审理国家赔偿确认案件相关问题研究——关于广东省法院近年来审理国家赔偿确认案件的调研报告，本文主要内容关键词为：国家赔偿论文,案件论文,广东省论文,调研报告论文,法院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依法审理人民法院在审判和执行中违法侵权的确认案件，是人民法院审监庭近年来承担的一项新的、重要的审判任务。随着国家赔偿确认案件的增多，新问题、新情况层出不穷，审理难度也日益加大。为总结提高广东省法院审理国家赔偿确认案件的成功经验，及时发现和解决案件审理中存在的问题，进一步规范广东省法院的司法行为，提高司法水平，促进和谐司法、文明司法，广东省高级人民法院审监庭于近期对最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定》（以下简称《确认规定》）施行以来广东省法院国家赔偿确认案件的审理情况进行了调研。现将相关问题研究总结如下。
一、审理国家赔偿确认案件中发现司法行为存在的主要问题及原因分析
（一）诉讼中采取强制措施存在的问题
1.对不足以妨害诉讼的人错误实施司法拘留。如韶关中院审理的李室锋申请确认曲江法院、丘玉英申请确认浈江法院错误实施司法拘留案等。该院受理的12件确认案件中就有4件涉及此问题，占33％。
2.不当使用警械或限制人身自由。如东莞中院审理的李流文等人申请赔偿确认一案，李称东莞市人民法院在强制执行中侵犯其家人的人身自由权，对其违法使用警械和实施粗暴行为，致使其身体和精神受到严重侵害。
（二）诉讼中采取保全措施存在的问题
1.对案外人的财产进行保全。如中山市人民法院在审理与执行一民事案件时，错误将案外人林江明、雷宛莲的财产予以查封、执行，导致林、雷向法院申请国家赔偿确认。
2.超标的查封、扣押。如谢志强申请赔偿确认一案，该案所涉诉讼标的仅25528元，但东莞市人民法院查封了11台机器设备，并对放置有44台设备的车间大门也贴上了封条。查封财产标的大大超过诉讼标的，后又因监管不力等原因造成财产灭失，导致当事人提出国家赔偿确认申请。
3.未让当事人提供足额担保进行保全。如广州市番禺区法院在审理陈丽娟诉古柳桥欠款纠纷一案中，该院应陈的申请查封了古价值280万元的财产，但陈只提供了20万元的担保，二者相差悬殊。该案执行完毕后被再审改判，执行回转时只执行到陈8100元。
4.采取保全措施后未及时送达相关法律文书。如珠海中院在审理陈广祥与南昌凌宝电厂一案中，作出的查封南昌凌宝电厂股权的裁定和执行通知没有送达回证，而江西法院因另案在其之后采取保全措施却成功进行了查封、拍卖。珠海中院只好以该案不具备执行条件为由中止执行。
5.采取的保全措施不当或不完善。如中山市远兴化纤公司申请确认东莞市人民法院未履行查封财产职责的行为违法一案，该院进行财产保全时查封了被申请人的机器设备及两辆汽车，但未到有关部门办理登记备案手续，导致车辆在查封期间被过户转让。
6.对保全的财产未尽妥善保管之责。如谢志强申请赔偿确认一案中，东莞市人民法院查封财产后未明确指定财产代管责任人，也未制作详细的查封清单，查封的财产在原案审理期间被盗卖，导致结案后无可供执行的财产，当事人意见很大。
7.解除查封不当损害当事人利益。如永晟公司申请确认珠海中院违法解封一案，该院作出解除对案外人土地使用权的查封裁定时，未对被告提供担保的财产进行查封，而且该裁定作出半年之后才送达原告方，而此时被告已无财产可供执行。
（三）执行行为中存在的问题
1.错误执行案外人的财产。此类问题在申请确认案件中发生较多，主要反映在法院执行时对执行标的和执行异议不认真审查，或在法定期间既不驳回执行异议也不答复，即采取强制执行措施，使案外人的财产受到损害。
