我国利益集团对公共政策议程的消极影响及对策研究，本文主要内容关键词为：公共政策论文,议程论文,消极论文,利益集团论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 我国利益集团对公共政策议程的影响方式 (一)相关概念及其内涵 政策议程，“通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。”议程制定是公共政策的逻辑起点，公共政策问题只有进入到政策议程中，才能通过后来的一系列过程程序得到解决，可以说政策议程在整个公共政策制定过程中有非常重要的作用。但是由于政府能力、财政等资源有限性的限制，现实中存在的大量公共问题不会全部进入政策议程，很多公共问题被排除在政策议程之外，得不到被解决的机会，只有那些被“政策制定者选中的或者是感到必须在特定的时间内采取行动，至少看上去要采取行动的诉求”才会进入政策议程。 在这个过程中，利益集团可以通过自身的资源，运用一定的策略，将公共问题表现出来，使其引发民众和政府的关注，进入政策议程。“利益集团”这一概念由于学者们研究的视角不同而有着不同的理解。如美国政治学家戴维·杜鲁门认为“利益集团是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团，如果他通过和向政府的任何机构提出其要求，它就变成一个政治性利益集团。”而《布莱克维尔政治学百科全书》对利益集团是这样定义的：“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，它们自身并不图谋组织政府”。但是总体而言，他们认为利益集团有以下几种特征：一，利益集团是一种群体；二，利益集团是有组织的；三，利益集团存在着一个组织目标，并且其成员为此目标而努力。 (二)体制内的影响 体制内的影响主要是指利益集团通过制度化的渠道影响公共问题进入政策议程，主要有以下两种方式： 1.利益集团中的精英人物直接提出 这里说的精英人物既包括已经进入政府决策系统中的政治家，也包括研究某一领域的专家学者。身为利益集团成员中的精英人物，政协委员、人大代表可以作为集团的代言人直接通过提案的方式将某一政策问题提出，并使它列入政府议程，这是最直接有效的方式；当前我国政府部门大多加强了专家咨询委员会的建设，专家学者通常处在这些咨询机构中，集团中的专家学者可以利用这一平台，就某一公共问题向政府机构阐明其严重性，并提出解决方案，从而使政府下定决心解决。 2.合法的抗议活动 我国宪法及相关法律规定公民有集会、游行、示威的权利，可以在经过依法申请并得到批准后进行抗议活动。我国利益集团通过召集成员可以通过这种方式将某一公共问题摆到公众和政府面前，并在此过程中宣传其严重性，以此引发公众和政府关注，从而使该公共问题得以进入政策议程。并且由于这种群体性的利益表达方式具有一定的压力性，所以往往能够赢得更大的关注度，取得良好效果。 (三)体制外影响 体制外的影响主要是指利益集团不按照现有的体制渠道对政策议程进行影响，而是采取非常规性甚至非法的方式将表现自身利益诉求的公共问题引入政策议程。利益集团体制外的影响方式主要是以下几种： 利益集团成员可能利用各种关系与掌握政府决策权力者进行直接接触，通过面对面的交流说服该人士支持利益集团提出的公共问题，甚至成为其代理人，帮助利益集团将公共问题引入政府议程。我国“关系社会”的特点使得人际关系网络成为一种重要的资源，利益集团掌握的这一重要资源越多，其对公共政策议程的影响能力就越大。2007年上海市查处的土地学会会长殷国元、房地产行业协会会长陈士杰，都曾是市政府主管房地产部门的高官，退休后担任这些职务是为了利用曾经的职权关系，帮助房地产开发利益集团非法谋取利益。 2.利用大众传媒进行宣传 在当前信息社会的背景下，大众传媒对公众的生活能够产生深刻而广泛的影响，与其他方式相比，大众传媒具有迅速、广泛、信息量大、影响力强的优势。