政府购买公共服务的机制比较及其优化研究——以长三角城市居家养老服务为例，本文主要内容关键词为：为例论文,公共服务论文,机制论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-3176(2013)06-053-(10)
在我国，政府购买公共服务是一个方兴未艾的改革领域。各地区尤其是大城市，地方政府开始大胆探索社区性公共服务、第三方公共服务、公共文化服务等各类公共服务的购买制度，并使之成为促进政府职能转变和改善民生服务的重要途径。但作为新事物，改革中仍存在诸多的制度缺陷和实践难题，如何完善和推广该项制度需要不断加深理论和实证研究。西方理论对政府购买公共服务的必要性和可行性已经做了充分研究，其中不乏置疑的声音，围绕政府购买服务的范围、基本模式及购买风险等问题，国外学者提出了大量不同的、有争论的观点，研究空间还很大。国内已有研究主要包括西方相关理论引介，及各地实践经验总结和发展建议，尚且缺乏本土化的基础理论研究和更深入的实证分析。本文试图进一步拓宽比较研究视野，区别国内外社会福利发展背景和公共服务购买环境，深入开展国内不同地区、不同类型经验的比较分析，对我国究竟如何推广和完善该项制度提供理论分析依据。同时，从政府购买居家养老服务的实践比较中，引发对公共服务的购买“竞争”程序、购买风险规避和购买合同治理等热点问题的理性探讨。
一、政府购买公共服务的运行机制及其比较分析
我国政府购买公共服务的实践探索大致经历了三个阶段：初步探索阶段、试点推进阶段和大力推广阶段，成效有目共睹，但风险和弊端也开始呈现，政府角色转换、微观运行机制、宏观政策保障等方面存在的不足都使该项制度的公平性、有效性受到置疑。因此，亟需针对各地的服务购买机制进行深入比较，以进一步破解公共服务“谁来购买?向谁购买?购买什么?如何购买?”等核心问题。
1.政府购买公共服务的主要方式
我国各地政府购买公共服务涉及的领域日益宽广，购买方式更加多样，结合已有研究，可概括出政府购买公共服务的四种方式：(1)服务机构的补助购买。主要指政府以资金支持、场地和设施扶持、金融和税收优惠的形式，对相关社会服务机构进行扶持，从而实现公共服务的变相购买。(2)服务项目的委托购买。主要指政府通过授权委托、合同购买等形式针对特定群体基本服务项目购买。(3)服务人员的岗位购买。指政府向社会招聘社会工作者、助老员等，为需要服务的对象提供专业化服务。(4)服务对象的补贴购买。即政府向符合规定条件的公共服务对象发放凭单，由公共服务的消费者选择服务提供方，并向服务提供方交付凭单，服务提供方持凭单向主管部门要求兑现一定数量的资金。如居家养老服务券、护理券、医疗卫生券、住房券、食品券、教育券、培训券等消费凭单。从各地实践来看，这几种购买方式经常交叉运用，各地政府一般都会选择两种以上方式展开居家养老服务的购买，而且随着实践不断深入，正孕育出养老福利公益创投机制等更多购买方式。
2.公共服务政府购买机制的类型划分及其典型案例——以长三角城市居家养老服务为例
各地政府究竟如何运用多种方式实现公共服务购买?这就涉及购买政策的具体运行机制，即各要素之间的联动方法和原理。针对公共服务的政府购买模式，国外学者德霍划分出三种基本模式：竞争性购买、谈判模式和合作模式①。国内学者王名、乐园根据购买过程中政府与社会组织的关系及购买程序的区别，总结出三种购买模式：依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买②。聚焦于居家养老服务的购买领域，笔者将长三角各城市的典型案例进行梳理和比较，发现各地居家养老服务的购买主体和服务对象差别并不大，购买主体一般都是各地市、区政府或街道，民政部门(老龄委)负责购买服务的具体运作，购买服务对象主要就是高龄独居老人、特殊贡献老人、困难老人等。但各地在服务主体、服务内容和购买程序以及管理监督、资金保障、信息化建设等配套保障措施方面有一定区别。政府选择的合作方即服务主体的性质不同，往往会决定服务购买方式、购买程序以及服务内容不同，同时实际绩效和现实问题也就产生差异。由此，笔者将我国政府购买居家养老服务机制初步划分为四种类型，以便深入比较和分析。