2.将执行款错误执行给案外人。如广东省高院审理的韶关市第一建筑工程公司申请确认韶关中院执行行为违法一案，该院在执行民事案件过程中，错误地将执行款执行给了案外人。该案经广东省高院协调，由韶关中院采取补救措施，双方达成执行和解协议，申请人才撤回了确认申请。
3.执行中的法律手续不完备。如深圳中院审理的宝怡富公司申请赔偿确认一案，被申请法院在执行过程中出现未开具查封清单，未送达执行通知，执行裁定无案号等违法情形。
4.被执行人申请再审时未提供担保便采取中止执行措施致使无财产可供执行。如新兴县人民法院在执行一民事调解书过程中，于2003年3月7日向被执行人发出执行通知时被执行人提出再审申请，该院未要求其提供任何财产担保即中止执行。该院经复查后于同年9月23日驳回再审申请，至2004年5月25日才发现被执行人已在同年3月将其经营的白坭场作价30万元转让给他人后去向不明，也无其它可供执行的财产，致使当事人的债权无法实现。
5.申请人认为法院故意拖延执行或不执行而提出确认申请。此类问题最为常见。如林龙华申请确认韶关浈江法院执行不作为和陈步有申请确认乳源法院执行不作为导致执行不能两案，均是当事人在执行过程中与被执行人达成和解协议，但被执行人未履行协议而是转移了财产或下落不明，导致无法执行。而当事人不理解，认为法院没有依法执行，因而申请确认。
6.滥用执行裁定处分当事人的实体权利。如珠海中院审理的高倩倩申请赔偿确认一案，被申请法院以司法执行裁定的形式对申请人的房地产权属重新作出确认，实际上等同于未经诉讼和实体审理即改变了房产登记中心的一项合法的具体行政行为，导致当事人申请国家赔偿确认。
7.未及时拍卖、变卖保全的财产致使其价值贬损。如李平等人申请确认东莞市人民法院执行行为违法一案，该院在查封了李平等人价值5万元的财产设备后，又查封了其承包经营的便利店内的商品并交由申请执行人保管，南于这些商品季节性较强，而该院事后未做变卖处理，导致当事人损失扩大。
产生上述问题的原因，概括起来主要有以下几个方面：一是相对审判环节而言，申请国家赔偿确认的三类司法行为都具有行政执法的属性，执法人员一旦决定采取措施，就要求及时实施，缺乏系统、完备的程序监督和制度规范，当事人的异议、复议、申诉等救济途径难以真正发挥效用。二是执行过程中执行人员的自由裁量权运用空间较大，适用范围较广，容易产生漏洞，一定程度上滋长了执行人员自由裁量权的滥用。三是少数执法人员尤其是基层法院的执法人员业务素质偏低，执法行为不规范，司法能力难以适应人民群众日益增长的司法需要。四是个别执法人员在实施司法行为时责任心不强，工作不够仔细，具体措施不到位，造成一些失误或瑕疵，虽够不上确认违法，但也引起当事人申请国家赔偿确认。五是执行环节直接关系到当事人诉讼利益的实现，而目前造成执行难的各种因素依然存在，法院作出的部分裁判难以执行，当事人的权益无法得到真正实现，一些当事人很容易将此归咎于法院的执行不力而申请国家赔偿确认等。
二、当前国家赔偿确认案件审理工作存在的主要问题及原因分析
（一）立案受理中的问题
1.关于对立案条件中“损害事实”的理解和把握问题
《确认规定》第3条第2项规定确认案件应当“有具体的确认请求和损害事实、理由”，但对什么情况下可以认定已造成损害事实、当事人应当提供哪些证据等问题，实践中认识不一。例如许多执行案件虽然只是裁定中止执行，但实际上被执行人已无财产可供执行，而法院往往以尚未执行终结、尚未穷尽执行措施为由否认损害事实的存在。另外，精神损害是否能够作为确认案件中的损害事实，各地做法也不一致。在举证方面，有的法院要求确认申请人提供非常充足的法院违法行使职权的证据材料，否则不予立案。
2.关于对申请时限的理解和把握问题
