监管当局处理有问题银行所面临的两难选择，本文主要内容关键词为：当局论文,所面临论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
处理有问题银行包括对资不抵债(insolvent or nonviable)的银行实施市场退出，对有问题但尚能救助(distressed but viable)的银行采取注资、重组等拯救性措施，系统解决有问题银行的不良资产问题，以及其他的对金融业和企业进行重组的举措。处理有问题银行是各国政府普遍面临的难题之一，虽然从许多国家的实践中已经总结了一些经验教训和基本原则可引以为戒，但即使是成熟的监管者也不得不受客观条件所限而无法完全借鉴最佳做法。而且，对有问题银行的处理总是或多或少地包含政府救助行为，会减弱私营机构采取措施以预防银行危机发生的动机，同时也会削弱市场约束机制的作用，如存款者和其他债权人对银行的外部监督。因此，处理有问题银行本身就包含着潜在的道德风险，使监管当局不得不在短期的社会成本和道德风险，以及银行的安全和整个社会资源分配有效性之间进行权衡，从而在银行体系的近期稳定和中长期效率之间寻求最佳平衡点。同时，可供选择的处理有问题银行的具体手段和程序也是利弊兼存并包含潜在的道德风险。中国银行业在向真正的商业银行体系过渡中存在的问题使监管当局面临限制和两难选择。因此，中国的监管当局只能根据具体问题，尽量对有问题银行开出在现实条件下成本最小、效用最大的“药方”。
一、及时的救助措施、严格的市场退出政策与宽容性监管和“大银行不倒闭”
对有问题银行应及时采取救助措施并对资不抵债的机构实施严格的市场退出，这一原则可以说已被普遍接受。被关闭的压力能形成一种激励机制，促使银行稳健经营；资不抵债的银行若被允许继续经营，则会有进行过度风险投资的倾向，从而增加道德风险并妨碍市场约束机制发挥作用。越早发现和解决问题，对整个银行和经济体系造成的损失也就越低。因拖延而引起损失的增加不仅包括最初的存量问题，也包括有问题银行继续经营的流量问题所带来的成本，后者在前计划经济国家尤为严重。国际货币基金组织在1997年对24个样本国家所做的调查发现，及时的救助措施与较低的系统性银行重组成本有很强的相关关系，大多数在银行业重组过程中取得稳步进展的国家都大量运用合并或关闭手段对资不抵债的银行实行市场退出(Dziobek and pazarbasioglu,1997)。
在实践中很少有中等或大银行被关闭及清算，不论在发达国家还是新兴市场国家，对有问题银行采取救助性措施远远比直接的关闭更常见(Hawkins and Turner,1999;Goodhart and Schoenmaker,1995)。关闭和清算可能增加整个金融体系的系统性风险，破坏银行和借款人之间的信贷关系，引起信用紧缩；监管当局也往往因为面临政治压力、财政赤字和缺乏支持性的法律程序等限制性因素而难以做出关闭及清算的决定，这样就形成了宽容性监管。宽容性监管是指监管当局采取默许或明确的方式修改事先形成的最优化合约，对未达到审慎监管标准的银行不采取相应的惩罚措施。基于以上原因，宽容性监管有其存在的合理性(Goodhart et al.,1998)，特别是问题的产生源于始料未及的宏观经济环境波动并影响到所有或大部分的银行。
宽容性监管最常见的表现形式是“大银行不倒闭”。显然不让资不抵债的大银行倒闭产生道德风险，形成有害的激励机制和对中小银行的歧视性待遇。但是，一家大银行或核心银行倒闭可能产生的金融、经济和政治影响往往迫使政府对其进行保驾(bail out)。一项对全球104家重大银行失败情况的研究证明，拯救那些可能导致问题蔓延、引发系统性危机的大银行是所有发达国家政府的偏好(Goodhart and Schoenmaker,1995)。在实践中对有问题的大银行，特别是前计划经济国家的国有银行采取的对策往往是剥离不良资产、补充资本金、私有化、减小规模、划分为若干中小银行或部分清算，而非完全的关闭和清算。