特别是当今以社交网站和视频网站为代表的自媒体的兴起使得网络舆论对公共政策议程产生日益强大的影响，利益集团可以利用其门槛低、传播迅速的特点，巧妙地将代表自身利益诉求的理念和公共问题传递向社会，使普通大众和掌握政府决策权力者受到潜移默化的影响；或者短时间内反映并放大某一公共问题，使其升级为焦点事件，引发大众关注并对政府施压，最终让公共问题进入政策议程。截至2011年末，中国拥有5.13亿网络用户，网络舆论成为我国最为强大的舆论力量。 3.对掌握政府决策权力者进行贿赂 利益集团可能采取经济上的回报或者美色的诱惑来贿赂掌握政府决策权力者，例如给对方提供以美女、金钱、实物、有价证券等换取掌握政府决策权力者对某一公共问题的支持或是让其成为自身在政府决策系统中的代理人。这种利诱的形式由于是非法的，因此一般都比较隐蔽而令人难以发觉。 4.举行集体抗议活动 一般而言，这种方式对于利益集团而言是最后也是最为有效的方式，我国利益集团采取的集体性抗议活动主要是非法的游行、集会、静坐、封堵道路等。如果一个关乎某利益集团重要利益的公共问题长期因为制度结构的原因或被政府认为属于无关紧要的问题而忽略导致没有进入政策议程，这种公共问题被长期积压的后果就是那些不具备左右政府决策系统能力的弱势利益集团，比较倾向于采用非法抗议活动的手段来获得同情和支持，通常情况下“群体性事件”的爆发都是出于这个原因。例如2008年贵州发生的瓮安事件，县公安局、县政府和县委被冲击，3座办公大楼被焚烧。 二 利益集团对我国公共政策议程的消极影响及其原因 (一)利益集团对我国公共政策议程的消极影响 1.部分强势利益集团扭曲政策议程 利益集团的目标是满足自身利益，如果利益集团预计到一项公共政策的负外部性效应将会影响到自身，那么利益集团就会利用金钱、信息等资源通过各种方式来阻止这一政策问题进入政策议程。同时，出于自身利益最大化的考量，利益集团必然会寻求通过各种方式将代表本集团利益的公共政策问题引入政府议程。但是除了公共利益集团是为了促进公共利益而运作的之外，其余的私人利益集团都是自利性组织。特别是那些强势私人利益集团掌握了大量资源，有能力操纵政府部门的议程设置，甚至“俘获”政府，可能导致“隐蔽议程”。这种隐蔽议程造成的消极影响首先是加剧政治社会的不平等。其次，会使长期压抑的社会矛盾一触即发。最后，使权力流失于政府部门之外，造成民众丧失对政府部门的信任，降低政府的合法性，最终影响公共政策执行效果。 2.政府与利益集团的共谋导致公共政策非公共化 公共选择理论认为，政府也是一种理性经济人，也要追求自身利益最大化。公共政策涉及对社会资源和价值的分配以及再分配，政府部门掌握了公共政策制定的权力，也就掌握了各种影响资源拥有者对其资源的支配和使用的权力。因此政府部门可能主动提高手中社会资源的价格，人为制造稀缺并通过这种稀缺来创造出租金和超额利润。与此同时，利益集团的理性经济人角色也使得它有着追求最大化利益的需求，如果利益集团通过各种手段影响公共政策议程的收益高于寻租的成本支出，政府部门和利益集团之间就会形成一种共谋关系。“他们相互交换效用函数(选票、金钱与价格、进人规则)，来最大化自己的福利，而非社会福利”。同时，政府部门内掌握决策权力者也身为一种经济人，存在自利动机，尤其是我国各级党政组织的“一把手”拥有相当大的权力，当他有能力影响社会资源和价值的分配时，如果没有良好的制约机制，那么就很可能主动创租甚至抽租。这时，公共政策沦为利益集团与政府部门及官员之间合谋的工具，出现“公共政策非公共化”问题。 (二)我国利益集团对公共政策议程消极影响的原因 1.利益集团发育不成熟 我国正处于社会转型时期，利益格局发生了深刻而剧烈的变化，大量代表不同利益主体、利益诉求的利益集团应运而生，但是利益集团的发育程度还较低。 首先是组织程度不够。以规范、合法的组织形式存在的利益集团大多是以社团、行业协会、商会、协会，存在于体制之内，它们不如说是政府管理社会的组织手段，很少主动提出公共政策问题，因此对公共政策议程的影响是很小的。当今我国大多数利益集团都没有固定的形态和架构，只是松散地形成一个协同行动，表达利益诉求的联盟。 其次是利益集团的不均衡发展。