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［中图分类号］F123.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1008 －9314（2002）04－0026－07
一、地方市场分割与地方保护的成因
地方市场分割和地方保护的主要动因之一是地方政府想方设法扩大可支配财力。从诸种形式的地方封锁和地方保护来看，这些封锁和保护行为的背后动机是地方政府及其官员利益的最大化，尤其是地方财力的最大化。这也验证了公共选择理论的一些观点：地方政府寻求地方财政收入的最大化，也就是地方部门寻求部门预算的最大化；地方官员（官僚）寻求自利的最大化，这里的自利包括本政府、本部门预算，官员自身可支配预算，政绩，升迁，货币收入（比如奖金），非货币收入（比如在职消费，更高档次的公车）等等。
地方市场的规模是有限的，与人口规模和消费水平等因素有关。企业间市场竞争实际上是一种此消彼长的挤压关系。成熟市场经济国家的市场整合度高，市场竞争面向规则，因而是面向规则的挤压，是绩效竞争，竞争的结果是适者生存，优胜劣汰。像我国这样的转型国家，市场整合度差，市场竞争规则不全。而且无论是哪级政府，无论是条条还是块块，都可能会出台一些不当的保护性规则。保护的极点就是行业垄断和行政垄断。
地方封锁和地方保护的动因之二是促进本地经济增长，维持和扩大就业，减少失业。经济增长与维持和扩大就业两大目标是一致的。
地方政府或政府部门的地方保护行为还与我国干部制度和政企不分有关。现在我国虽然实行领导干部轮岗制，但是大量掌握实权的地方干部是本地出身的。再如公检法干部都由地方财政支付并由地方任命。这些地方干部又与地方企业形成一种社会网络，其行为大多嵌入于地方社会网络之中，从而地方干部的行为失却独立性和公正性，这也容易导致地方保护。
政企不分同样导致地方保护。地方国营企业和集体企业的厂长经理往往由地方政府官员兼任，或者是这些地方官员社会网络里的成员。由于这些企业属于地方政府，地方政府就要既当裁判员，又当运动员。在这种情况下，地方保护就成为地方政府的理性行为，地方政府作为地方官员的集合体，是约束条件下的最大化者。尤其是在规范地方保护的规则尚不健全、实施机制和力度十分薄弱的情况下，更是如此。
财政支出的压力也是导致许多财力薄弱地区加强地方封锁和地方保护的动因之一。改革开放以来，中央政府向地方政府不断转移支出责任，规定了许多事实上大部分需要地方政府履行的法定支出，比如教育支出2000年达到GDP的4％，医疗卫生支出增长不低于总收入的增长，到2000年每人支出从2.6元增至4元等等［1］。这种支出责任一直从中央经过省级和地市级，最后转移到县乡级政府身上，从而导致县乡级支出任务最重。此外，中央不断改变财政体制，以提高中央财政占财政预算总收入的比重，这客观上也挤占了地方财力，导致了地方政府一方面想方设法促进地方经济增长，以求预算内收入相应增长，另外一方面求助于大量预算外和体制外收入，包括求助于“三乱”。
有时，政府在规范市场秩序的同时也破坏了市场秩序，造成了产业进入障碍和地方保护。比如国务院2002年2月28 日召开会议部署整顿和规范市场经济秩序，提出加油站过多过滥、盲目建设等问题，国务院决定，用半年左右时间，在全国范围内集中力量开展加油站的专项整治工作［2］。事实上，在一个规范的市场经济秩序下， 集贸市场或加油站彼此之间的区位分布是一种自发秩序，属于自我生成的或源于系统内部的秩序。自发秩序是人的行为的产物，但不是人为设计的产物。这种秩序处在“自然”和“人为”之间［3］。其形成依赖的是市场自身的自组织整合力量。政府出面人为限制集贸市场和加油站的数量和分布很可能使得集贸市场和加油站的分布人为不合理，尤其是对于加油站，使得潜在竞争者尤其是外来竞争者不再能够进入。从总体上看，政府管加油站数量属于政府“越位”。
正因为地方市场分割和保护有着如此众多的成因，我们客观上要正确认识市场分割和地方保护的是与非，并在此基础上采取应对措施。