《确认规定》第3条第3项规定“确认申请人申请确认应当在司法行为发生或者知道、应当知道司法行为发生之日起两年内提出”。这一规定在实践中容易产生的问题主要表现在：一是对两年期间的性质认识模糊。二是有的法院立案部门对确认案件的特殊规定不够了解，受民事案件立案时不需审查时效问题的思维定式影响，立案时没有审查申请确认的时限问题。三是“司法行为发生或者知道、应当知道司法行为发生”的选择空间较大，各地法院对时限的把握尺度不一，有的法院为回避矛盾，简单地以司法行为发生已超过两年为由对当事人的申请不予受理。四是对《确认规定》施行前的案件如何把握申请时限在实践中存在争议。
3.关于受案范围的问题
国家赔偿确认是当事人获得司法救济的方式之一，但不是唯一方式。近年来受理的确认案件中，有很多并不属于确认案件的受理范围，不仅浪费了司法资源，也给当事人造成诉累。如有的是反映法官违法违纪问题，有的是对生效裁判不服，有的是申请人想通过提出确认申请来加大执行力度等。另外《国家赔偿法》施行10年后出现的一些新情况是否也应及时列入确认范围也值得探讨。
4.关于赔偿确认与执行监督的分工与衔接问题
调研中我们发现，有些案件明明涉嫌违法，也给当事人造成了损失，且继续执行或执行回转已不可能，但执行法院只是裁定中止执行或以其他各种理由不予结案，当事人申请确认违法时，确认法院又以案件尚未执结，损失可能追回为由不予确认违法，对当事人明显不公。但如果一旦执行中出现一些问题当事人就可以申请国家赔偿确认，又有立案过早、立案过宽之嫌，对执行和确认工作造成困扰。
5.关于级别管辖的问题
调研中有的法院提出，申请确认中级法院违法的案件并未提高审级，仍由其自己受理，违反了中立原则，不利于建立确认裁判的公信力。
（二）审理中的程序问题
1.关于确认程序的定位问题
目前我国理论界倾向于将国家赔偿程序诉讼化，但司法实践中有不同认识。按照我国目前的法律和司法解释的定位，我们将确认案件称之为审判，既要审理，又要裁判，作出的法律文书是裁定书，但又不是完全的诉讼程序，由此引起一系列问题。如原作出司法行为的法院在确认案件中不是案件当事人，而只是诉讼参与人，这一尴尬的法律地位严重影响了确认案件的听证审理、举证时限及举证责任的作用。此外，确认程序中的调解、和解、撤诉、申诉的问题，确认违法的标准与决定赔偿的标准不协调的问题，对不符合立案条件、不属于受案范围、和解和补偿后的案件以何种方式结案及如何引用法律条文等问题，都需要尽快通过国家赔偿程序诉讼化，才能从根本上解决。
2.关于听证制度的适用和操作程序问题
《确认规定》存在以下问题：一是对听证没有作硬性规定，甚至没有积极倡导，随意性较大。二是没有规定听证的具体操作程序和要求。三是虽然规定了“确认申请人无正当理由不参加听证的，视为撤回确认申请”，但对被申请法院出现相同情况如何处理没有规定，仅规定“应当参加听证”。实践中较常见的问题有：一是有的法院没有充分认识国家赔偿的重要性和赔偿程序对于查明案件事实、息诉止讼的重要性，在审理确认案件中较少适用听证。二是有的被申请法院在参加听证人员的选择、听证证据的准备以及对司法行为合法性的说明等方面，工作做得不充分、不积极。三是有的被申请法院在参加听证时不能摆正自己的位置，对申请人或趾高气扬或消极应付，不利于化解矛盾。
3.关于举证责任分配和举证时限的问题
《国家赔偿法》和《确认规定》以及其他司法解释对确认案件中举证责任分配和举证时限的问题均未作详细规定。《确认规定》第3条第2项规定确认案件的立案应“有具体的确认请求和损害事实、理由”，第16条规定：“原作出司法行为的人民法院有义务对其行为的合法性作出说明。”实践中，对确认申请人和被申请法院应如何承担举证责任容易产生争议，需要加以明确。