类型一：向准社会组织的非竞争购买
服务主体：由政府成立的相关社会组织，并非独立法人，依附于政府而存在的准社会组织。
购买程序：定向非竞争性选择程序，双方签订服务合同，但不是真正的契约购买，只是形式性购买。
购买方式：服务项目的委托购买、服务人员的岗位购买等。
典型案例：上海市普陀区政府购买居家养老服务。2001年普陀区建立助老服务中心和街道助老服务分中心，组建了居家养老服务员队伍，实行政府购买居家养老服务制度。2004年，该区结合市政府“万人就业项目”建立“区居家养老服务管理中心”，完善了百岁老人、困难老人、80岁以上独居老人的补贴政策。对符合条件的老人，由社区居家养老服务社选派符合条件的服务人员，把生活照料、医疗保健、精神慰藉等服务送上门。管理中心有4000多名服务员，每人每月承担4位老人的服务，政府相关部门出资为服务员支付薪酬、缴纳三金实现岗位购买等(如图1)。类似案例如苏州“一中心多站”的养老服务体系运作机制。
运行机制：见图1。
图1 上海普陀区政府购买居家养老服务机制流程图
类型二：向社会组织的非竞争购买
服务主体：独立于政府的民间组织，取得非营利组织的法人登记，既有民间自发的民办非营利性养老机构、社区服务组织等；也有政府发起的半官半民的社会组织，如一些老年协会等。
购买程序：定向非竞争性选择程序，通过签订服务合同，政府向社会组织交办服务任务。
购买方式：服务项目的委托购买、服务机构的补助购买等。
典型案例：南京鼓楼区政府购买居家养老服务。2003年，南京市鼓楼区心贴心社区服务中心(个人自主创办的民非)制定“心贴心家庭养老服务网络计划书”递交了区民政局，这与当时该局援助独居、高龄困难老人的项目合拍，紧接着老龄办就拨付15万元向该中心购买了100位老人的免费服务。2005年后，政府逐步完善各类老人的居家养老服务网络。2008年，区民政局承租了一千平方米房屋交给中心，同时帮助其改组为南京市鼓楼区心贴心老年人服务中心，与之前成立的十几个托老所相互联系，建立起一个覆盖整个鼓楼区范围的立体式老年人服务网络。鼓楼区还引入第三方评估，与江苏天人家庭研究中心合作，组建“居家养老服务网”的专业评估队伍。另外，宁波海曙区政府购买居家养老服务的运作与上海普陀区和南京鼓楼区的做法各有相似③。
运行机制：见图2。
图2 南京鼓楼区政府购买居家养老服务运行机制
类型三：向市场组织的非竞争购买
服务主体：以营利性市场组织为主体，融合非营利性组织的混合组织(复合型组织)，如民间个人或政府部门举办的服务中介、劳务公司等。
购买程序：政府对相关机构进行测评，筛选一家企业进行定向委托购买，双方签订服务合同。
典型案例：浙江省绍兴诸暨市暨阳街道购买居家养老服务。2009年，诸暨市民政局对全市20多家家政、保洁公司进行了全面的量化测评和实地调查，最终选中康吉服务有限公司。2010年，市民政局正式委托该公司开展暨阳街道15个社区的居家养老服务工作，实现了“政府资助补贴、公司运作管理、连锁经营服务”的社会化居家养老服务。政府向公司购买居家养老专业人才培训服务、城镇“三无”老人上门服务等，并资金扶持其开办和运营社区居家养老服务中心(站)。同时，政府依托公司已有的家庭服务平台，设置“一键通”呼叫平台，在有需求的老人家里安装“一键通”服务器，为居家老人提供更快捷的上门服务(如图3)。另如，苏州浪沧区依托该市鼎盛物业管理有限公司(原为国有企业，现发展为“企业+民非”的混合组织)运作社区虚拟养老院；嘉兴市南湖区民政局与管佳劳务服务有限公司签订居家养老市场化服务协议④。
运行机制：见图3。
图3 诸暨市暨阳街道购买居家养老服务运行机制
类型四：向各类组织的竞争性购买