二、迄今为止规范地方市场分割和地方保护的尝试与问题
一般的观点是：地方保护主义是有害的，应该禁止，因为它至少妨碍了市场整合。但是，地方层面可能是试图用不正当的做法来达到使其公共产品提供成本与收益匹配的目的。如果是这样，它将反映一种公共产品提供的受益税原则。而至少在公共经济学里，受益税是最佳税种，因为由受益者为此付费。在此，地方是在作为一个俱乐部在运作；另外，地方层面也可能是试图用不正当的做法来达到地方政府作为私人产品生产者（地方国企和集体企业）使得其产品提供成本和收益匹配，在此，地方自然是作为企业在运作。对于前后两者，我们都需要一种竞争政策来辖制。这就是说：在政府体系内部，对于上下级政府以及同级政府之间的竞争，我们需要建立和维持一种政府竞争秩序；在市场层面，我们要建立和维持一种市场竞争秩序。既要规范政府竞争，又要规范市场竞争。规范的目的不是限制竞争，而是维护面向规则的竞争，提高效率和增进福利；不是保护特定竞争者，而是保护竞争。
我国在规范市场分割和地方保护方面需要强化竞争法和竞争政策。狭义的竞争法主要就是《反限制竞争法》（反垄断法、反托拉斯法）和《反不正当竞争法》。《反不正当竞争法》已经在1993年出台，该法第六条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”。第七条规定政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。这些规定有利于禁止行业垄断、部门垄断、地方封锁和地方保护。第十五条规定“不得串通投标、抬高标价或者压低标价。投标者和招标者不得相互勾结，以排挤对手的公平竞争”。这有助于打击招投标中的地方封锁和地方保护。还有一些反不正当竞争和反垄断的条款散见在《价格法》、《技术合同法》、《招标投标法》等法律当中。1996年，各级工商行政管理机关查处行业垄断、部门垄断和招标投标案件140件，查处搭售案件42件，查处串通招标投标案件23件［4］。这说明我国现行法律已经在发挥一定的作用。
我国现有这些法律规定是远远不够的。恰恰是作为经济宪法的《反限制竞争法》迟迟未能出台。《反限制竞争法》的任务是反垄断和反限制竞争，包括反对行政垄断和行业垄断。反限制竞争法既可以是行为指向，也可以是结构指向。一般需要把两者结合在一起考虑。反限制竞争法和反不正当竞争法所规制的三大类行为包括：垄断行为（独占、兼并、股份保有、董事兼任、独家交易）、限制竞争行为（限制转售价格、差别待遇、掠夺性定价、搭售和附加不合理的交易条件、强制交易和联合行为）和不正当竞争行为（采用欺骗手段从事交易、诋毁竞争对手、虚假或引入误解的广告、巨奖销售、制造困难以妨碍竞争对手正常经营、商业贿赂、侵犯商业秘密）［5］。 反垄断法所规制的结构是那些限止竞争的结构（如垄断）。
竞争法只是竞争政策的组成部分，除了上述任务领域之外，竞争政策还可以包括对国有企业的私有化、减少一些领域中的政府管制、削减对特定公司（如国有企业）的补贴计划以及减少对外国产品或者生产者的政策歧视等等［6］。 从中也可以看到竞争法与竞争政策的区别：前者主要针对企业行为（也部分包括行政垄断和部门垄断），后者既针对企业行为，又针对政府行为。
但是，我国在推行竞争法和竞争政策方面，尚未取得决定性的进展，存在一些不足：
1.中国对竞争政策一直不够重视，竞争政策的地位低于产业政策地位。国家的许多产业政策措施向某些行业提供倾斜，特别是向其中的国有企业提供大量补贴，就连股票市场也是为国有企业融资的工具。在产业政策中，许多政策措施是反竞争的、歧视性的。在市场经济中，产业政策的地位应该低于竞争政策。随着中国即将加入WTO，国家对竞争政策的重视程度增加，比如国家最近开始主动分拆中国电信，以求在电信领域进一步引入竞争，形成一种有效竞争结构。毕竟只有竞争环境才能促成一批企业快速成长，而不是垄断环境；而且垄断环境与WTO协定所要求的市场准入原则不符。
