对中国退耕还林经济补偿机制的反思——以退耕农利益保障为视角，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,退耕还林论文,经济补偿论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出：以西部贫困地区退耕农生活现状为分析起点
当笔者于2005年8月到陕北一个名叫“峁圪坨”的村庄调研时，不禁为这里的荒凉与贫困所震惊。这个偏远的小村庄坐落在黄土高原的沟谷深处，全村80来口人至今仍住在原始的土窑里，（注：陕北现在条件稍好的农民都住砖砌的石窑了，只有最贫困的地方还沿袭着住石窑的习惯。） 其中大部分村民年人均收入都远远低于国贫线即年人均收入625元。而让笔者更无法理解的是在退耕还林之后，这些村民却更穷了。原来退耕还林之后，这个位于黄土高原的村庄只剩下11亩的“平坝地”(即口粮地)了，每人平均不到一分五，而退耕还林的补助(每年每亩160元)太低，难以维持生计。
而另一个同样发人深省的事件则是央视国际2003年8月14日《新闻调查》所披露的陕西省安康市旬阳县桐木乡涌泉村，在2003年7月的五天之内，连续发生三起农民因不满退耕还林政策而自杀的事件。其中自杀农民李立文(唯一抢救过来的自杀农民)全家2.4亩地，全部退耕还林，根据陕西省退耕还林补助的标准，每亩地每年160元，那么李立文全家如果没有其他收入则一年的收入只有384元。据李立文讲，家里穷得连买盐的钱都没有，也从没买过新衣服，可以说是生活在极度的贫困之中。
面对这些残酷的现实，笔者不禁要问，退耕还林政策作为一项旨在改善生态环境的大好政策在经济补偿机制的设计上是否存在某些缺陷？现行政策有没有充分保障退耕农的利益，特别是那些生活在沟深山高的偏远地区的退耕农的利益？如何在退耕还林经济补偿机制与退耕农利益保障机制之间寻求平衡，使得二者能够和谐构建，这正是本文在此需要进一步探讨的问题。
二、中国现行退耕还林经济补偿政策及其绩效评价
所谓退耕还林，是指将25度以上的陡坡耕地或25度以下水土流失严重的耕地或沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地或生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地通过有计划有步骤地停止耕种，栽种生态林或经济林，从而恢复生态功能，改善生态环境的一种做法。据统计，目前我国水土流失面积达到356平方公里，占国土总面积的1/3，土地荒漠化和水土流失速度还在加剧，每年沙化土地达到3460平方公里，相当于每年流失掉1个中等县的土地面积[1]。而造成如此严重的水土流失和荒漠化的根本原因就是人们长期盲目地毁林垦荒，陡坡种粮。应该说，退耕还林是遏制生态环境恶化的必然选择。中国的退耕还林最早是从西部地区开始的。我国的西部地区是一个地域辽阔、资源丰富、地貌多样的一个地区，但同时也是一个地质条件复杂、生态环境脆弱、经济水平较低的地区。其土地面积虽占全国土地面积的72％左右，但近80％的少数民族分布在这个地区，贫困县也占全国的77％左右。长期以来西部地区片面追求经济增长的掠夺式的开发方式，再加上不断增长的人口压力使得该地区的生态环境更加脆弱：森林面积锐减、水土流失不断加剧、土地荒漠化日趋严重，并持续恶化。据国土资源部统计，目前全国25度以上的坡耕地达9151万亩，其中70％以上集中于西部地区，而全国1/3的水土流失又发生在西部。据重庆市调查，从坡耕地进入长江的泥沙量占整个入江泥沙量的78.29％，而如此严重的水土流失正是1998年长江特大洪水的罪魁祸首。[2] 因此，西部地区是实施退耕还林的重点地区。相应地，从1999年下半年开始，陕西、四川、甘肃西部3省率先开始了退耕还林的试点工作，2000年试点范围涉及到长江上游和黄河上中游地区等17个省区市的188个县，2001年拓展到中西部地区20个省区市的224个县，到2003年退耕还林范围扩大到30个省区市的1600个县。[3]