但是，由于宽容性监管会破坏激励机制并增加最终的处置成本，其运用应格外小心并尽量少用。Sheng(1996)对80年代的银行业重组实践研究后发现，虽然监管者仍有不愿对银行实施关闭和清算的倾向，但随着最终救助成本的增加，为减少道德风险，他们已越来越多地运用这一手段。目前在监管者中已基本形成这样一种共识：如果对那些在支付系统中影响很大、失败可能触发系统性危机的大银行可以不实施直接的市场退出，那么对那些不会破坏支付系统的中小银行应该严格地实施市场退出。美国处理有问题银行的基本原则是，监管当局不能采用比关闭清算成本更高的救助措施。
另外，在发生金融危机之后，采取一种有透明度的监管宽容态度，即逐步提高审慎监管标准，会有利于银行业的重组。要求银行在极短时间内达到资本充足率和贷款损失准备金的国际标准，很可能会迫使其大规模收缩业务，导致信贷紧缩。因此，亚洲发生金融危机的国家在危机后都对其银行采取了这种临时性的、有透明度的监管宽容态度。
目前，中国的四大国有商业银行在银行体系中占据主导地位。商业银行本身存在的问题又与其外部环境问题，包括不完善的法规体系、薄弱的市场约束机制、不充分的银行监管以及国有企业的问题交织在一起，互相牵制。可以预见，在加强对有问题银行采取及时救助行动和实施严格市场退出的过程中，监管当局在相当长时间内还不得不采取一定程度的宽容态度，包括临时性的有透明度的宽容和维持“大银行不倒闭”这一事实。
二、一揽子担保和道德风险
一揽子担保是指一国政府对存款人和其他债权人的债务提供全面担保的承诺，通常是在发生金融危机后为尽快稳定金融和经济形势而采取的系列措施的一种，其具体的担保形式和覆盖面可能随国家及危机情况的不同而有所差异。尽管一揽子担保会产生极大的道德风险并对政府形成巨大的或然成本(contingent costs)，危机国家的政府还是经常采用，以在危机情况下减小不确定性因素，稳定金融和社会秩序，争取时间进行系统性的银行业重组。大多数政府认为应该不惜一切代价减轻眼前的金融危机，所以往往采用一揽子担保以求迅速稳定。国际货币基金组织1997年对24国的调查还发现，发展中国家和一些转轨经济国家在爆发金融危机后都采取了一揽子担保措施（注：一些发达国家如瑞典的政府，在发生危机后也宣布对所有的银行提供一揽子担保。）。此后，亚洲金融危机国也都宣布了对所有的存款人和其他债权人提供全面担保。Cordelia和Yevati(1999)甚至证明，如果政府对一揽子担保精心设计，并公开宣布只是在受到宏观经济冲击的情况下对陷入困境的银行提供担保，其风险减震效应将超过道德风险成本。由此看来，在爆发系统性危机的情况下，一揽子担保确实能发挥一定的作用，有时甚至是必要的。当然，监管当局应该采取配套措施以减小其道德风险，如公开宣布只是临时性措施，收取一定的担保费，同时加强银行监管等(Lindgren etal.,1999)。中国目前虽然尚未爆发金融危机，但银行业问题的广度和深度应引起重视，公开或隐性的政府担保还将在一定时期内继续存在，这对维护存款者信心，维持银行的存款资金来源具有很大的作用。当然，这一公开或隐性的政府担保应该不断增加透明度并随着存款保险机制的建立而逐步取消。
三、激励机制、损失分担与道德风险
任何的政府救助行为都会削弱私营机构采取审慎性预防措施以避免银行危机发生的动机，因而隐含着潜在的道德风险。所以，应该建立包括合理分担损失在内的激励机制以避免风险与收益的不对称，防止银行问题的重复发生，即让私营机构承担部分损失(bail in the privatesector)。各国政府都越来越意识到，有害的激励机制若不及时纠正，极易导致银行风险扩大，甚至发生危机。Goodhart等(1998)提出了三条银行业重组的原则。第一条就是确保曾经从风险投资中受益的各方都承担一部分银行业重组成本（注：第二条原则是对有问题机构及时采取措施，防止其向高风险借款人发放贷款或将逾期贷款的未付利息转换为新的贷款，第三条是坚定政府意愿，对银行业重组予以高度重视，并在避免通货膨胀的前提下将公共资金运用于银行业重组。）。从理论上讲，银行股东应该首先遭受损失（以其投资额为限），在个别银行发生危机时其管理者应该被解职；虽然小的存款者通常应受到保护，但大的存款人和无担保债权人则应承担一定的损失，从而促使其对银行实施外部监督。国际货币基金组织的24国调查得出的结论之一就是，建立对银行股东和管理层的适当激励机制是银行业重组最佳做法的一项核心内容。