4.关于调解、和解及撤回确认申请的问题
《确认规定》没有对确认案件能否调解、和解以及申请人能否撤回确认申请作出规定。虽然根据公共权利不能自由处分原则，国家赔偿不能调解，但对确已违法并给确认申请人造成损害事实的案件，只要申请人出于自愿，又不损害国家和社会公共利益，由被申请法院采用某种法律和政策允许的方式，给予申请人适当的赔偿或补偿，能够达到化解矛盾、减少诉累、定纷止争的效果。
（三）审理中的实体问题
1.关于归责原则的理解和运用问题
我国国家赔偿法确立了以违法责任原则为承担国家赔偿责任的主要归责原则，但对“违法”应作广义还是狭义理解，在理论和实践中都有争议。另外《确认规定》还增加了适用过错责任原则的情形，如第11条第10、11项分别规定故意拖延执行或不执行、应当恢复执行而不予恢复执行，导致被执行财产流失，给申请人造成损害的，应当确认违法。如何正确理解和运用归责原则，需要立法部门进一步予以明确。
2.关于“兜底条款”的理解和把握问题
我们在调研中发现，多数法院对《确认规定》第11条第15项“违反法律规定的其他情形”这一“兜底条款”的认识不统一，且普遍不敢适用该项规定处理案件，而实践中无法归入该条14种情形而又确实给当事人造成损失的现象还比较多，如不正确处理会损害其合法权益，且产生许多新的矛盾和问题。
3.关于结案方式及法律适用的问题
一是《确认规定》仅规定了确认违法和不予确认违法两种结案方式，对不符合立案条件、不属于受理范围等情形如何结案没有规定。二是对调解、和解或采取补偿措施后的案件如何结案也没有规定，有的法院在当事人撤回申请后裁定准许撤诉，有的法院裁定驳回确认申请。三是《确认规定》第11条列举了15种应当确认违法的情形，对不予确认违法的情形没有做出明确规定，导致不论案件确认还是不确认违法都适用同一条款的问题，当事人不理解。
（四）关于统一和规范法律文书的问题
法律文书存在的主要问题，一是文书名称不规范，过于简单，显示不出确认案件的性质。二是案件编号不统一，有的用“确字”，有的用“赔字”，还有的第一次确认就用了“确申字”。三是现有样式不能全部涵盖所有结案方式。
上述是审理国家赔偿确认案件中比较集中和突出的问题，产生这些问题的原因主要有以下几个方面。一是少数法院的领导和办案人员对国家赔偿确认案件的审理工作不够重视，没有从科学发展、以人为本、司法为民的高度充分认识国家赔偿确认工作的地位和作用。二是个别法院对确认案件的立案标准认识不清，审查不严，将一些不符合立案条件或不属于赔偿确认范围的案件立案受理，给法院工作造成被动。三是国家赔偿确认制度的设计存在缺陷，确认违法的标准不好把握，法官对申请时限、损害事实、因果关系、执行人员的主观状态等的理解和认定容易产生歧义。四是内部人确认的问题，目前的确认程序还无法避免“自己当自己的法官”这一缺陷。五是有一些司法行为确实存在违法情形，也给当事人造成了损失，但《确认规定》没有将其规定为应当确认违法的范围，同时对第11条第15项的“兜底条款”在理解和适用上又存在困难，使得一些违法的司法行为没有得到确认。六是一些当事人对法律的认知能力有限，对司法活动的特点和规律缺乏了解，把由于各种因素未能在司法程序中实现的利益都归咎于法院的司法行为。还有少数当事人把其他当事人或自己的责任推给法院，存在滥诉和缠诉现象。
三、进一步规范人民法院司法行为及完善国家赔偿确认案件审理工作的意见和建议
（一）进一步规范人民法院司法行为的意见和建议