在积极推进退耕还林工程的同时，国家也出台了一系列法律文件，包括2003年1月20日施行的《退耕还林条例》，以及2000年和2002年国务院先后出台的两个《意见》等。具体来讲，其涉及的经济补偿政策，主要包括以下几个方面：
第一、国家按照核定的退耕还林实际面积，向退耕农提供粮食补助、生活补助费和种苗造林补助费。退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％，即经济林面积最多为退耕土地还林面积的20％。
第二、每亩退耕地每年粮食(原粮)补助的标准为：长江流域及南方地区为300斤，黄河流域及北方地区为200斤，补助粮食(原粮)的价款按每公斤1.4元折价计算；生活补助费按每年每亩20元计算；种苗造林补助费按每亩50元计算。
第三、规定退耕土地还林的补助期限。粮食和现金的补助年限，还经济林补助按5年计算，还生态林补助按8年计算。
第四、尚未承包到户的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受50元种苗造林补助费。
第五、国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木所有权。
事实表明，退耕还林对改善退耕地区的生态环境状况是卓有成效的。以三峡库区的云阳县为例，1999年以前该县的水土流失为4370吨/平方公里，森林覆盖率仅为18.1％，从2001年到2004年7月，该县共退耕还林6.27万公顷，占现有林地的1/2，森林覆盖率上升到30％，水土流失降低为437吨/平方公里，长江支流双江的泥沙量大大减少了。[4] 从全国来看，2000～2004年，5年间共退耕还林11829万亩，宜林荒山荒地造林16919万亩，[5] 退耕还林工程已成为我国生态建设的主体工程之一。
但在这里笔者要强调的是，国家作为政策的制定者更多关注的是退耕还林所带来的生态效益和社会效益；但退耕农作为具有自利性的个人更多关注的却是弃粮植树时经济利益的得与失，因为退耕还林是以牺牲部分农民赖以维持其生存的土地为代价的。实际上对于那些经济落后的地区而言，退耕还林使得人地矛盾更加突出。陡坡开荒的直接原因就在于粮食不足和农民的贫困，而退耕还林却可能使该地区农民面临更严重的粮食短缺。虽然国家有粮食或现金补助，但补偿数量难以解决农民的生计问题。
由此，如果国家的制度安排忽视了对退耕农基本经济利益的保障，那么伴随而来的必然是退耕农保障自身经济利益目标与政府追求生态效益目标的相互冲突。如果经济补偿政策对退耕农不能形成长期的激励，那么退耕还林政策就不可能长期有效的执行下去，农民甚至还会毁林复耕，退耕还林的成果将很可能毁于一旦。（注：笔者在和陕北几位农民交谈之后，发现他们的态度就是：如果补助期满后国家不补助了，就只能毁林复耕。） 有鉴于此，国家在构建退耕还林的经济补偿机制时应该充分考虑退耕农的利益保障问题，应和谐构建退耕还林的经济补偿机制和退耕农的利益保障机制。
笔者在对西部地区，特别是西部贫困地区进行实地调查，对退耕农的生活现状进行深入了解之后发现——现行退耕还林经济补偿机制存在制度缺陷，主要表现为：一，补助期限的规定缺乏现实依据和理论基础；二，补助标准缺乏公平性、科学性和合理性；三，退耕生态林收购制度缺位。
以下分述之。
三、“补助期限”之摒弃与“养护者受益原则”之确立
(一)“补助期限”之摒弃
1、补助期限的规定缺乏现实依据
根据现行的退耕还林政策，经济林的补助期限是5年，生态林的补助期限是8年。那么5～8年后究竟退耕能达到什么效果，政策的制定者是否经过合理论证？这样的规定是否符合实际？