但是，这一原则的运用也有其局限性。如果银行危机发生的原因是不可避免或不可预料的系统性冲击，或者损失来源于由政府干预发放的贷款，让所有的股东和管理层受到惩罚就不公平了(Hawkins and Turner,1999;Garcia,2000)。比如在中国，大多数银行为中央地方政府所有，大多数不良贷款是曾经在政府的干预下发放的，因此，监管当局很难区分哪些问题是由政府干预引起的，哪些是由管理层的不称职引起的，从而在惩罚有问题银行的管理层时受到极大的限制。而且，正因为缺乏对管理层的约束，政府很容易增加对银行的干预。这一点对中国银行业的所有制改革具有重要的启示。如果不进一步深化银行的所有制改革，明确其产权关系，就难以建立适当的激励机制确保银行审慎经营，从而防止银行问题的重复发生。
另外，在对存款人的处理上也常常偏离这一原则。不少监管当局担心银行失败会引起挤兑和外资流入的减少，并认为这比防范道德风险更为重要，因此倾向于对所有的存款者，包括大的存款人和无担保债权人提供担保，最常见的是对个人和外国投资者提供担保。到目前为止，中国在关闭、清算金融机构时基本都对个人和境外投资者的本金、合法利息承诺进行全额兑付，只有境内的机构投资者承担了部分损失。近期，广东国投的破产清算使境外投资者也承担了一定的损失，这是走向建立正确激励机制的重要一步，因为由公开或隐性政府担保而导致的外国投资者的非审慎投资行为，正是引发亚洲金融危机的一个重要原因。
四、公共资金的运用与道德风险问题
实践证明，在大多数情况下，系统性金融危机的解决及随后的银行业重组都不可避免地要动用大量的公共资金，这也是Goodhart等提出的银行业重组的第三条原则。亚洲金融危机之后，印度尼西亚、韩国和马来西亚政府估算的金融业重组成本分别高达其国民生产总值的45%、15%和12%(Lindgren et al.,1999)。同理，公共资金的使用会形成有害的激励机制，从而进一步增大道德风险。尽管越来越多的政府开始倾向于让银行股东和管理层承担部分损失，但是它们往往还是不敢将大量的损失转移给存款人，而是选择由自己来承担大部分的损失(Sheng,1996)。这也预示着在中国，主要由历史原因造成的难以让管理者承担的银行业损失，大部分最终只能由政府——其所有者来承担。因此，政府应该下定决心，并做好准备提供足够的财政资金。否则，银行业的重组和处理有问题银行机构将无法有效地进行，而任何延误都意味着政府最终将不得不承担更大的损失。
五、关于处理有问题银行的具体手段和程序
处理有问题银行的具体手段分为解决存量问题、恢复银行清偿能力和解决流量问题、提高银行盈利能力并保持可持续的清偿能力两大类。这两类手段互为补充。解决存量问题往往是银行业重组必经的第一步，特别是在银行业资本金严重不足并积累了大量不良资产的情况下进行，为后续的银行改革奠定基础。但是，只解决存量问题是不足以建立有清偿力而又高效的银行体系的。如果不针对银行业问题的深层次原因解决流量问题，新的不良资产会继续产生，银行资本金会再次下降，银行危机可能再次发生，最后政府不得不一而再、再而三地处置不良资产和对银行注资。而且，解决存量问题的手段，如流动性支持、补充资本金和剥离不良资产等都有破坏激励机制、引发道德风险的副作用，使银行抱着政府会再次救助的侥幸心理而不审慎经营。这就需要配合使用改进银行的内部治理结构、内控机制和风险管理等解决流量问题的手段。因此，银行业重组必须既针对存量又针对流量问题，建立正确的激励机制，解决银行自身的治理结构问题，从而纠正造成银行危机的根本性和结构性原因。由于解决存量问题的手段往往是利弊皆有并包含内在的道德风险，本文着重对监管当局在解决存量问题时面临的两难选择进行讨论。
