农地正外部性及其内在化途径，本文主要内容关键词为：农地论文,性及论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1009-4210(2007)06-059-05
外部经济也称溢出效应、毗邻影响、外部关系等[1]。外部经济是指一个生产者或消费者的生产或消费活动对其他生产者或消费者所附带产生的成本或效益的情况。外部经济有正负之分，无论是正外部性还是负外部性的存在，都会导致资源配置的失灵，都不利于市场产生最优的结果。对待外部经济的基本原则——外部经济内部化，即消除外部性对于资源配置的影响，就要设法创造一个模拟的市场，使价格机制重新发挥作用，让造成外部经济的一方承担对他人所产生的损害后果或外部成本，把外部成本转化为内部成本[2,3]。
一、正外部性内在化的一般途径
正外部经济是指一个生产者或消费者的生产或消费活动使其他社会成员无需付出代价而得到好处，其特点是：①传递不通过价格机制；②具有消费的非排他性和不可分割性；③引起他人效用的增加或者成本的减少；外部性的接受者无须付出成本[2,3]。
对于正外部性的内在化，主要有庇古津贴和科斯的产权法律手段两种办法，前者倾向于政府解决，主张采用政府干预的课税手段，但外部不经济难以衡量，导致税负轻重问题。后者力主私人交易，主张由土地所有权人自由协商的手段，但涉及所有权人之人数很多时，协商不易，交易成本会很高[4]。戴尔斯在比较分析了上述两种方法后，认为单靠政府干预和单靠市场机制都不能真正解决正外部性问题，只有两者结合才会效果显著[5]。
二、农地正外部效益特征
农地属正外部性较为典型的资源，农地除了具有基本的生产功能外，合理的农地保护还具有明显的外部价值，即生态价值、社会价值和精神价值。①农地生态价值是指其净化空气和水、调节气候、涵养水源、保护土壤、维护生物多样性、提供优美景观等生态服务功能[6]；②农地社会价值是指农地对于保障粮食安全、保障就业、维护社会稳定的社会作用；③农地精神价值是指其对人类社会的精神作用。农地正外部效益具以下特征：
1.非直接市场交换性。农地正外部效益对增进全社会福利的贡献是巨大的，由于公共物品具有非排他性，农地使用者并未在商品市场上让渡他的外部效益，受益主体并未通过货币或其他等价物的支付而获取，外部效益成本无法在土地交易中直接实现。
2.公共性。农地外部效益使社会全体成员受益，农地的使用者既难以阻止又无法对受益群体的受益程度进行调节，受益群体可自由地享受农地的外部效益，而无须支付任何费用。
3.难计量性。农地外部效益的价格定量涉及到经济、社会、自然环境等多方面因素，没有统一的衡量标准。为了弥补市场机制作用的不足，市场经济国家通常的做法是对农地外部效益进行非市场评估。其中，具有代表性的非市场评价方法有：假设市场评价法、旅游成本法和居住环境评价法等，但目前精确地计算农地外部效益价值量困难仍很大。
4.依托性与不可移动性。农地外部效益是依赖于农地的存在而发生的，外部效益的大小取决于农地的质量与数量以及其地理位置，这种效益发生在农地周围是不可移动的。
三、农地外部性产生的原因
（一）农地产权界定模糊
科斯提出产生外部性的两个原因：缺乏明确界定的产权和存在交易成本[4]，其提出的应对途径是界定产权、允许交易、私人的谈判和交易会自然地修正外部性所造成的问题[7]。
根据科斯的观点，明晰的产权应具有以下特征：完备性、排他性、可分割性、可转让性等，只有当产权界定是清晰的且是无成本的，市场配置才能达到帕累托最优。而我国农地产权存在所有权主体虚位、权能模糊、土地使用权权能不完整等缺陷，致使土地财产权不能涵盖土地利用的全过程，各种法律文件规定的内容协调性差，实践中很难适从。如农用地具有调节气候的功能，毫无疑问，这对于保护环境，促进粮食生产，保障国家的粮食安全和生态安全等具十分重要意义，然而人们却无法对其进行产权的界定。
（二）农地成本与收益不对等
对一种资源的具体属性能否在产权上得到界定，有两个主要因素：①在现有的技术水平下，能不能界定产权；②从成本、收益的角度来考虑，对产权界定所带来的预期收益是否大于界定产权所花费的成本[8]。
农地外部性的存在首先引起土地开发（利用）造成私人成本与社会成本之偏离，偏离的部分即是外部成本（私人成本+外部成本＝社会成本）。由于土地的生态、社会价值由社会全体成员获得，因此农地使用者不会主动来承担此外部成本。如果要求农地使用者对农地进行有效的保护，则需要其增加私人成本投入，而这部分成本无法得到全部的补偿。根据边际效益原则，农地使用者将在其边际投入等于边际产出时停止投入。