实际情况是5～8年要达到预期效果难度很大。由于全国各地的气候条件、自然生态条件差异很大，退耕地成林速度各不相同。有些退耕地可能5～8年以后会成为成熟林地，但有些退耕地却未必能实现退荒、退沙。以陕西省为例，陕西是一个地处黄河中上游地区的省份，干旱少雨、土地贫瘠、树木成活率低、生长缓慢，速生杨树、松树至少需要10年以上才能长成用材林。在一些石漠化、高海拔的地方，林木生长则更加缓慢。如贵州省六盘水市水城县双戛乡，山高谷深、土地贫瘠，2001～2004年，全乡共完成退耕还林337.4公顷，退耕地80％种上了柳杉等生态林，20％种上了苹果等经济林，但由于海拔高，气候寒冷，林木生长非常缓慢，苹果挂果至少需要8年，而柳杉成材则需要20多年。[6] 所以在很多地区，5～8年之内退耕农不可能就退耕林取得收益。那么在退耕农还没有取得稳定的收益来源的时候，国家就停止补助，有些退耕农很可能会因此而失去最基本的生活保障，这对退耕农来讲是不公平的。更何况根据我国《森林法》的规定，生态林不能随意砍伐，必须经林业部门批准后限额采伐，那么在现行退耕还林政策要求退耕林80％必须为生态林的情况下，退耕农经济利益的实现无疑将更加困难。
2、补助期限的规定缺乏理论基础
行为科学的需求理论认为：人的行为取决于动机，而动机的内在条件则是需求。那么人有哪些需求呢？众所周知，心理学家马斯洛A·H·Maslow曾将人的需求由低到高分为：生理的需求、安全的需求、社会的需求、尊重的需求、自我表现的需求。那么，退耕农解决温饱问题，是最低层次的生理需求；退耕还林属于国家的生态建设工程，生态建设是为了取得保持水土、净化空气等社会效益，据此可认为这是一种稍高层次的社会需求。显然，当二者发生冲突的时候，退耕农的生理需求应该优先得到满足，不可能让退耕农饿着肚子去为国家的生态建设作出贡献吧？所以，当笔者前文提到的一些贫困地区的退耕农最低层次的需求得不到满足即连温饱都不能实现的话，毁林复耕将成为必然。作为国家来讲，有责任长期补偿退耕农牺牲赖以生存的土地而造成的经济损失，不应该有补助期限的限制。
从经济学上讲，生态林属于公共资源，公共资源属于公共品的范畴。根据布坎南对公共品的描述，公共品与私用品一个重要的区别就在于公共品具有非排他性，即一个人对某公共品的消费，并不排斥其他人对它的同时消费。由此，公共品的提供者就不能像私用品那样通过价格制度对消费行为加以控制，亦即公共品的提供者无法通过市场获取任何收益。所以公共产品不适宜也不应该由私人生产，而应该由国家提供。那么就生态林建设而言，其改善了周边地区人们的生产和生活环境，提高了周边地区农业的生产效率和居民的生活质量，由此表明，我国所推行的退耕还林政策，其实质就是一项国家提供公共品的政策。但问题在于我国退耕还林工程的实施以私人承包制为基础，这就决定了公共品的供给主体不是国家而是退耕农。然而退耕农却很难对农业生产单位和居民收取任何费用，也无法阻止其消费，这就意味着退耕农户作为寻找私人利益的私人生产者在建设生态林后将不能通过市场机制就生态林所产生的正外部性得到任何收益。从激励的角度讲，如果政府想借助私人力量达到既定的生态环保目标，则必须存在能有效激励退耕农，使其在追求私人利益的同时恰好实现了政府退耕还林目标的一种机制，这就要求公共品的应然提供者国家必须通过非市场机制给予公共品的生产者退耕农户以一定的价值补偿。否则，退耕农将由于得不到足够的激励，而使得其经营行为偏离政府生态环境目标。从法律角度来讲，国家与退耕农户之间的关系可以被视作“委托—代理”关系，国家作为生态林的应然提供者委托退耕农植树造林。因此，国家作为委托人于退耕农户的补偿是一种法律上的义务，而后者作为代理人则基于代理国家完成种树的任务而享有取得劳动报酬的权利。因此，退耕还林补助不应有任何补助期限的规定，在5年或8年之后取消补助于理于法对退耕农来讲都是不合理不公平的，是严重损害退耕农利益的表现。
(二)“养护者受益原则”之确立
经济学认为人是理性的，人们在做某事之前总会要权衡利弊得失，如果只有损失没有收益，没有人会愿意做。换言之，要某人做某事必须得有一定的激励。可以肯定的是，如果政府不对退耕农给予适当的补助，退耕还林绝不会成为农民的理性选择。如果国家取消退耕补助，则退耕还林的农户将得不到足够的激励，必然会毁林复耕。相反，如果国家给予退耕农足够的激励，如持续地给予农户不低于种粮收入的补助，甚至高于种粮收入的补助，那么退耕农的造林积极性将会被极大地调动起来，退耕还林政策将对退耕农形成长期有效的激励，政策制订者所预期的生态环境改善的效果将会更容易实现。因此，为了保证退耕还林8年补助到期之后“稳得住”，“不反弹”，必须在充分考虑经济和生态两者之间协调发展的前提下进行制度创新——保证退耕农能得到长期有效的激励，即通过保证经济补偿的持续性来保障生态建设的持续发展。那么，如何从法律的角度保证退耕农能得到长期经济激励呢？笔者认为应当确立“养护者受益原则”。
