件：较低的通货膨胀率，合理的利率、价格，健全的国内金融体系，较强的宏观调控能力，发达的资金市场和外汇收支的大体平衡，灵活而有力的金融监管和法律法规等。就我国当前的现状来看，人民币实现自由兑换的条件尚未完全成熟，显然应循序渐进地推进人民币自由兑换。东盟国家对人民币的认同感较高，可实行人民币特殊管理政策，把其作为人民币可自由兑换试验区。
由此针对东盟地区需要国家制定相应的政策法规逐步放开人民币资本账户的管制，积极推动人民币可自由兑换进程的发展及完善。具体可从以下三个方面入手：
1.逐步开放人民币开户的限制。首先要增加人民币资本市场的交易主体、丰富交易类型。其次依托人民币资本市场，积极引入东盟国家的银行、企业和个人参与投资，分步骤实施针对泰国、缅甸、越南等东盟国家或者中国境内投资者的人民币QFII和QDII业务。
2.逐步放宽中国国内企业和相关机构在泰国、缅甸、越南等东盟国家发行人民币债券的限制。增加中国境内企业和相关机构的融资渠道。
3.推出人民币期货、期权交易等业务。拓展人民币期货、期权交易，增强人民币资本市场的吸引力，逐步形成人民币资本市场交易中心，并向亚洲货币市场甚至国际货币市场渗透、辐射和延伸。[3]
(二)人民币在东盟国家流通使用方面
人民币能在东盟国家流通使用是中国东盟人民币区域化实现的重要因素。针对目前人民币在境外流通存在数额限制、流通渠道缺乏法律保障、中国与东盟国家的外汇和税收管制政策干扰人民币跨境流通等问题，需要从制度层面作以下几个方面的完善：
1.完善相关法律法规，在制度上进一步放宽人民币出入境限额，研究出台人民币跨境投资管理办法，增强人民币跨境投资操作的有效性。有条件地放宽人民币跨境投资限制，研究制定相应的管理办法，对人民币跨境投资来源的合法性、利润分配、风险审查等做出具体的规定，明确人民币跨境投资的操作细则，便于管理部门规范操作。这样有利于边境贸易的发展，减少受到“地摊银行”的操控，使人民币能够通过正常渠道流入东盟国家。
2.加强对人民币流出流入正规渠道的法律保障，疏导人民币境外流通渠道。由于当前在东盟区域人民币流出和流入非正规渠道的复杂性，人民币的无序回流将对我国货币政策环境造成巨大冲击，因此应加强对人民币流出和流入正规渠道的法律保障，建立人民币回流机制，对非正规渠道进行有效规制。银行结算方式应作为最主要的回流渠道，推进人民银行支付清算系统在东盟的延伸使用，逐步形成人民币离岸金融中心。一是通过我国商业银行在东盟设立分支机构开办人民币业务，并与支付系统连接，实现实时清算，使境外人民币回流的快捷性、有序性得到提高。二是东盟的本币结算银行可在我国的商业银行设立人民币和东盟各国本币清算账户，并通过互设的双本币结算账户进行头寸清算和资金调剂，人民币账户可与支付系统连接。从而有利于实现全程本币结算，规避汇率风险；有利于降低汇款、清算等相关费用；有利于加速资金周转和提高头寸划拨的灵活性。
3.人民币区域化是东盟各国共同的使命。东盟各国政府应尽快达成共识，制定对人民币外汇和税收进行扶持的政策法规。使人民币在东盟国家成为合法的货币，保证人民币在东盟国家的流通使用。
(三)汇率协调机制方面
基于中国东盟汇率协调机制方面存在的法律障碍，我国应积极协调东盟各国汇率政策。为在东盟国家实现人民币区域化，东盟国家各经济体应在现有汇率制度下加强政策协调，维持区域内双边汇率的相对稳定，积极尝试可行的汇率制度安排。在条件成熟之后，考虑采用单一货币，成立统一的货币监管机构，在东盟区域内实施统一的货币政策，建立区域货币体系。
1.首先要解决好人民币与东盟国家货币汇率受地摊银行影响的问题。尽快制定出规范地摊银行的法律法规，通过政策和法律的支持使地摊银行成为合法的商业银行从而受到法律的规制，保障人民币与各东盟国家的汇率稳定。