《确认规定》的立法初衷不仅是对相关当事人给予司法救济和经济补偿，同时最重要、最根本的目的是进一步规范人民法院的司法行为，加强自身管理和建设，促进人民法院依法履行职权。为此我们建议在审判和执行过程中要注意以下几点。一是提高思想认识，树立大局观念。要教育全体审判、执行人员以案结事了、彻底解决纠纷为终极目标，克服就案办案的狭隘思想，兼顾办案的法律效果和社会效果，自觉做到文明司法、和谐司法，努力构建社会主义和谐社会。二是加强业务学习，提高司法水平。三是加强制度规范，减少审判和执行环节中的漏洞，约束法官的自由裁量权。四是增强工作责任心和使命感，提高工作积极性，减少并逐步杜绝工作失误或瑕疵。五是建立案件审理情况通报制度，对审理国家赔偿确认案件中发现的司法行为存在的普遍问题定期通报，对重大、典型案例实时通报，达到处理一案、教育一片的效果。同时要把通报制度与案件质量监督管理机制结合起来，对故意违法、工作严重不负责任的审判、执行人员进行一定的惩罚。
（二）完善国家赔偿确认案件审理工作的意见和建议
1.进一步提高全体审判人员尤其是各级法院领导对国家赔偿确认案件审理工作重要性的认识。
正确审理国家赔偿确认案件，是人民法院坚持以人为本，司法为民，构建社会主义和谐社会的重要体现，既关系到公民、法人和其他组织能否依法申请国家赔偿，也关系到人民法院的司法权威。各级人民法院的审判人员尤其是各级法院的领导一定要以维护当事人的合法权益和司法权威、促进社会和谐为终极目标，认真审理，慎重确认，多方协调，积极稳妥地审理国家赔偿确认案件，保障公民、法人和其他组织在受到违法司法行为侵害时得到救济，享有依法取得国家赔偿的权利，维护社会的公平正义。
2.进一步加强业务学习和培训，提高国家赔偿确认案件的审判水平。
国家赔偿确认案件涉及面广，法律关系复杂。我们要进一步加强业务学习和培训，不仅要熟悉和掌握有关国家赔偿确认的法律、司法解释和政策，而且要针对审理国家赔偿确认案件中发现的司法行为存在的问题有重点地学习相关知识。学习可采取自学、集中培训、向先进法院学习、交流等多种形式，利用一切可能的时间和机会加强学习。
3.进一步加强与其他部门的协调配合，特别是与执行监督的分工与衔接。
工作中要注意做到上下联动，横向配合，加强沟通协调和信息反馈。根据确认案件的不同情况，及时理顺确认案件与申诉复查、执行监督、纪检监督的关系，形成解决国家赔偿确认案件的合力。对诉讼、执行程序尚未终结的确认案件，应根据“穷尽其他救济原则”，充分发挥执行监督程序本身的功能和作用。通过执行监督，既可以过滤一部分确认案件，还可以及时纠正错误或违法的执行行为，化解矛盾、缓冲矛盾，切实保护当事人的合法权益，同时又可以促使执行法官在办案过程中自我纠错，尽快采取措施避免损失进一步扩大。
4.依法受理国家赔偿确认案件，把好确认案件的立案关。
一是正确理解和把握“损害事实”的标准。我们认为，从司法解释的规定和立法精神来看，对“损害事实”在立案和审理环节都应进行审查，但各有侧重，立案环节重在形式，审理环节则应重在实质。对损害事实证据标准的审查应本着两个基本的原则，即基本事实清楚，基本证据具备。
二是正确理解和把握申请时限。根据《确认规定》的内容和最高法院的相关解释，确认案件的两年申请时限属于除斥期间，不发生中止、中断或延长的情形。但根据确认案件的特殊性质，在适用时应适当从宽，一般从司法行为发生之日起算，对已超过两年的，只要申请人可以作出合理解释，并根据其解释的情形举出适当的证据证明，就应当立案受理。对发生在《确认规定》施行前的案件，应按照法律的可预见性规则，参照民法通则中诉讼时效的制度安排，申请时限从2004年10月1日《确认规定》施行之日起算。
三是正确界定国家赔偿确认案件的受案范围。应重点从以下几方面把握。（1）确认案件要确认的是法律规定的司法行为，不是一般意义上的违法行为。（2）注意区分赔偿确认与其他监督和救济的关系。（3）确认案件必须联系是否给当事人造成了直接损失。（4）可以考虑把以下情形作为确认案件立案的前置程序：其一，是否可以通过审判监督程序再审；其二，是否可以继续执行或执行回转；其三，是否可以通过案外和解、调解或采取其他补救措施挽回损失。