何谓“养护者受益原则”？所谓“养护者受益”是指自然人、法人或非法人组织，以治污、造林和改善植被为目的，并以契约或实际占有并施以具体行为的方式，对严重污染、损毁或可能遭受严重破坏，危害生存的自然生态环境进行治理和投资，经确认、评估或交易享有获得相应报酬的权利，而相关责任单位及个人均不得以未经许可为由，拒绝履行支付他人代为治污和绿化的劳动报酬的义务。[7]“养护者受益原则”实际上是在设置一种积极的产权机制，即以市场为连接点使环保与利益趋于统一，在利益的驱动下自然人、法人或非法人组织会积极地治理污染、保护资源，由此达到利己与利他、利益追求与环境保护相一致的双赢局面。对于退耕农来讲，签订《退耕还林合同》后积极为国家植树造林，治理生态环境，那么就是在尽养护者的义务，理应享有获得报酬的权利，国家不能以补助期限届满为理由拒绝支付退耕农的劳动报酬。
实际上，笔者进一步还认为“养护者受益原则”的确立不仅为为退耕农获得国家的政策补助提供了法律支持，而且在土地荒漠化形势日益严峻的今天，对于解决荒漠化危机也是有现实意义的。因为在这项原则的指导下，可以刺激民间资本以公司或其他非法人组织的形式规模化地受让荒山、荒地、荒漠、盐碱地、风化地等土地的长期使用权，专门投资用于植树造林，投资人和经营者享有由此产生的一切收益，政府则可以获得恢复生态、扩大投资、增加就业的社会效益。即通过市场机制变生态环境的消极治理为生态环境的积极治理。在这个问题上，科尔沁(万平)生态示范区是一个很好的例子。科尔沁是一个常年风沙肆虐，生态环境异常恶劣的地方，2000年“中国自费治沙第一人”万平带着买断工龄的12万元和多年的积蓄来到这里，建立起科尔沁生态示范区。其间，万平通过组建农民联合经济组织——“葡萄协会”的运作获利，即生态示范区与村民签订联合栽种经济林(葡萄)合同，约定双方以统一管理、统一技术种植规程、统一销售的方式联合栽种葡萄，且约定利润分成比例为三七开，生态示范区占三，村民占七。这种以“养护者受益原则”为基础，借助市场机制积极改造生态环境的运作模式能够使得投资者和国家实现共赢。
(三)保障经济补偿政策保持延续性的建议
可以肯定的是，退耕还林的公益性决定其经济补偿的资金来源必须以国家投入为主，因为生态林的主导功能是生态功能，生态功能导致社会利益的产生，而国家是社会利益的代表，理应由国家财政支付生态林的补偿费用。然而，农村退耕还林工程经济补偿需要的是一笔庞大的财政支出，据统计，到2004年底国家用于退耕还林的资金已高达751亿元。国家财政资金毕竟有限的，现实社会经济生活中还有很多国家财政需要重点扶持的行业，如医疗、教育、交通等等，现行退耕还林政策关于补助期限的规定实际也是基于这样的考虑。为此，笔者认为既要保障经济补偿政策的延续性，又要减轻国家的财政负担，可以从以下两方面着手：
第一、直接途径——征收生态效益补偿费
土地作为一种稀缺的自然资源，具有经济价值。而土地的经济价值可以分为直接的经济价值和间接的经济价值，退耕还林的过程就是土地资源经济价值相互转化的过程。对于退耕前的土地而言，可以用来耕种农作物，是作为农业的生产要素来使用的，其价值的大小可以通过市场来实现和衡量，此时土地的经济价值体现为直接的经济价值。退耕还林后，绝大部分的耕地变为了生态林地，但生态林不能随意砍伐，不能给退耕农带来直接的市场经济收益，所以直接经济价值趋于零。然而生态林在涵养水源、保持水土、防风固沙、净化空气、保护生物多样性、改善生态环境和生产环境方面却具有很高的间接经济价值，能产生巨大的生态效益和社会效益。因此，当耕地转为林地后，它的经济价值也从耕地的直接经济价值转化为了林地的间接经济价值。林地的间接经济价值对于退耕农来说，这部分价值是外部性的，不能通过市场获得，这就必然产生其他受益者“搭便车”的现象。实际上这是市场失灵的表现之一，即具有生态效能的公共品由于没有市场价值和价格，市场对它的补偿是无能为力的。