2.在实际操作中，国家甚至把竞争政策也当作一种类似产业政策的政策，急需用时用之，不急需用时弃之。甚至采取搞类似于“严打”之类的运动的做法。我国在整顿市场秩序方面基本上就是如此。竞争法属于为市场立宪的法律，标志着一个国家建立市场经济过程的“功德圆满”。在一个法治的社会，对不法行为应一贯打击。我国当前的做法往往变为，一有中央统一安排行动，就“加大打击力度”，行动之后，即雨过天晴，不闻不问。
3.我国只出台了《反不正当竞争法》，而最为根本的《反限制竞争法》尚在拟订之中。反限制竞争法作为维护市场经济的基本法，其出台将标志着中国市场经济体制的最终确立。如果没有反限制竞争法，社会主义市场经济就是一句空话；没有反限制竞争法，行政垄断和行业垄断无法根除；没有反限制竞争法，在垄断或限制竞争的市场条件下，不可能有效地反对不正当竞争、规范地方保护行为。
4.目前的反不正当竞争法里没有详细规定具体严格罚则，没有对因地方保护对外地企业的损害作出赔偿规定，没有对地方政府及其官员作出具体罚款规定、行政处分甚至刑事处罚规定。只是由第30条规定，政府及其所属部门违反该法第七条规定的，“由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分”。这些罚则实际上怂恿了地方政府和部门违规犯法。因为没有对“情节严重的”进行定性，因而没有操作性。被外部或者上级发现了问题，只要临时作出纠正即可。这必然导致地方封锁和地方保护层出不穷，此起彼伏。此外，第30条还规定，“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督监察部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款”。这不属于对责任者（政府、部门或者官员）的处罚、行政或者刑事处分。
5.我国竞争当局的权威性和独立性都不够。目前由中国国家工商局所属公平交易局作为反不正当竞争的主管机构，它也管理一些工商领域的反垄断事务。由于国家工商局从上到下的设置以及接近于基层的特点，对反不正当竞争有着优势，但是，许多方面的垄断问题不属于其权限范围。2001年国家工商局改名为国家工商总局，升级为部级单位，提高了其地位。但是，中国工商部门若要反行政垄断和部门垄断，其权威性和独立性都显然不够。此外，一方面从职权范围角度看，工商部门没有审查政府颁布的法规是否违法的权利，另一方面地方工商部门同时受辖于地方政府、由地方财政供养，往往直接或间接涉足于地方行政垄断行为之中。
6.我国的一些有关反对地方分割和地方保护主义的通知和规定权威性不够，操作性不强，没有把它们提升到法律的高度。2001年上半年出台的《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，操作性仍然不强，主要规定由本级政府纠正其各部门的地方保护主义规定和行为，如果前者未作纠正，可由上级政府纠正下级政府的地方保护主义行为。企图依赖上下级政府官员之间的制约和合作，肯定是搞不好的。理想的替代办法应是靠独立司法途径解决问题。
7.司法和行政程序混乱或者缺乏。跨省市执行追索退款案困难，就说明程序出了问题。目的地地方法院应协助外地法院追索欠款，但事实上往往是当地政府和司法部门协助当地企业（有时是政府部门自身，因为过去许多企业本来就是政府部门办的，企业破产倒闭之后，自然得由政府部门偿还债务）逃债。此外，除了更上层司法部门责成下级部门办案之外，也没有其他机制迫使目的地地方司法部门及其上级司法部门真正协助外地司法部门执行判决。这说明我国的司法程序和机构设置有问题。跨省区案件的执行问题应该是可诉的，即可在一个跨省区或者超省区法院诉讼。
三、消除地方市场分割和地方保护的对策思考
我国必须建立一种“竞争优先”的理念，并同时制订和推行一种狭义的竞争法和广义的竞争政策（broad－based competition policy）。无论是美国还是德国，辖制区际贸易都是联邦的任务。中国也是一样，中央政府将有责任依法辖制区际贸易，这种职能定位与区际贸易的自然属性有关：区际贸易就其定义而言就是跨辖区的，地方政府本身不能有效处理跨辖区的事务。