服务主体：包含各种类型的相关社会服务机构，如营利性的服务企业或中介组织、非营利性的民办养老服务实体、社会团体(如老年互助会)、公益性组织等。
购买程序：政府面向社会公开居家养老服务购买项目的具体内容，组织专家进行招标评审，确定符合条件的若干家定点服务机构，由这些服务机构与政府确定的服务对象签订服务合同。
典型案例：杭州市上城区政府购买居家养老服务。2005年2月，杭州上城区民政局正式推出向民间服务机构购买居家养老服务的政策，约170多户老人可享受免费的居家养老服务，政府每月发给他们“服务券”，由民间服务机构提供服务人员定期上门服务。2012年，该区为满足老年人对居家养老差异化服务的需求，成立了区养老服务信息处理中心，将每一位60岁以上居家老人信息及800多家联盟成员单位的服务内容、联系方式等接入信息中心，实现呼叫受理、呼叫联动、加盟单位推荐、服务满意度调查及服务单位服务质量评估等。当前，区民政局成立的养老服务指导中心，经需求评估后对政府全额免费购买的老人发放养老卡，同时为这些老人免费安装“一键通”呼叫器。经公开招标确定唯康老人文化公寓、在水一方公寓两家民办养老服务中介机构(民非)为服务合作方。老人通过呼叫器，刷卡支付上门服务费用，并进行服务质量评估(如图4)。类似，杭州市西湖区也通过招标确定了5家家政服务公司，落实政府购买的居家养老服务。
运行机制：见图4。
图4 杭州市上城区政府购买居家养老服务运行机制
3.四类居家养老服务政府购买机制的比较研究
各地居家养老服务政府购买机制，经过多年的发展，本身是动态可变的，并没有固化成某一种模式，以上四种类型只是基于多个案例主要特征变量的初步划分，实践情况更加复杂多变⑤。在理论上，深入比较研究，才能有针对性地提出机制优化的方向和路径。
(1)购买方式比较。四种运行机制中，各地政府都运用了对特定老人上门服务项目的委托购买，同时多数也运用了对老人社区日托服务和机构(公寓)养老服务的补助购买。但是，第一类机制中往往结合运用养老服务的岗位购买，而第四类运作机制可配套采用凭单制购买。采用不同的购买方式，将形成不同的购买机制，并体现出居家养老服务中不同的公私合作关系。
(2)政府职能比较。奥斯本和盖布勒(David Osborne、Ted Gaebler)提出了改革政府的十条原则，第一条“政府是起催化作用的政府，掌舵而非划桨”。政府购买公共服务正是这种职能改革的重要方式。但实践中，由于公共服务社会化发展环境和政府自身因素，使得我国政府的这种职能转变并非一蹴而就，一步到位。在居家养老服务领域，各地政府职能转变方式、程度和实效存在较大差异。四类机制中，政府仍不同程度地存留在生产(“划桨”)领域。比如，第一类机制最典型最普遍，即政府对自己成立的组织机构实施形式性购买，政府混合了服务购买者和生产组织者、管理者的多种角色定位。政府仍然承担着资源筹集、服务组织、需求评估、管理监督等一系列职能。在第二类机制中，作为居家养老服务主体的社会组织，一种是民办的社会组织，承接了具体服务组织和生产职能，与类型三相似；但也有一种是政府发起的社会组织，在服务购买中承担起政府转移的一系列职能，与类型一相似。第三、四类机制中，同样有两种性质的市场组织接受服务项目委托，有纯民办的市场服务机构，也有政府社保部门等发起成立的劳务公司、物业公司等，但是政府的职能侧重在资金筹措、标准设置、供需双方的资格审核、监督管理等方面，基本实现服务生产职能由第二、三部门承担。