那么如何解决上述问题呢？福利经济学家庇古早在20世纪初就提出，由于外部性的出现使社会资源的配置达不到帕累托最优态，有必要由政府干预进行干预：给造成正外部性者以补贴，反之以课税，补贴或课税相等于外部性。即通过政府的宏观调控，借助法律的力量，向生态服务的消费者征收一定的税或费，然后再以相应的补给生态服务的提供者，实现生态效能的价值补偿。实际上，世界上很多国家和地区都有类似的法律规定：如法国通过征收专门税来充实国民林业基金，用于支付生态效益补偿金。马来西亚向森林采伐和木材加工单位征收林业发展税，设立森林发展基金。
虽然我国财政部、国家林业局于2004年10月21日出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，正式全面启动了森林生态效益补偿基金制度，但这项制度与退耕还林经济补偿政策并没有能够完全衔接，表现在：
(1)生态效益补偿基金几乎全部来源于财政拨款，筹资渠道过于单一。
(2)补偿对象覆盖范围过窄：中央森林生态效益补偿基金仅仅是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定的补助，对于非重点公益林但属于退耕林的管护者而言则不享受此种补助。
(3)补偿水平过低：根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护支出。显然，森林生态效益补偿水平过低，不可能满足退耕农的经济补偿要求。
因此，有必要要求政府以行政或法律的途径，扩大筹资渠道，加大筹资力度，由国家向受益者征收生态效益补偿费，对退耕农户进行合理的补偿，如可以考虑建立流域生态环境建设基金。以长江为例，如果长江上游地区仍不注重保护森林资源、植树造林，对滥砍乱伐仍听之任之，后果必然是更严重的水土流失，一次又一次的特大洪水，遭受经济损失最重的是长江中下游地区。相反，如果长江上游地区实施积极的生态退耕，那么受益最大的也是长江中下游地区。而长江中下游地区对获得该利益的生态环境建设投入却为零，那么让中下游地区为上游地区的生态环境建设提供一定补偿是合理的。此外，对于依靠生态林的生态效益从事生产经营活动(如风景旅游区的商业活动、养殖野生动物等)获利的单位和个人也应该向其征收生态效益补偿费。
第二、间接途径——积极发展后续产业，增加退耕农收入
发展后续产业不是对农民的直接补贴，而是一种间接补偿机制。即通过一系列政策手段对退耕农在退耕土地以外的生产提供有效的支持，如发展非种植业和非农产业，改善退耕地区的经济结构，增加退耕农的经济收入，提高退耕农的生活水平，从而断绝退耕农对退耕土地的农业依赖性。实际上，“毁林复耕”往往会发生在缺乏最基本生活保障的地区，所以，增加退耕农的经济收入，提高退耕农的生活水平是避免退耕农“毁林复耕”的最根本的方法，也是保证国家退耕还林“退得下，还得上，稳得住，不反弹”的有效途径。
笔者认为，国家对退耕农发展后续产业的支持，不应只限于财政资金的直接投入，而应该开辟更多的资金渠道。以四川省南江县为例，该地区的金银花、核桃、黄羊等资源的生产基地初具规模，如对这些初级产品进行加工后可增值一倍以上，可该地区苦于缺乏相应的资金支持，加工企业规模小、技术落后，后续产业的发展困难重重。因此，完善农村金融体制，通过小额信贷、财政贴息贷款等灵活、优惠的金融手段对后续产业的发展进行大规模的资金扶持，才能在一定程度上促进农林产品加工企业进行技术引进和技术改造，扩大规模，带动退耕地区产业化的发展，从而拓宽退耕农的就业和增收空间。
四、现行退耕还林政策经济补偿标准的缺陷考察及对策建议
(一)粮食补助标准缺乏公平性
根据退耕还林的相关法律文件，退耕还林的经济补偿区域分为长江流域及南方地区和黄河流域及北方地区两大区域，长江流域及南方地区统一执行每年每亩300斤的粮食补助标准，黄河流域及北方地区统一执行每年每亩200斤的粮食补助标准。这种“一刀切”的做法，缺乏公平性。举例来说，青海与重庆市同处长江流域，但两省的农业生产条件和农业生产效率却不一样，重庆市粮食亩产高，而青海省粮食亩产低，一律实行300斤的标准，对于人均耕地面积相对较少的重庆市而言，缺乏补偿的公平性，即造成退耕农间事实上的分配不公。所以，分黄河流域和长江流域确定相应的补偿标准，范围太粗，不利于各地退耕还林积极性的发挥。