我们首先对狭义竞争法作一国际比较，然后探讨广义竞争政策的重要意义。
德国的《反不正当竞争法》早在1909年即已公布实施，《反限制竞争法》1957年开始推行。后者的颁布实施标志着德国完成建立社会市场经济制度。德国由联邦卡特尔局负责主管。美国的谢尔曼法出台于1890年，旨在禁止垄断或垄断图谋，以及禁止限制贸易的合并和串谋；克雷顿法出台于1914年，规定禁止某些兼并行为；联邦贸易委员会法也出台于1914年，规定禁止不公正竞争方法。美国的反垄断和反不正当竞争事务分别由司法部和美国联邦贸易委员会主管。在德国，如果涉及本国企业与其他欧盟国家之间的反垄断争端，由欧洲委员会竞争政策总司依据欧共体竞争法负责处理。如果与欧盟之外的第三国存在反垄断争端，也由欧盟竞争政策总司出面与该第三国竞争当局协调解决。比如欧洲委员会与美国之间就在1991年订立了一个反垄断合作协定。
我国由国家工商总局公平交易局主管维持竞争秩序，尤其是主管反不正当竞争事务。其行政执法依据是1993年出台的《反不正当竞争法》，最重要的《反限制竞争法》尚在制订之中，以至于许多垄断行为和限制竞争行为无法可依。我国新近加入了WTO，今后的竞争政策也要受到WTO与贸易和投资有关竞争政策的约束。进出口竞争秩序将属于经贸部属下新成立的进出口公平贸易局管辖。这种内贸和外贸分立管理竞争秩序的模式是否能够取得成功，尚有待观察。我国各类企业今后不分内外贸业务，已经是大势所趋。这种模式成功与否，与两个机构今后的职能演化以及我国出台《反限制竞争法》后总体机构设置有关。总的原则是，不应出现两种不同的市场竞争秩序，这本身就会构成一种市场分割问题。
现代竞争法和竞争政策的衡量标准是效率和福利尺度。对于中国这样一个转型国家来说，单纯推行狭义的竞争法是不够的。竞争理念必须扩展到社会经济的各个角落，要培育一种“竞争文化”，要有其他政策措施配合。这就要求中国在推行狭义的竞争法之外，推行一种广义的竞争政策。
广义的竞争政策包含了政府可以采取的、旨在促进竞争的所有行动措施。也就是说，它既包括上述两大法律，还涵盖许多其他方面的内容，其中有：继续推进贸易自由化；便利国内、区域和地方市场进入；取消一些产业部门的垄断经营；对国有企业实行预算硬约束；推行民营化；鼓励外国直接投资；引入民营银行；开放资本市场，建立公平、公开、公正、公信的市场秩序；实现国家的法律与政府规定的一致性，实现中央法规和地方法规的一致性；增强法规政策的透明度；建立一系列的行政程序，健全行政程序法及其执行；建立一个独立司法制度等等。
值得注意的是，单单竞争政策并不一定能解决一些政府的“俱乐部”需要问题，即财政收入问题和就业问题。区域经济学研究表明：不同的区域在不同的发展阶段有着不同的发展条件，市场整合既可能导致区际发展趋同、也可能导致区际发展趋异。根据倒U型理论， 市场整合最初导致区际发展趋异，后来则导致趋同。落后地区和发达地区之间既存在扩散效应，也存在回流效应。区际趋同或者趋异是指两大效应的净效应。从现实发展来看，落后地区参与市场整合，在短期内，某些领域可能会获得益处，另外一些领域可能会有损失。其短期净效应很可能是区际发展趋异，而在长期则可能在发挥市场力量和政策支持力量的条件下趋同。在我国，越落后的地区地方保护问题也越多。这种情况有些像国际贸易中的情况，越是落后的国家，其关税越高。因此，要真正实现市场整合，竞争政策还需要得到区域政策、财政转移支付制度和产业政策的配合，从侧面支持落后地区的发展。在这种政策搭配中，竞争政策仍然应该享有优先地位，其他政策处于从属地位。也就是说，其他政策的运作应该为竞争政策的运行创造较好的环境条件，而不能扭曲竞争过程。