(3)运行绩效比较。国内学者包国宪、刘红芹认为政府购买居家养老服务的绩效体现于两个变量：一是养老服务购买效率；二是养老服务质量⑥。美国公共服务民营化研究者萨瓦斯提出，评价公共服务外包是否成功主要依据服务公平性和有效性两个方面⑦。在此，从政府购买居家养老服务的消费群体覆盖面、资金投入量，养老服务多样性、回应性、竞争性，以及消费者服务满意程度等三个层面展开绩效比较。第一、二类机制中，相当部分服务承接方是政府发起或依靠政府运行的社会组织，所以只要政府财力允许、往往可以在短期内成立这些组织并快速推进购买工作，区域服务覆盖面提升较快。上海、苏州和宁波等地政府购买居家养老服务起步早、推进快，同时政府注重财政投入的公平性，购买服务强调低水平的基本保障功能，超范围服务则通过老人自费、志愿者提供或企业购买等方式实现。如，2005年起宁波海曙区就把购买居家养老服务资金列入了财政安排，通过海曙区星光敬老协会在全区63个社区中为高龄、独居老人购买每天1小时服务，建立了一批老人“日托”中心，成立各种老年民间组织，让老人获得基本的生活保障、满足精神需求。但同时，政府需岗位购买助老员(下岗女工等就业困难人员)提供服务，其服务专业性、服务多样性有所欠缺。相比之下，第二、三、四类机制中，如果政府向民办的社会组织和市场组织购买各类居家养老服务，服务规模扩张及覆盖面提升的速度就有快有慢。购买进程往往要取决于服务主体的自我发展速度和市场运作能力。绍兴诸暨市暨阳街道希望康吉服务有限公司成立更多的老人日托中心，但公司考虑到政府补助购买的资金只能弥补一部分成本，决策十分谨慎，使得老人服务站扩增速度很慢。但是，因规模效应的存在，公司给各种老人的上门服务业务拓展很快。民办社会组织或市场组织，竞争意识比准社会组织更强，所以服务的市场回应性更快、专业性更强、多样性更突出、质量标准化程度也更高，老人的满意程度也较高。比如南京鼓楼区的案例中，老年居民对购买项目的整体满意度达到98.3％(39.8％为基本满意，58.5％为非常满意)⑧。尤其是第四类机制，政府面向社会公开竞争招标，给老人发放消费券，老人接受服务一定程度上就可以在定点的多家组织中自主选择，这种前置竞争机制和消费过程中的“用脚投票”机制，可以提高资源配置效率。
(4)存在问题比较。第一类机制，政府自身角色转换不彻底，社会组织也就不能独立发展。政府一手包办的运行机制，只能让政府职能无限扩张，行政职能向准社会组织延伸，最终导致居家养老服务领域对政府的高度依赖、弱化社会功能，从而使购买服务失去制度创新的治理意义。第二类机制，政府向独立的社会组织实施定向购买，产生了服务垄断，尤其是当社会组织与政府有着千丝万缕的关系，很难确保购买服务的公正性、高效性。第三类机制，政府向独立的市场组织购买，虽然政府对合作方有自己的筛选方法，但没有经过公开招标程序，无法从制度上确保购买规则公平、购买结果有效。而且调研发现，政府所购买的居家养老服务是无偿和低偿的、几乎不能带来利润，市场组织之所以愿意介入，往往看重公益之外的其他商业空间。比如，由承担服务的企业投资安装“一键通”等信息网络平台，该企业便独家占有各类老人的需求信息，这就形成服务行业的不公平竞争。企业在创办社区养老站时，由于政府补助有限，往往会与老人用品公司、食品、物流公司等合作，以弥补成本空缺，这其中也潜藏了一些老年群体的消费风险。政府与市场组织合作的优点是市场经营灵活、融资渠道多、潜在竞争性强，但也容易产生商业利益偏离公益目标带来的种种问题。第四类机制，是一种市场化运作的资源配置方式，是相对完善的运行机制。但实践中，我国当前竞争招标的制度规范程度普遍不足，所以使得这种公平竞争规则的实施效果受限，政府招标到的合作方往往包含了一些有政府背景的服务公司，而且招标后各类组织一旦进入合作，基本不会退出。整个服务购买中，以政府为主导，权力和资源集中在政府相关人员手中，而当前法治监管和民主监督不足就容易扭曲这种竞争机制，带来寻租(Rent-seeking)问题。
四类机制的基本特征各有不同，而最核心的区别是政府、社会和市场主体在不同运行机制中的角色定位和职能分工不同，这种差异影响了机制运行绩效和现实问题。总体上，四类机制中，政府在服务生产领域介入的程度由深到浅转变，相反，服务购买的社会化程度由低向高提升。从公平和效率的角度，只要政府资金保障充足，居家养老服务供给的公平性差别不大，但从非竞争性购买到竞争性购买、从向准社会组织购买到向独立民办各类组织购买，服务供给效率差别明显。
二、政府购买公共服务的机制优化方向和条件分析