笔者认为不同地区退耕还林的补助标准应根据各地区农业生产效率的差异区别对待，避免“一刀切”的做法。具体来讲，可以考虑按耕地的产出率将整个退耕还林区划分为几个大区，每个大区可先根据耕地的平均产出率，确定一个平均补偿标准，然后再设置相应的系数，细化补偿等级，确定具体区域的补偿标准，由此保证退耕还林经济补偿事实上的公平性。
(二)种苗造林补助费的确定缺乏科学性
现行退耕还林政策将种苗造林补助费确定为每年每亩50元，这样的规定缺乏科学性，在实际操作中产生了一些问题，主要表现为：
(1)种苗补助标准偏低，没有考虑到地区之间自然条件的差异和市场价格的差异。
首先，我国不同地区的造林成活率差异较大，总体趋势为南高北低，北方地区造林成活率较南方低。特别是我国西北地区，由于受干旱因素的影响，天然降雨量不足，幼苗存活率低，如陕北地区造林成活率仅为20％～40％，很难做到一次性达到标准，需要多次补种。据有关部门的调查，干旱、半干旱地区的亩种苗费用在100～130元之间，远远超过国家50元的种苗补助。其次，南方地区如长江流域虽然幼苗成活率较高，但种苗价格总体上要较北方高一些，平均每亩种苗费也在80～90元之间。因此，从全国范围来看，现行种苗费补助标准都是偏低的。
(2)在实际操作中，种苗造林补助费没有发放给还林者，而是通常由地方林业部门利用种苗造林补助费统一购买、供应种苗，这种做法不能保证林种的多样性和结构的优化。一方面，树种在选择时，应注意退耕还林的植被的多样性，使所还生态林形成树种多样、高低错落、层次丰富、群落稳定的生态结构，以植被多样性保证生态系统的稳定性。另一方面，各地区应该根据当地的气候、土壤、水文、地形地貌等条件因地制宜地确定林种结构，如长江流域退耕还林地区，25度以上坡耕地应全部退耕造林，大量营造以水源涵养和水土保持为目的乔木林，适当种植有特色的经济林；而针对干旱少雨的荒漠地区，则应建设乔、灌、草相结合的防风固沙林体系，防止流沙蔓延和扩展。此外，高海拔和低海拔地区的宜林树种也是大有区别的。
因此，笔者建议：首先，应普遍提高种苗造林补助标准，且对干旱、半干旱地区增加补助。其次，改变由林业部门统一供应种苗的方式，以市场为导向，建立种苗供应新体系和种苗交易市场机制。林业部门只是负责向退耕农提供选择树种和植树的技术指导，最后由退耕农自己到种苗交易市场上自由选择符合自己需求的种苗。
(三)退耕还林经济补偿标准缺乏合理性
退耕还林经济补偿补偿标准的确定应该保证农民获得基本的口粮以及经济收入不致发生显著的下降。道理很简单，如果退耕的各种政策补助加上还林地的经济收益低于土地耕种的收益，则退耕农不能获得有效激励，一旦生计难以维持，很容易发生“复耕”。
根据现行退耕还林政策，每造一亩林，每年粮食补助标准为300斤或200斤，补助粮食(原粮)的价款按每公斤1.4元折价计算；生活补助费每年20元；种苗造林补助费每年每亩50元。笔者认为这样的补助标准偏低，不足以对退耕农形成有效的激励。以陕西省为例，由于陕西省属于黄河流域，按现金折算其补助标准就是每年每亩地160元(除去一次性种苗补助费50元)。对于自然条件较好，生活水平稍高的农村地区而言，这样的补助标准也许是可行的，但对于那些气候条件恶劣、干旱少雨、沟大山高、土地贫瘠的地区而言，现行的补助标准显然是偏低的。如前文笔者提到的“峁圪坨”村，退耕还林后每人平均只有不到一分五的口粮地，除了还林补助以及少量卖水果的收入外，再没其他收入。那么对于类似贫困地区的退耕农而言，退耕还林的补助是他们能够继续生存下去的一笔重要收入，是他们的“吊命钱”，标准过低会损害农民的利益。又如甘肃定西，退耕前人均纯收入为2022.14元，退耕后人均纯收入下降为1486.74元；贵州大方退耕前人均纯收入为1484元，退耕后人均纯收入下降为1197.12元。[8] 虽然这些地方的退耕农有基本的生活保障，但标准过低也会严重挫伤农民退耕还林的积极性。因此，笔者认为提高退耕还林经济补偿的标准势在必行，具体标准的确定应结合各大区地粮食补助标准的平均水平和合理的种苗造林补助费通盘考虑确定。