（一）解决存量问题的主要手段及利弊
解决存量问题的主要手段
方式 手段 实施机构
对资不抵债的
关闭清算领导机构
银行实施市场
整体合并或出售①资产管理公司
退出
部分收购②
存款保险机制
对有问题但尚
更换管理层
向银行注资的专门机构
能救助的银行
中央银行的流动性企业重组机构
采取救助措施
支持
其他
由私营机构或政府
注资
解决不良资产问题
部分收购
说明：①将有问题银行的全部资产负债都转移给另一家机构。②收购方购买有问题银行的部分资产，包括其客户基础和商誉，同时承接部分负债。
以上任何一种处理手段都有利有弊。比如，注入公共资金的好处是处理速度快，但弊端在于政府的成本高，也不利于建立适当的激励机制，促使银行管理层改善内部管理，提高经营水平；如果政府在注资后将其出售，则可以减少财政负担，有利于建立激励机制，并增强公众对银行体系的信心，但这一处理过程因需要寻找买主而可能相当漫长；关闭清算也是一种快速的处理方式，并有利于建立激励机制和减少财政负担，但可能会严重打击公众对银行体系的信心。因此，监管当局只能基于本国的法律、市场和机构情况，综合权衡各种手段的利弊来选择适合国情的一种或一组处理手段。
（二）关于整体合并或出售
整体合并或出售是对政府来说成本最低的一种处理方式，但两个弱小的银行合并后能否产生更强的银行还是一个问题，因此不能寄希望于它在发生系统性危机、整个银行体系普遍面临困境时能够迅速地解决问题。另外，“强迫性合并”可能会削弱本来健全的银行，由并不强大的国有银行合并某些资不抵债的银行也存在潜在的风险。海南发展银行是在合并五家问题严重的信托投资公司的基础上组建的，后来又被要求接收28家陷入流动性困境的城市信用社，从而进一步削弱了其财务状况。最后，虽然中央银行提供了大量的再贷款，也未能免除其被关闭清算的命运。中国刚刚组建不久的一些城市商业银行已经出现了大量的不良贷款和相当数量的损失，这也与其在合并城市信用社（其中一部分业绩较差）的基础上组建不无关系。另外，在银行业普遍存在问题时，常常难以找到愿意并有能力进行合并的银行，这时，政府往往需要先将有问题银行的一部分不良资产剥离，以改善其资产负债结构，增强对潜在投资者的吸引力。
（三）关于资产管理公司
建立单独的资产管理公司是否是处理银行不良资产的有效方式，一直是理论和实务界长期争论的问题（注：关于对资产管理公司的详细讨论，参见Woo(2000)。），在实践中，成败的事例皆有。这充分体现了资产管理公司本身具有的长与短，后者包括对银行和借款人的道德风险问题。资产管理公司本身的设计也处处体现了利弊的权衡，如应该建立集中还是分散型的资产管理公司，什么样的以及多少不良资产应该交由资产管理公司处置，剥离的资产如何定价，资产管理公司选择什么手段来处置不良资产，是否应该或如何利用债转股，怎样在资产管理公司内外建立正确的激励机制等等。目前，还很难证明哪种选择是更有效率的。
中国银行业庞大的不良资产规模对设计、运营和监管资产管理公司带来了更大的挑战。中国目前对资产管理公司的设计是不得不在效率与可行性之间进行权衡并做出让步。第一，中国的资产管理公司采用的是分散型模式，即对四家国有商业银行分别建立相对应的资产管理公司。国有商业银行的贷款主要是对国有企业缺少抵押物的贷款，这些资产基本没有相似性，不适于采用打包出售或证券化等方式集中处理；相反，间接保持银行与客户的一定关系有利于资产管理公司更好地利用银行对客户的了解来处理资产。从这一点来看，采用分散型模式是有一定道理的。但是，银行与资产管理公司这种紧密的对应关系也隐藏着巨大的道德风险。银行可能将最差的资产剥离，在政府关于剥离只是“一次性”的承诺在一定程度上缺乏可信度的情况下，银行可能将其对应的资产管理公司作为继续转移不良资产的渠道。