四是正确理解和适用“兜底条款”。对“兜底条款”既要严格限制，又要正确理解和把握，敢于运用。一是要看这个司法行为是否违反了法律的禁止性规定，二是应当审查所确认的司法行为的情形是否属于国家赔偿的范围，二者缺一不可。如果出现法律条文中无明确规定又应当确认违法的情形，拟适用该项规定作出确认违法裁定的，必须提交审判委员会讨论，必要时应当报请上级法院。另外，在审理确认案件中如发现除申请人申请确认的司法行为违法之外，该案还有其他违法行为时，应遵循诉讼法“不告不理”的基本原则，不径行认定该司法行为违法，但应当通过适当方式向被申请法院指出问题，让其改进工作。
5.进一步完善听证制度，规范确认案件的审理程序。
广东省高院制定的《若干意见》在以下方面对听证进行了完善。一是鼓励进行听证，以程序公正保障实体公正。二是进一步规定了确认申请人不参加听证的后果。三是参照民事诉讼法的规定规范并细化了听证的顺序。下一步还可以考虑继续完善以下内容。
一是扩大听证的适用范围，规定：“人民法院审理确认案件一般应当进行听证。事实清楚，证据充分的确认案件，可以进行书面审理。”
二是针对个别法院对确认案件的审理不重视、不配合的情况，要规定：“被申请法院经通知无正当理由不参加听证的，或者未经许可中途退庭的，可以缺席审理，缺席确认。被申请法院不履行听证义务，又不能对其行为的合法性作出合理说明或者逾期未作出说明的，应承担不利的法律后果。”
三是明确被申请法院参加听证的人员，可以规定：“采取听证方式审理的确认案件，被申请法院参加听证的人员为院长指派的分管院长或原作出司法行为的法官所在庭的庭长、原作出司法行为的法官。不得指派审判监督庭庭长。”
四是正确把握举证责任分配的问题。首先，在一般情况下应适用举证责任倒置原则，由被申请法院对其行为的合法性承担举证责任。其次，要根据人民法院侵权损害的特点，让申请人和被申请法院共同或分别承担一定的举证责任。由申请人按照“两个基本”的原则，负初步的举证责任，证明侵权行为、损害结果等的存在。进一步的举证责任，应当转移给被申请法院，由其负责证明自己的行为与损害后果之间没有因果关系。
五是应当给双方设定一个举证的时间界限，告知双方不提供或逾期提供证据应承担相应的法律后果。
6.完善国家赔偿确认案件的结案方式和法律适用。
对《确认规定》中没有明确规定的情形，应参照民事诉讼法的规定进行处理。
一是对不符合立案条件、不属于受理范围的案件，在立案审查阶段应作出不予受理的决定，已立案的，应裁定驳回确认申请，而不应裁定不予确认违法。
二是对调解、和解或采取补偿措施后的案件，当事人撤回申请的，应裁定准许；当事人不撤回的，应裁定驳回确认申请。
三是建议在以后的立法修改中对不予确认违法和驳回确认申请的情形作出明确规定。
四是建议在以后的赔偿确认立法修改中明确“本解释未作规定的，除有特别规定外，适用民事诉讼法的相关规定。”
7.进一步加大国家赔偿确认案件的调解、和解工作，努力做到案结事了。
调解、和解是平息纠纷、案结事了的最好方式。我们建议在立法修改中积极倡导和鼓励对确认案件进行调解、和解，明确“国家赔偿案件可以适用调解、和解及撤诉”。在操作程序上，可以由申请人提交自愿撤回申请或申诉的申请书，接受赔偿或补偿后不再申请法院确认违法的承诺、保证书等文字材料记录在案。对达成和解的案件，应以申请人撤回确认申请方式结案，申请人不撤回的，由法院裁定驳回确认申请。
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