四种类型机制在全国各地都有出现，当前需要结合西方理论，因地制宜分析我国政府购买居家养老服务的“竞争”程度、潜在风险、环境条件等问题，从而明确居家养老服务究竟“向谁购买?购买什么?如何购买?”以不断优化机制、提升绩效。
1.向谁购买?购买什么?需分析需求内容、各类服务性质及社会保障能力
针对政府向谁购买问题，Hansmann H B.认为硬服务由于其具有可测量性，更适合于外包给营利性组织，而软服务通常其服务质量和效果较难测量，因此更适合外包给非营利性组织⑨。基于公共服务的特殊性，莎拉蒙认为公共服务外包的主要对象应该是非营利组织⑩，国内众多学者也秉承其观点。然而，以居家养老服务为例，政府并不仅仅是向社会组织购买服务，第三、四类机制中都出现了政府向营利性的市场服务中介或混合组织购买服务。原因在于，居家养老服务的内容越来越广泛，每项服务的适用主体并非只有社会组织。比如家政、餐饮及助老员培训等服务的专业化要求相对较低，服务质量容易测量，从事该类服务的市场组织数量远大于社会组织。目前，政府购买的困难老人一天一小时的服务标准只能涵盖家政和照料等基本服务内容。市场组织考虑到老年服务的市场规模，也愿意承接政府委托的此类项目。因此，政府通过招标向一定的市场组织“团购”该类服务就成为可能。但是随着老人需求的提升，政府关注到，很多老年人的精神文化需求、健康咨询需求、医疗服务需求无法通过岗位购买或向市场组织委托来实现。这类服务专业性更突出、服务质量更难测量，所以需要向文化类社团、志愿者组织、民非等非营利性组织购买。可见，“向谁购买”与“购买什么”直接关联，而“购买什么”主要取决于老年群体的实际需求、政府财政实力、社会保障水平以及相关服务主体供给能力。从发达地区看，随着经济发展、财政实力增强，以及相关领域社会组织的兴起、市场的活跃，政府不应该再拘泥于向自己成立的准社会组织购买，而是让更多市场和社会组织发挥自身服务优势，进入不同的服务生产领域，以发挥各自优势。
2.如何购买?需要分析政府购买资金规模、购买服务内容、合作主体数量等
科特纳(Kettner)与马丁(Matrin)将服务外包的关系模式分为市场竞争模式和伙伴关系模式。市场竞争模式鼓励承包人之间的竞争，以降低服务成本，提高服务系统的产出。伙伴关系模式则是使政府服务机构和承包人作为伙伴相互联合、扩大服务产出(11)，“如何购买”主要就是两种模式的选择问题。如上所述，在我国政府购买居家养老服务的初期阶段，资金投入只有几十万、购买对象只有百号人，规模小且收费低，使得市场组织不愿进入，加上符合条件的社会组织数量很少。所以，政府几乎不可能开展竞争式外包，而普遍采用第一、二类运行机制，即与自己发起成立的社会组织或个别民非单位建立伙伴关系。而随着政府购买居家养老服务的资金投入不断加大(单个行政区就投入上千万资金)，愿意承接低收费老人上门服务的市场服务中介、民非机构不断增多，现实中一旦具备一定数量符合条件的服务主体，第四类机制就采用了市场竞争模式，政府通过公开竞争招标确定多家服务主体。但还有一些专业性、公益性突出的老人服务无法通过市场组织来提供，而且相关社会组织也是寥寥无几，政府不可能实行竞争式外包。总之，是否竞争性购买与服务产品性质、政府购买资金规模、合作主体数量直接相关。目前政府购买居家养老服务在服务分类之后，可同时运用竞争式外包和伙伴式外包两种模式，实现相辅相成。
3.如何优化机制?需要分析不同类型的核心问题、明确发展方向和条件