五、更积极的制度创新——“退耕生态林收购制度”的建立
现行退耕还林政策的一个明显弊端是退耕农虽然享有生态林的所有权，但却缺乏林木的处置权，换言之，退耕农不享有完整的所有权。这种残缺的所有权导致了“农民守着绿色银行却取不出钱”的怪现象在现实生活中频频产生。这里有两个典型的案例。
案例一：1984年，陕西定边县的一位普通农民石光银成立了治沙公司并签订了荒沙治理承包合同。1989年，第一批种苗成林，石光银向林业部门提出间伐申请，遭到拒绝；此后每年的间伐申请也均遭到拒绝。1997年，定边县组织专家对石光银治沙公司治理的6万多亩荒沙进行了调查评估，认定治理区内有各种林木700万株，总价高达3000多万元。1998年，石光银的林木被国家划成了生态林，石光银向林业主管部门提出了移交6万多亩林木的申请，并希望林业部门能对他十几年来的投入做出相应的补偿，但却遭到了拒绝。直到今天，石光银这个名义上的千万富翁不仅没有拿到一分钱，却背负着银行360多万，个人100多万，总共500万的债务。
案例二：“治沙劳模”牛玉琴从1985年开始带着三个孩子种树治沙，承包治理荒沙11万亩。治沙期间她为了筹集买树苗的钱，把家里能卖的东西都卖了。19年过去了，共植树960万株，很多林木已经成材，林草覆盖率达到60％以上，但她也为此还欠着几十万元的债。她跑了很多部门，却都告诉她生态林不能砍。牛玉琴由此也提出了这样的疑问：“从大道理上讲，不能砍树我懂，但国家、地方政府能不能花钱把我的林子买下来，让我也享受到‘生态银行’的实惠？”
通过上述案例不难发现，从80年代至今，国家一方面鼓励个人承包宜林荒山、荒地，植树种草，也承认治理者享有林木的所有权；但另一方面《森林法》却严格限制农民对林木的处置权，非经有关主管部门批准，不能擅自砍伐其所种植的生态林。石光银和牛玉琴承包荒地，种树治沙，辛苦十几年，非但不能砍树获得经济利润，反而背负了庞大的债务。那么，究竟国家的林业政策是在鼓励生态建设还是在阻碍生态建设者的步伐？《退耕还林条例》虽然规定“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木(草)所有权。”但最终由于生态林流转制度的缺位而形同虚设。
国家从保护生态环境的角度禁止随意砍伐生态林无疑是正确的，但笔者认为可以通过制度创新同时保证退耕农直接经济利益的实现，给予退耕农更大的制度激励。而这项制度的产生也能从根本上弥补退耕农因为生态林是具有生态效能的公共品不能直接从市场获得经济收益的缺点，能使退耕农从其他途径获得直接的经济利益，减轻退耕农对退耕还林经济补助款的依赖性，从而极大地调动农民退耕还林的积极性。
具体而言，笔者认为应该建立“退耕生态林收购制度”，即保证退耕农在承包期内可将达到一定规模的成片成林的生态林出售给政府，政府按合理的价格进行收购，获得林木的所有权。一方面，通过赋予退耕农一定的林木处置权，可以对退耕农种植生态林形成巨大的经济激励，不仅可有效避免“毁林复耕”、“林粮间作”等现象的产生，而且还能刺激农户增加林木种植的投入，加大对林木的管护力度；另一方面，由政府而不是由其他主体收购生态林能够更好地确保生态效益的持续性。因为政府将有机会在生态环境比较脆弱的地区有目的地收购已到采伐期的生态林的“林权”，然后对这些重要的生态林区进行封山管护，以确保生态安全。当然，这项制度的建立还有赖于相关配套制度和措施的健全，笔者认为这些配套制度和措施主要包括：(1)健全退耕还林林权证书的登记发放制度，强化退耕林林权证的发放工作，为退耕生态林交易提供法律上的产权保障；(2)建立森林资源评估制度，设立专门的森林资源评估机构，负责对收购的生态林进行价值评估，以此合理确定收购价格。
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