2.中国东盟要从维护区域整体利益的角度出发，建立区域汇率协作机制和形成区域货币协作等制度。必须明确参与方相互间的均衡汇率、波动幅度范围以及维持汇率稳定所需履行的义务。待相关条件成熟后，应积极着手建立统一区域货币协作机制，整合东盟各国乃至亚洲各国的经济利益。
(四)贸易领域实现人民币结算方面
2009年中国政府正式推出跨境贸易人民币结算试点，标志着人民币对外政策的一次重大调整，中国政府正从传统的“人民币非国际化政策”转向“人民币国际化政策”，中国政府今后在国际贸易结算中要继续执行人民币作为计价结算货币，应积极出台相应的政策法规，适应新形势的要求，在外汇管理法规层面出台法律上的支持与保障，推进中国金融的快速发展，推动人民币区域化乃至国际化的进程。
1.通过中国与东盟各国的金融合作实行人民币一般贸易结算退税政策。适应市场需求实现人民币从边境贸易向一般贸易的转移，并逐步带动人民币从边境地区向东盟内陆地区辐射。首先，宣传是必不可少的工作，区域内政府应成立新政策推广联合协调小组，在这一组织的保障下在东盟各国进行广泛宣传，形成人民币结算政策推广合力；其次建立人民银行与商业银行间政策推广互动机制，提供政策推广环境；积极面向企业开展宣传，搭建政策操作平台。最后各国政府要积极了解企业人民币资金流通情况，准确把握银行、企业、个人对外人民币结算的实际需求及存在问题，根据市场需求变化选择部分银行和企业建立重点扶持机制，解决资金流通的困难，引导人民币资金合理流动。
2.提供金融政策法规的服务平台，在中国东盟区域内构建人民币结算体系，鼓励和引导商业银行及地摊银行寻求多种路径运用多种手段，搭建人民币资金跨境流通渠道，并逐步向东盟内陆辐射和延伸。例如中国银行胡志明市分行以越南盾业务为基础，与越南中央银行协商开展越南境内人民币兑换越南盾业务，带动越南境内人民币业务的发展。同时要对地摊银行作进一步规制，引导其向专业性货币兑换公司转型，开展“货币兑换特许业务”。例如中国可以充分借鉴北京、上海等城市开展“货币兑换特许业务”的经验，积极鼓励地摊银行与世界最大的外汇兑换公司接洽并签署合作协议，再同中国接壤的省份如云南省在其省内中国银行、建设银行、富滇银行等商业银行协商设立“越南盾与人民币兑换点”，待时机成熟后申请成立专业性货币兑换公司。货币兑换公司下设境内、境外多个兑换点，挂牌经营越南盾兑换业务，同时可通过中国外汇交易中心清盘及平仓，使得地摊银行由地下转为公开，使非法转为合法。另外还可鼓励开展地摊银行愿意采取的其他模式，仍以越南为例，可以依靠越南居民、非居民地摊银行经营者的有利身份，越中两国地摊银行联合成立民间银行，打通越滇之间的资金流通渠道，促进双边经济金融发展。[4]
3.在中国东盟区域内实行人民币与当地货币统一监管模式。一是建立和完善中国东盟人民币支付结算制度。二是规范跨境人民币与当地货币结算凭证和业务收费标准。三是近期制定和细化跨境人民币与当地货币收、支真实性审核操作制度。四是规范中国境内非居民人民币账户开立标准。五是货币兑换公司、地方性银行等机构按照反洗钱法的要求向人民银行上报大额交易信息。六是货币兑换公司、地方性银行等机构按照国际收支申报办法的要求上报对境外资产负债及损益申报表。[5]
4.建立市场联合监测预警机制。一是建立东盟各国同级中央银行间不定期信息交流机制。二是中国与东盟各国要建立境外设立分支机构与境内同级中央银行间的定期信息反馈机制。三是建立境外投资企业同中央银行的定期信息交流机制。[6]
注释：
①第一类是指在边境贸易中已经使用人民币或人民币已全境或局部通用的国家和地区，包括缅甸、越南、泰国、朝鲜、澳门、俄罗斯、巴基斯坦等。第二类已接受人民币的地区和国家，包括中国台湾、孟加拉国、马来西亚、菲律宾、新加坡。
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