当前，需要针对各类机制的不同问题，结合各地环境条件，明确发展的方向。第一类机制，需要建立起合同双方的契约化提供模式，而非雇佣关系，可以将准社会组织培育成独立运作的社会组织，同时把本来属于政府的监管、统筹等职能收回到政府机构。第二、三类机制，需要区分服务内容，将部分服务推向公开、公平的竞争式外包；第四类机制，已经建立了比较良好的购买框架，但需要完善购买程序的细节及相关监督措施、增进购买政策的协商参与等。整体而言，完善该项机制，一方面需要区分服务性质，选择适用的服务主体和购买程序；另一方面需要以制度规范各主体的权责边界，建构起多元主体协作网络。因为，政府购买公共服务过程中，服务消费者、提供者和生产者三方分离，三者之间存在双重委托—代理关系，三者的组织优势、价值取向、行为目标和行为方式不同，这既可促进服务的专业化分工效率，也会带来责任风险、道德风险和寻租风险，只有通过激励、竞争、监管、评估等完善的机制建设，才能明确多元主体职责分工、实现信息对称、推进互动合作、避免运作风险(如图5)，最终实现社会效益最大化目标。
图5 政府购买服务的多元主体协作网络图
目前四类公共服务购买机制，多数以政府为中心，政府的意图和职责不断强化，而服务消费者在显示需求偏好、参与价格听证和民主监督方面的作用较弱，服务生产者在参与竞争、回应顾客和接受监督方面作用也不到位，三者之间缺失网络化协作。但是，杭州上城区和宁波海曙区，因为政府大力投入相关的信息网络平台建设，降低了集中需求、回馈质量、评估绩效、民主监督的各项成本，可以使以政府为中心的公共服务购买逐步向以消费者为中心的购买转型，也可以使政府“为产生付费”的合同购买向“为结果付费”的绩效型外包转变。概而言之，政府治理能力提升、信息化平台开发、多元协作网络建设等都是推进购买机制不断优化的重要条件。
三、完善和优化政府购买居家养老服务机制的对策思考
优化政府购买居家养老服务机制包含了微观运作机制和整体宏观配套机制的不断完善，是一项系统性的制度设计和实施过程。具体如：
1.廓清政府的职能定位，明确公共服务的购买内容
公共服务购买的标的只能是公共服务，而不能是行政助理任务。公共服务购买必须有明确、公开、边界清晰、结果可判的服务内容作为标的，应该避免政府将各项公共服务的生产、组织和管理等所有职责内容统包给准社会组织或社会服务机构。政府将服务生产职能转向第二、三部门，但政府在公共服务中的统筹规划、保障资金、出台标准、审核对象、监督管理等职能依然不变，以确保公共服务的公平和效率目标。
2.实施分类服务购买，灵活运用多种购买方式
依据公共服务的产品消费特性、专业化程度、服务机构可得性等差异，对政府购买的公共服务内容进行细分，明确不同服务适用的购买方式。目前，环卫和绿化服务、第三方鉴定评估服务、老人的家政和餐饮等服务应该采用第四类运行机制，即向各类社会服务机构公开竞标；老人健康咨询和社区日托服务、青少年帮教服务、公共卫生服务和社工专业培训等社区服务的消费竞争性低、服务专业性较高、服务质量不易测量，服务主体的数量十分有限，所以政府只能用定向委托、直接补助等形式向社会组织购买；对于参与性高、公益性突出的文化服务需求，政府可向文化类社团、民非单位等非营利性组织购买。当然，现实中这些服务并不必然一一分离、对应购买，很多时候可采用捆绑式外包。
3.提供资金和法律保障，确保公共服务购买的制度规范
各地市、区(县)两级政府应将购买公共服务的资金纳入当地的公共财政预算，并以定期社会需求调查和评估为基础，建立相应的购买资金增长机制。各地民政部门可以探索将政府购买福利性公共服务纳入本级福利彩票公益金的资助范围，还可以制定有关优惠政策，吸引民间资金自愿购买社会福利服务。财政资金保障的前提是完善相关法律制度及财政管理体系的相应改进。当前我国的《政府采购法》需要修改相关规定，扩充公共服务购买内容，同时以法律的形式明确财政支持一定金额以上的公共服务必须经过公开、公平的购买程序。有条件的省级政府可先行在法规制度等方面做出明确规定，以规范各地的政府购买公共服务行为，尤其是政府向社会组织购买服务的具体内容、程序、服务质量标准、评估的办法、信息公布的要求、民主监督渠道都需要在法律法规中明确，并在现实中依法推进规范化的服务购买制度。
4.建设信息化平台，促进公共服务网络治理