这种政策搭配关系很好地体现在欧盟和德国的政策设计当中。在欧盟，欧共体条约原则首先规定区域援助是与共同市场不兼容的。然后规定哪些类型的区域援助作为例外，从而可以视为与共同市场兼容。在欧盟的一项有关产业政策的指导方针中，确定了哪些产业补贴的规则是与共同市场兼容的，从而是被许可的。这里可以看到，欧盟的竞争政策不仅考虑到效率和福利目标，而且兼顾了共同市场目标，也就是市场整合目标。
德国的竞争政策受到了欧盟与德国的区域政策、德国的财政转移支付制度和产业政策的支持。德国的竞争政策目前是与欧盟竞争政策整合在一起的，德国的卡特尔局和欧洲委员会竞争政策总司处理着不同级次的竞争政策问题。德国州级财政平衡制度使得德国各州的人均财力在平衡之后最低能够达到各州平均财力的99.5％。这种平衡是指财力强的州向财力薄弱的州提供转移支付。这种财政平衡制度的力度过大，以至于会打击一些州培育财源的积极性。新的改革方向是减少这一百分比。在我国，一定规模的财政转移支付制度的重要意义在于，在一定的财政转移制度框架下，应该可以较好抑止许多地方保护主义行为，减缓市场整合的难度。
在政策组合和政策关系上，可以参照借鉴美国、欧盟和德国等国的经验，并注意吸取其中的教训，尤其是德国财政转移支付制度中的教训。
从具体操作角度看，规范地方封锁和地方保护行为是一个系统工程。具体设想为：
（1）在机构设置上，可建立反垄断委员会，直属国务院， 主管反限制竞争事务，其法律地位相当于一个法院，但其职能又多于法院，因为它可以自身组织调查取证，实施监督，并作出判决。只有“委员会”级别才能制衡经贸委、信息部、外贸部、计委这些权力部门，才能真正抑制部门垄断、行业垄断、行政垄断。否则其权威性就不够。德国的反垄断当局设在经济部（相当于我国的经贸委）之下，其法律地位相当于一个独立的法院。但如果中国按照德国模式搞，产业政策或者经济政策肯定被置于竞争政策之上，因为我国缺乏法治的传统，部门利益容易凌驾在作为“经济宪法”的反限制竞争法之上。反垄断委员会可以在各省设立省级委员会，即仿效德国州卡特尔局的做法。省级委员会负责处理省内反垄断事务。反垄断委员会与其他部委的协调主要依据反限制竞争法，由国务院辅助性协调。比如，反垄断委员会作出一项判决，只有国务院才能推翻，其前提是国务院提出充分理由说明这一例外豁免对于国民经济的整体好处（如维护就业）远远大于对于个别经济的好处。美国模式是司法部充当反垄断当局。但是，采用美国模式在目前也行不通，因为我国的司法独立性差，法院是按照行政区划设置的，容易受到地方政府的掣肘。如果我国能够设立跨省区的法院，法院的判决做到不受党和政府政策和领导人个人行为的干预，那么把司法部作为反垄断当局也是可行的。
（2）国家工商总局公平交易局可以仍然保留， 其主要任务是反不正当竞争，但也参与制衡一些部门垄断和行政垄断行为。公平交易局的法律地位也相当于一个法院（类似于德国的卡特尔局），有权作出判决。与法院不同的是，公平交易局有关调查取证、审理、监督、判决。这样做的一个好处是，公平交易局接近于微观信息源，自上而下到县级系统，便于针对不正当竞争行为就近执法，掌握时效［7］。
（3）修改目前的反不正当竞争法，增加具体的罚则。对政府、 部门、官员的地方封锁和地方保护行为，不是由同级政府或上级政府纠正了事，因为这种单纯纠正的做法实际上是怂恿。这也是我国不断治理地方封锁和地方保护问题，问题仍然层出不穷的原因之所在。应该对这些政府、部门、官员实行行政处罚、行政处分甚至刑事处分。而不是只对“情节严重的”实行由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。应对“情节严重”和处分条款作出严格规定，此外这些政府、部门和官员必须对受损害者直接提供赔偿，而不是指定销售企业退回违法所得了事。
（4）尽早出台反限制竞争法，全国人大要尽快履行其职责。 反限制竞争法应以效率和福利作为其限制竞争尺度。反限制竞争法既要反对私人市场权力的滥用，又要反对企业滥用或扩大其已有市场支配地位。它既要反对地方封锁和地方保护，也要反对行业垄断、部门垄断和行政垄断，要强化违法制裁力度。用更权威的反垄断法替代权威程度较低的《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。用法律中硬性的监督控制和诉讼判决程序来替代易于软化的上下级政府制约关系。与过去的作法不一样，反限制竞争法必须规定具体罚则，应规定对行政垄断、部门垄断、地方保护和地方封锁的责任者（政府负责人、部门负责人和官员）直接处以行政处罚、刑事处罚。