因此缺少足够的激励机制在商业基础上发放新的贷款并对其进行充分、有效的风险管理，从而难以阻止不良资产的继续产生。所以，至今在理论和实务界仍对这种分散型模式存在很大的争议。第二，政府关于不良资产剥离只是“一次性”的明确承诺是减少资产管理公司的道德风险、避免损害“信用文化”的关键性措施。中国政府虽然对此有过再三的承诺，但由于国有商业银行的管理机制问题尚未解决，新的不良资产还在继续产生，不少人怀疑政府将来能否找到其他比剥离更好的处理办法；而且，为使这一承诺具有可信度，还要求在剥离前对银行的不良资产进行充分、准确的评估，这显然难以做到。因此，对“一次性”承诺可信度的怀疑，对政府将来不得不再次或多次剥离不良资产的预期，都是不无道理的，随之而来的道德风险问题也是显而易见的。第三，被剥离的不良资产应该具有回收可能性，并且是由资产管理公司处理更有效、成本更低的资产。姑且不说这一成本／效益比较在中国难以做到，资产管理公司接收了原有国有商业银行的一部分坏账就与这一原则有相当的距离。第四，剥离的不良资产应该按市场价值定价，按账面价值定价具有严重的道德风险问题虽然已经得到公认，但在中国，资产转移是在两个国有的实体之间进行，定价似乎显得并不特别重要；而且，对如此大额的不良资产定价需要花费相当长的时间；由于没有对不良资产进行精确的分类和提取充足的准备金，缺乏健全的审慎会计原则，以及资本市场不发达缺乏可供参考的市场价格等原因，对不良资产按市场价值定价在目前也几乎不可能。这对中国的资产管理公司按账面价值接收不良资产提供了一定的解释。第五，不良资产的处置手段也是各有利弊，并在不同的情况下适用于不同类别的资产。在中国，对不良资产的处置存在种种约束条件，如不良资产的质量较差，本身难以变卖；不良资产多为无抵押的对国有企业的贷款，很难采用在其他国家广泛使用的拍卖、打包出售或证券化等手段来处理；资本市场不发达、金融机构和企业普遍面临困难，整个经济体系对不良资产的吸收能力有限；以及缺乏资产处置的专业人才和技能，缺乏法律程序特别是债权人占有、处理抵押品的法律(foreclosure law)，现有的法律体系明显倾向债务人而非债权人，以及尚未对外国投资者开放资本市场等等。这些限制条件决定了不良资产在现阶段的处理速度将会比较慢，回收率也将比较低，资产管理公司将不得不在很大程度上依赖“债转股”这一处理手段。
总之，一系列的客观因素限制了对中国的资产管理公司按照最佳做法进行设计，因此在建立初期只能在不少方面退而求其次，这也要求对中国资产管理公司的现有框架不断进行改进。
（四）关于存款保险机制
关于存款保险机制也是一个长期争论的话题（注：关于对存款保险机制的详细讨论，参见Garcia(1999、2000)。）。在其消极面，它包含的道德风险涉及的范围更广，包括所有的参与者，如存款人、银行的股东和管理层、借款人、监管者以及政府官员。除此之外，存款保险机制还存在逆向选择和代理问题，它包含的委托代理关系可能引起三类代理问题：政治俘虏、监管俘虏和代理人摩擦(political capture,regulatory capture and inter-agency conflicts)（注：政治和监管俘虏分别指所设计的存款保险机制旨在满足政治家和银行的利益，而不是公众如存款人和纳税人的利益；代理人摩擦是指各类监管机构之间缺乏合作。）。Demirguc-Kunt和Detragiache(2000)对61个国家在1980-1997年的调查表明，明确的存款保险机制有损害银行稳定性的倾向。因此，对存款保险机制的评价取决于，它所提供的保险对金融稳定的近期效应和存在的激励机制问题对未来金融稳定的潜在威胁之间的权衡。有限存款保险机制的局限性还表现在，它无法在系统性金融危机时发挥稳定金融体系的作用，这时往往需要由政府提供一揽子担保。尽管存在这些潜在的问题和局限性，由Garcia(1999)所做的一项近期调查表明，从1995到1999年，明确的存款保险机制还是大量增加。