在公共服务购买过程中，信息不对称是网络协同治理的难点。购买政策咨询、购买信息发布、服务质量反馈、第三方评估、多渠道监管等对完善公共服务购买机制至关重要，它们的实现不仅取决于政府相关法规和政策是否考虑周全、制订完备，主要还有赖于实施的技术可行性。信息化网络建设大大降低了公共服务信息沟通、回应、反馈、统计的时间和资金成本，使服务购买更加公平和有效。所以，政府出资建设平等共享的公共服务信息平台将切实促进公共服务的网络化治理，这种信息化建设可以通过政府单项服务信息化建设项目的招标来完成，也可以结合社区服务网络开设“云服务”平台来实现。
5.培育相关社会服务机构，构建公共服务中的公私伙伴关系
有一批专业化程度较高，竞争力较强的社会服务机构可供政府选择，是地方政府购买公共服务的重要前提。培育相关社会服务机构，首先是为相关社会组织提供一个平等的发展机会，遵循契约购买的主体独立性与程序公平性两大原则，而且购买服务的具体内容应由政府、消费者和服务主体协商决定，以推进公私平等合作。其次，在购买过程中除了给予项目资金、开办和运营资金扶持之外，需要帮助解决该类组织发展中的场地瓶颈，需要构建相关的金融、税收、社保等良好的政策环境。政府培育社会服务机构，不仅仅是让该类组织成为政府服务的拾遗补缺的角色而存在，而是通过规范的服务购买机制，让政府与民间之间形成协商互动、协同增效的紧密“协作关系”，发挥出该类组织在公共服务供给中不可或缺的多种功效。
注释：
①Ruth Hooglangd Dehoog,Comptition,negotiation or cooperation:three models for service contracting.Administration and Society,1990,22(3).
②王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》2008年第4期。
③首先宁波海曙区政府成立星光敬老协会(民非独立法人)来购买居家养老服务，协会下面的社区居家养老服务社吸收社区中的就业困难人员为高龄独居困难老人每天上门服务1小时，星光敬老协会是政府辅助成立的非营利性社团组织，受政府委托独立承担审定服务确定服务内容，培训服务人员，检查和监督服务质量等工作。
④与诸暨市不同，嘉兴市管佳劳务公司是该市劳动和社会保障局所属成立的从事劳务派遣服务的机构之一，下设两个分公司和一个职业技能培训中心，培训中心是经市民政局注册登记的民办非企业。公司也是该市96345便民平台的签约成员单位，为全市家庭提供家庭服务，同时为下岗待业、失业人员、农村剩余劳动力解决就业问题。
⑤如第一种类型中，上海普陀区同时通过公益创投机制培育了大量社区社会组织，政府也向这些独立的非营利组织购买老人健康咨询等相关的居家养老服务，而不仅仅只有向准社会组织购买，上海的部分经验参考洪艳：《政府购买居家养老服务的模式研究》，华东师范大学研究生硕士学位论文，2010年5月。
⑥包国宪、刘红芹：《政府购买居家养老服务的绩效评价研究》，《广东社会科学》2012年第2期。
⑦[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年。
⑧王浦劬、[美]萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社，2010年。
⑨硬服务包括公用事业、垃圾清理、交通拖车、街道保养等，软服务主要指与个人生活质量提高有关的服务，如日常照理、老人服务、公共健康服务等。详见汪锦军：《走向合作治理：政府与非营利组织合作的条件、模式和路径》，浙江大学出版社，2012年。
⑩莎拉蒙：《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译.商务印书馆，2008年。
(11)Kettner P M,Martin L L.Purchase of Service Contracting:Two Models.Administration in Social Work,1990,14(1).