如图1所示，当边际社会收益MSR大于农民个体的边际收益MR，差额为边际外在收益MER。从收益最大化角度来讲，农民愿意保护农用地的数量
由边际收益曲线MR与边际成本曲线MC的交点决定。而社会有效率的农地保护量
由边际社会收益曲线MSR与边际成本曲线MC的交点决定，从而在市场的调节下对土地的保护量小于社会最优量，有数量为-的农地得不到有效的保护。
图1 农地保护中的外部性与市场均衡
农地巨大正外部性，在现有科技水平下，是不能被界定或者说从成本收益的角度来考虑是不经济的，这使得不到有效保护的农地将更容易被非农化。据统计，1996年我国的耕地面积为13003.9×10
，2004年则降为12259.3×10。2001-2004年间共减少耕地479.89×10，年均减少耕地近120×10，其中非农建设用地88.11×10，平均每年占用22×10（表1）[9]。
表1 1999年与2001-2004年耕地增减变动情况统计
资料来源：根据历年国土资源年鉴。
（三）农用地价值与农地价格相偏离
土地所能产生的总效益就是土地经济效益、土地生态效益和土地社会效益三者之和，农用地价格是通过土地产品收益体现的，在交换过程中，土地仅仅是作为生产要素的“使用价值”进行了交换，真正能够让渡的并能使受让方得到的权利，是农地的经济收益权和小部分返回的生态收益权和社会收益权，而大部分生态收益权、社会收益权由于效益外溢，其所有者（或使用者）不能实现其收益权[10]。当市场的主体难以形成供求关系，私人交易或者私人谈判不能消除正外部性的影响时，价格机制在此已经无法发挥作用。
四、农地外部性的内部化途径
农地正外部性的内在化，就是要使由正外部性制造者造成的外部收益通过不同方式转化成为其私人收益，解决因激励缺乏导致的社会最优供给不足，从而克服正外部性带来的效率损失，重新达到帕累托最优状态。
（一）政府补贴
针对正外部性问题引起的市场失灵，庇古提出“可能采取的鼓励与限制的最显著的形式当然是津贴与税收”[4]，根据该理论，解决正外部性问题可以通过政府的补贴从而降低私人的供给成本来达到。
美国等发达国家的农业补偿政策，一定程度上也是政府要求农场主放弃部分权利以获得良好的生态与社会价值的一种价格支付。而我国的农业补贴却相对较低，土地产权制度不能给农地使用者提供一种有效保护的激励，同时对非农土地使用者也没有提供一种激励使其减少使用土地，因此大量的农地非农化就成为必然。
在图1中与之间，MSR-MR＞MC-MR社会总收益大于个人损失，从而社会总福利增加，因此，对由于增加农用地保护而增加的外部成本进行补贴，来提高农民的土地收益，使农民愿意将农用地保护量提高到社会最优保护量。
庇古政府补贴在以下情况下是有效的：①补贴对于正外部性的制造者有激励作用；②生产者可以修改自己的生产行为。必须认识到即使在庇古所要求的条件得到满足时，由于无法保证政府津贴的运作效率，补贴又容易产生寻租现象，往往导致公平和效率同时丧失，因此政府补贴的效率也是不容乐观的。
笔者认为，政府应该从保护全体社会成员公共利益和降低管理成本的角度出发，采用以下补贴形式：①增加政府财政对农地生产经营投入；②加大农田基本建设的投入，增加农民经营农地收益，让利益驱动农民合理利用农地的自觉性和积极性；③通过发展农业产业化经营，推动农民实现耕地的规模经营，提高耕地的边际收益；④在提高农产品价格的同时，有效地控制生产资料的价格，降低农民利用农地的边际成本；⑤借鉴国外农业保护经验对农地的外部效益进行补偿，同时探求多渠道补贴农业及支持耕地合理利用的新机制[10]。
（二）完善土地税收
土地税收是国家以土地为征税对象，凭借国家权力从土地所有者（或使用者）手中无偿的、强制地取得部分土地收益的一种税收。农业用地属外溢经济明显的用地，我国先后开征了耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税等税种，土地税收成为调节土地的外部性问题的一种有效途径。
1.耕地占用税。耕地占用税对平衡土地外部经济起了不可估量的作用，因为耕地所产生的生态效益和社会效益对我国整个国民经济的发展起着至关重要的作用。
2.城镇土地使用税。城镇土地使用税作为我国目前在土地保有环节征收的唯一税种，其开征目的是为了合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理。由于税率过低，级距过小，土地保有成本过低，城镇土地使用税对土地资源合理利用的调节作用很有限；另外，在土地双轨制条件下，国家对日渐增长的大量城镇土地在保有阶段所形成的收益无法采取规范性的手段参与分配，使土地资源收益大量流失。