市场经济的竞争性造成的结果是利益集团的强弱两极分化，我国的强势利益集团成员主要是掌握公共权力的政府官员、民营企业家、垄断和暴利行业的公司以及知识分子，而弱势利益集团大多是由农民、农村剩余劳动力转化的农民工、产业工人、退休人员、疾病患者、下岗失业人员等组成的。虽然目前我国强势利益集团的组织化程度并不高，但是由于它们在经济、政治、社会关系上掌握了更多资源，有能力将反映其利益诉求的公共问题引入公共政策议程。而弱势利益集团不仅掌握的资源少，而且出于集体行动的逻辑导致组织性和凝聚力更弱，它们很难低成本且合法的将关乎自身利益的公共问题引入公共政策议程。 2.体制内参与途径不畅 (1)参与制度未形成 一方面，长期以来我国公民社会发育较为迟缓，权力高度集中于政府部门手中，社会利益的表达与综合大多是由政府部门完成的，形成“内输入”为主的政策议程设置模式。这种单向的政策议程设置模式将利益集团排除在外，更多反映的是政治精英自身的价值观和政策偏好，并且由于政府部门自利性和有限理性的原因，很容易导致体现大众迫切需要的公共问题难以进入政策议程而强势利益集团操纵议程设置，形成隐蔽议程，破坏公共政策的公共性。 另一方面，目前制度化、畅通的利益表达渠道存在缺失。制度化的渠道能对利益集团影响公共政策议程的行为进行引导和约束，目前制度化的影响公共政策议程的方式一种是通过政协委员、人大代表的提案，另一种是经过审批的抗议活动。但是人民代表大会、政治协商制度尚存在许多不完善之处，而利益集团的抗议活动经常不被批准进行。体制内畅通的渠道缺失会导致利益集团转而谋求通过体制外的方式影响公共政策议程，如果体制外的方式成为利益集团的常用选择无疑会对我国经济、社会发展造成很大的负面影响。 (2)法律制度不完善 西方发达国家通常以完善的法律制度来规范利益集团参与公共政策制定的行为、方式。以美国为例，对利益集团活动进行规范的相关法律有《联邦院外活动法》《联邦税收法》《联邦竞选法》《院外活动公开法》《外国代理人登记法》，这一严密的法律体系保证了美国利益集团在体制内参与公共政策议程。我国目前只有《社会团体登记管理条例》这一部相关法规，一方面这部法规的“双重直接管理”规定使很多利益集团受各种条件所限达不到获得合法地位的标准；另一方面这部法规主要是对社会团体的登记和监督进行约束和规范，对利益集团具体行为没有做出明确的规定，因此现实中各种不同类型和实力的利益集团缺乏一个公平进行博弈的法律平台，造成利益集团更倾向选择体制外甚至极端方式影响公共政策议程。 三 完善我国利益集团影响公共政策议程的对策 随着我国和谐社会的构建和政府管理体制的创新，社会利益整合机制正在变得开放起来，而“议行合一”的制度架构决定了我国公共政策的主体是公共权力机构。今后我国的利益分化将越来越明显，利益集团的利益诉求将越来越多样化，在这种情况下，需要公共权力机构和利益集团共同参与构建公共政策议程，以保证公共政策能切实解决反映社会多数公众利益诉求的问题，同时提高公共政策议程的构建效率。为了使利益集团对政策议程的影响规范化，应在以下几个方面进行改进： (一)疏通并拓宽利益表达渠道 要保障利益集团平等竞争进而影响公共政策议程，就要开放原有的政策制定系统，特别是要抑制政治系统中强势利益集团对政府议程的操纵，打破政策话语权壁垒，给利益集团提供平等影响公共政策议程的平台，使其有正式、合法且有效的利益表达渠道。我国现有的利益表达渠道在开放程度上存在诸多不足，导致很多利益诉求不能有效传达到公共权力机构。因此要畅通和拓宽利益表达渠道，具体说来一是要完善人民代表大会和政治协商制度，让代表公共利益的诉求进入政策议程中去；二是要加强政务公开和听证制度，使各种利益集团都能掌握信息从而平等参与公共政策议程构建。另外特别注意拓宽弱势利益集团的利益表达渠道，加强与弱势利益集团的直接交流，例如借鉴日本政府与行业协会的交流模式，由行业协会、政府主管部门、专家学者和其他相关人士组成行业审议委员会，定期不定期举办恳谈会，既能使政府部门直接聆听利益集团的呼声，又避免了利益集团通过体制外方式影响公共政策议程。 (二)促进利益集团均衡发展 只有社会中存在的利益集团形成均衡型竞争的利益格局时，社会利益关系才能维持合理的张力状态，从而有效保证利益集团对公共政策议程的影响产生的效果是正面的。