在很多情况下，金融危机的发生促进了对存款保险机制的引进和加强，亚洲爆发金融危机的国家已经或正在考虑建立或加强已有的存款保险机制，如印度尼西亚和泰国打算用存款保险机制代替在危机后由政府提供的一揽子担保。存款保险机制比一揽子担保或政府公开或隐性担保具有较小的道德风险和资源分配扭曲效应。因此，如果一国政府已经提供了一揽子担保或者公开或隐性担保，更可取的做法是适时将其逐步取消，并以存款保险机制取而代之（如果政府认为还有提供一定程度担保的必要性）。实践证明，一个设计良好的存款保险机制有利于促进金融稳定，而设计不当的存款保险机制则可能引发金融危机(Garcia,2000)。因此，如果在一定发展阶段上确有建立存款保险机制的必要，关键问题是如何对存款保险机制进行设计以尽量减小其道德风险、逆向选择和代理问题，在可能引起的金融稳定与金融脆弱性之间寻求最佳的平衡点。
引入存款保险机制的时机是决定其成败的一个重要因素。Garcia(1999、2000)从68个国家的实践中总结出，存款保险机制最好是在银行业健全的时候引进，否则不但不能起到金融稳定和深化的作用，反而会增加银行体系的潜在不稳定性。然而，不少国家都难以等到条件具备时再引入存款保险机制。中国银行业目前存在问题，因此现阶段并不是建立存款保险机制的最好时机。但在另一方面，政府具有以引入存款保险机制来保护中小储户、促进储蓄的增加、维护金融稳定的迫切要求。同时，政府实际上对国有商业银行的储蓄提供了公开或隐性担保，并对大部分被关闭的金融机构的个人存款和外债进行了全额偿付。这样的担保使政府对金融机构承担了巨额的或有债务，已经严重阻碍了它对资不抵债的金融机构果断地实施市场退出，从而不利于金融业效率的提高。以明确的存款保险机制代替既已存在的公开或隐性政府担保有利于减小其扭曲效应，因而成为许多国家逐步取消政府担保的阶段性过渡措施。这些又表明，在中国建立存款保险机制具有一定的必要性和紧迫性。因此，政府只能在是等到时机成熟时引入一个按最佳做法设计的存款保险机制，还是为尽早建立而不得不牺牲一些最佳做法之间做出选择。
与存款保险机制有关的另一个重要问题是保险费率的制定。理论和实践均已证明，按风险调整的保险费率有利于控制银行过度承担风险，从而减轻逆向选择问题。在实践中也有越来越多的存款保险机制采用了按风险调整的保险费率。但是，这种费率在执行过程中存在实际困难。首先，目前在全球范围内普遍缺乏衡量及预测银行风险水平的技术，因此难以准确制定按风险调整的费率；在系统的精确和简单性之间寻求平衡也并非易事，存款保险机制不应为一味求精确而设计得过于复杂。其次，一定程度的交叉补贴是保险所固有的特性，精确地按银行风险度确定的保险费率对于已经较弱的机构将形成沉重的负担。因此，通常的做法是在建立存款保险机制的初期收取统一费率，待到监管者和存款保险机构的监测和衡量风险技术提高后再引入按风险进行一定程度调整的费率。
六、结论
银行业重组和处理有问题银行的手段总是利弊皆有并包含潜在的道德风险，因此一国的政府及监管当局在消除银行业的近期不稳定因素和中长期内控制道德风险、培育一个健全有效的银行体系之间寻求最佳的平衡点。同时，监管当局还会面临其他的限制条件，如政府财力有限和金融市场不发达等等。如何在现实条件下设计出最接近普遍原则和最佳做法并具有可行性的政策，如何在能灭火（扑灭眼前大火）和防火（减少下次火灾发生可能性）的办法中找到最佳的平衡，是监管当局面临的最大挑战(Goodhart et al.,1998;Goldstein,1998)。此外，如何设计系统性的既能解决存量又能解决流量问题的方案，建立有效的激励机制，鼓励发展良好的法人治理结构，培育有力的市场约束和实施充分的审慎监管，尽可能地减小道德风险，是监管当局面临的重要课题。
标签：银行论文; 道德风险论文; 不良资产论文; 银行风险论文; 银行监管论文; 美国金融危机论文; 银行资产论文; 风险成本论文; 全球金融危机论文; 银行清算论文; 管理风险论文; 金融论文; 存款保险论文;