2006年我国城镇土地使用税征收额仅为177亿元，占全国税收总收入的比重不足0.5%，这与我国人多地少、土地资源紧缺的现状以及近年来日益攀升的地价水平是极不适应。土地级差收入很大程度上取决于土地外部经济中的额外经济这一部分[11]，提高城镇土地使用税税额，增加用地成本，有利于引导土地使用者合理、节约使用土地，提高土地利用效益。
3.土地增值税。政府通过征收土地增值税，可以调整一部分土地外部经济引起的土地增值，即土地的自然增值部分，使社会平均土地收益趋于平衡，因此开征土地增值税的实质也就是使土地外部经济趋向合理。
现阶段，土地增值税实行四级超率累进税率，由于其税率畸高，拉高了土地二级市场与一级市场交易价格，激起了人们多占用耕地，或是通过偷税手段来逃避高额税收的强烈欲望。同时由于设计不当，土地增值税仅就转让土地的增值额课税，对保有土地的自然增值不课税，出售土地与保有土地之间存在巨大的税负差异，造成人们更倾向于保有或占有土地而不愿出售土地，影响土地资源的流通，对土地的调节力度有限。
税收对农地利用的影响（以土地增值税为例），可以用埃文斯(Evens)模型（图2）来说明，我们假定，随着城市化的发展，城市边缘有OQ数量的农地可转为市地，农地的平均收益曲线为AA'，市地需求曲线为DD'，农民考虑了安置补偿、不确定性以及未来地价变动趋势的土地供给曲线为SHS'。市场均衡时，土地租（售）价格为P[,1]，土地租（售）数量为OL。显然，农地转为市地后，土地收益由OA增至OP[,1]，AP[,1]为农民土地增值部分。根据产权理论，AP[,1]应为农民所得，但这部分收益是由城市化和土地用途转变造成的，政府要通过税收来调节土地收益分配。①若政府征收100%的土地增值税，农民愿意租（售）土地数量仅为OC，此时土地价格为OP[,3]，农民没有任何土地增值收益，不愿意将农地转为市地；②若政府征收50%的土地增值税，土地供给曲线变为SHS'，土地租（售）价格为OP[,2]，土地租（售）数量由OL减少为OB，提高了土地集约利用水平[12]。
图2 税收对农地利用的影响
当前的问题是，土地收益补偿不仅没有按照农民愿意提供的土地供给曲线SHS'来进行补偿，致使失地农民无法进行正常的生活，而且也没有通过税收来调节农地转为市地的规模和速度，从而也不利于土地集约利用。因此，应认清农地的外部特性，制定合理的税收品种与税率，正确考核和计量农地价值，促进农地合理利用与有效流转。
（三）增设农地外部效益财产权
依据科斯定理所有外部效益问题本质就是产权问题，一切外部性问题都可以归结为对以外部性形式出现的新产权的设置或界定问题，一旦产权被设置，正外部性就内在化了[4]。鉴于此，可考虑增设农地外部效益财产权，然后界定谁拥有此项权利，并立法保障。
农地外部效益财产权界定的方式可分为两种：①国家以法规或条例的方式在农地保护区增设农地外部效益财产权，清楚地界定产权并将其赋予农民，维持这项产权的交易顺畅，保障产权的持有，即国家（基金会）作为社会公众的代理人支付给农民一笔愿意保护农地以提供外部效益的基金[9]；②以契约合同和证券化方式明晰土地产权关系，在市场经济条件通过明确土地权利人的责、权、利，使土地权利主体索取由于外部正效应为其他土地使用者带来的收益，从而使其内部化。
（四）建立农地外部效益补偿专项基金
国家可从以下途径筹集农地外部效益补偿专项基金：①提高耕地占用税。随着社会经济的发展，物价水平不断上涨，耕地占用税应相应提高，征税范围可扩展到园地、林地、牧草地等可耕地资源，从税收中抽取一部分用于补偿基金；②受益者付费。理顺产权关系，本着“谁受益，谁补偿”的原则向受益者收费，这一观点和经济合作与发展组织(DECD)于1972年提出并实行的“污染者付费原则”是一致的；③国家提高新增建设用地出让金中地方政府上缴收益比例，并从中提取一定数量的补偿基金；④社会捐助；⑤发行彩票筹资。借鉴发行体育彩票与福利彩票的经验，可发行生态彩票，将从社会筹集的资金部分用于农地生态效益补偿，上海、陕西等地正在筹划生态彩票的发行方案[13]。
五、结论
由于农地权利主体难以排除正外部性受体的“搭便车”行为，且单独采用市场途径解决正外部性问题的交易费用很高。因此综合运用政府补贴、土地税收、土地产权等手段，通过政府干预和市场机制两者结合，促使农地所有权利益主体显化、使用权主体独立化、产权交换主体平等化、才是解决农地外部收益内部化的最终途径。
收稿日期：2007-06-14；改回日期：2007-08-29
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