当前我国利益集团的组织程度都比较低，发展情况很不平均，要提高均衡性，应在以下两个方面加强： 1.促进弱势利益集团发展 目前我国存在的弱势利益集团组织如残疾人联合会、全国总工会等是体制内组织，缺乏独立性，因此很难在公共政策议程构建过程中不受外部干涉和限制地表达本集团的利益诉求，更加难以用自身力量使公共问题被公众和政府所重视从而进入政策议程。因此，要促进弱势利益集团的发展就要一方面淡化原有弱势利益集团组织的行政色彩，使其能够代表本集团独立地进行利益诉求；另一方面要将利益一致的弱势群体进一步组织起来，改变他们因分散而被边缘化的状态，培育出组织化程度高、能代表弱势群体利益的公共利益集团，从而帮助他们在竞争中保有一定话语权。 2.规制特殊利益集团 在我国的政治生活中，有能力造成隐蔽议程的通常情况下都是特殊利益集团。所谓特殊利益集团是指那些具有共同利益，对公共资源享有支配权的部分人，采用不正当的手段获得经济利益组成的特定集团。一般情况下，特殊利益集团都是与权钱交易、贪污腐败等联系起来的。最主要的特殊利益集团就是地方政府利益集团和垄断企业集团。要想形成均衡的利益博弈格局，使公共政策真正具有公共性和正义性，就必须对特殊利益集团进行规制。首先，政府自身应加强公共伦理建设，真正落实公共利益的价值取向。同时改变权力过于集中的现状，由全能型政府向服务型政府转变，尤其是加强对地方政府权力的规制，使其主要工作由发展经济转变为维持社会正义。其次，对垄断企业集团的特殊权利进行限制，可以通过准入政策和产业组织政策加强行业竞争，以剥夺其垄断地位，使其以平等的身份在商业活动中进行竞争。 (三)加强相关法律建设 完善的法律规范能使一方面利益集团看到活动的界限，政府更好地对利益集团进行管理；另一方面能保障利益集团的权利和利益，为其更好地参与公共政策议程创造条件。 1.构建利益集团平等表达利益的法律平台 对于利益集团发展的强弱差距问题，应在法律上进行规范，使利益集团能够平等进行利益表达。对于弱势利益集团，首先应在法律上允许并鼓励潜在利益集团组织起来，形成合法组织。其次应出台保护性法律、法规，以提升弱势利益集团的经济水平，缩小与强势利益集团之间的差距。比如开征遗产税以缩小贫富差距；出台农产品保护法规文件以保护农民群体利益。对于特殊利益集团，要制定法律切断其在政治、经济和社会之间的联盟，主要是要制定各种关于利益冲突的法律，限制行政权力与经济权力之间的沟通与依附关系。在这方面可以借鉴国外经验，例如加拿大政府制定了《利益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。 2.制定规范利益集团影响政策议程行为的法律 为了保证利益集团在参与公共政策议程过程中的平等性，必须制定针对利益集团影响公共政策议程相关活动的法律法规，使利益集团的活动在法制的轨道内进行。通过建立规范利益集团影响政策议程行为的法律，使公众和利益集团清楚以何种方式影响公共政策议程是法律许可的，而何种方式是禁止的；以合法方式影响政策议程需要遵守何种程序，违背的后果是怎样的。具体说来，应对利益集团的游说活动、抗议活动、与大众传媒的关系做出明确规定，并严厉打击利益集团的违法行为，促使利益集团以体制内的方式影响公共政策议程。 (四)重视大众传媒的作用 大众传媒也有议程设置功能，因此政府部门既要让媒体在议程设置上发挥积极效果，又要规避其消极影响。 1.培育独立的大众传媒 一方面是长期以来我国的大众传媒一直被当做“党的喉舌”，尤其是新闻媒体背负过强的政治性，不能真实反映当前社会最广大利益集团的要求；另一方面是市场化背景下大众传媒追求商业利益而成为利益集团制造舆论的工具，影响公共问题进入政府政策议程的机会。因此，政府主管部门除了应考虑推动新闻机构产业化改革、确立新闻自由制度外，还应该进一步加强对大众传媒的教育和监督，警惕“舆论操作”现象。 2.建立快速反应机制 为了应对互联网时代网民数量大，信息传播快，平台开放性强的特征，政府应建立快速反应机制，及时掌握媒体和公众关注的公共问题，并及时对舆论进行反馈，提供信息和真相，防止部分弱势利益集团因听信谣言而发生群体性事件，从而掌握网络舆论的主动权。