此外，应从侧面支持地方政府、部门和官员守法，支持竞争政策的推行。其措施包括：
（1）对经济发展落后地区的财政转移支付制度， 使得各地区之间的人均财力相对均衡，但又不能均衡到打击经济较发达地区促进地方经济发展并扩大财力的积极性。
（2）对一些经济发展落后地区提供区域政策支持和产业政策支持。为了确保竞争政策和统一大市场的优先性，可以参照欧洲共同体法的做法，首先宣布各种区域援助或者产业援助是与统一大市场不相容的。然后规定一些例外。这样能够把补贴竞争和税收竞争约束在一定程度内。
（3）推行一般中央和地方间财政体制改革。 把一种严格的分税制财政关系写入宪法或财政基本法，将有助于建立真正的公共财政体制，防止上级政府或者部门不断把下级政府的收入划归上级政府所有，或不断把一些法定支出责任转移给下级政府。这也有助于避免地方政府产生财政体制易变、上级政府不断向地方要求增加上解资金、向其转移支出责任的预期。扩大地方财权并不意味着中央政府税收的减少。中央政府仍然可以按照宪法、财政基本法、税收基本法中的分税制税种划分获得收入。但地方政府依据自身可支配的地方信息优势和资源优势，对一些小税种的征收拥有立法权。或者中央确定一些地方主要税种及其税基和税率幅度，地方政府有权在税率幅度内确定具体征收税率，这不会发生那种恶性的、过分侵蚀税收收入的税收竞争。
（4）推行建立公共财政制度所需要的有限政治体制改革。 民主立法要求民主选举制度的真正落实。我国村民自治已经推开，乡镇直选在试验。县市级的直选和自治管理（事权之内的有限的自治管理，国外都是如此）并不会影响中央权威的完整性和国家统一。只有真正直接民选的地方人大和政府，才能真正落实民主财政过程。这种改革最初可以限于两个方面：把规范的分税制财政体制写入宪法或者财政基本法；实现县市级人大和政府的直接民选和县市有限自治管理。
（5）考虑在中央级次设立能够代表地方利益的机构。 这有助于地方通过该机构传达自己的意见，也有助于中央与地方能够以比较平等的地位共同确立财政体制，确立一些划分事权、支出权和收入权的元规则。地方利益代表机构的设置形式是多种多样的。比如日本设有自治省。欧盟的欧洲委员会也设有地区委员会（Committee of Regions），地区委员会只是咨询机构，但为诸地区在今后提出更多的政治要求奠定了基础。地区委员会的成员都是各国家级次以下区域代表（少数为市镇联合会代表）。根据法律，欧盟重要的立法或者决定，只要涉及地区或者地方事务，都需要征求地区委员会的意见。我国建立地方代表机构有三条途经：a.在国务院下设“地区委员会”，但其职能类似于日本的自治省；b.设立中国的上院，但是目前似乎时机不成熟；c.加强全国人大的机构和制度建设，在此基础上，可以在人大设立一个地区委员会，负责省及省以下事务与问题的协调和反映工作。还可设立类似于美国国会预算局那样的机构，负责批准政府预算并监督预算的执行。
（6）通过改宪提高保护私有产权的地位， 这有助于制衡地方保护主义、部门保护主义和中央保护主义针对私人、非公有单位的侵害行为。宪法保护必须与切实可行的实施机制结合在一起。实施机制包括相应的机构（如德国宪法法院、美国联邦最高法院）、诉讼制度与程序以及执行程序等组成。原则上，公民可以就任何侵害公民基本权利的违宪行为起诉政府。此外，建立一个独立司法体制也必不可少。跨辖区执行追索欠款案之所以困难，是因为司法不独立，地方法院受到地方政府、部门及其官员的掣肘。
第（5）和（6）两项尽管必要，但是其实现可能遥遥无期。在实际操作中应该优先考虑（1）至（4）项建议。
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