中国经济体制转型中政府经济“权力”变迁的博弈分析，本文主要内容关键词为：经济体制论文,中国论文,权力论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F121 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－012X（2002）－03－0005（04）
随着改革开放以来，中国经济体制从传统计划经济体制到有计划的商品经济体制，再到“计划与市场内在有机统一的体制”，从提出“国家调控市场，市场引导企业”的间接调控模式，到党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制，中国经济体制改革正在一步步的向前迈进。在我国经济体制转型过程中，政府的经济职能与功能也在相应发生变化。
政府是解决社会矛盾和人类事务的组织，但政府这个组织是一个庞大的组织，对中国来说，尤其如此。关于分权和集权的选择，如何在经济转型中，正确理顺市场和政府的关系，如何明晰中央政府与地方政府的合理定位都是转型中必须解决的问题。
一、经济体制转型中政府行为剖析
传统经济体制尽管有可能在一段时间内会带来较高的经济增长，但其内在制度结构造成的劳动激励不足，资源配置效率低下和经济结构扭曲等弊端则是不可避免的。中国建立的传统计划体制在强调分析阶级斗争的同时却假定阶级内部的同质性，没有对阶级内部的责任与义务、收入与付出、激励与约束的制度安排予以足够重视。由于社会主义社会内部也存在着资源的稀缺性与人的私欲性的矛盾，社会主义内部也是不同质的，社会主义内部产权结构也在某些方面严重制约生产力的发展，这就导致社会生产率低下，人们工作积极性不高，人民生活相对贫困。当这种体制性弊端的积累达到一定程度后，便会严重影响一国经济发展，恶化政治稳定，从而产生从根本上改变传统体制的强烈要求。
政府选择体制改革是因为在原有制度结构下造成的劳动激励不足，资源配置效率低下和经济结构扭曲等弊端已影响一国经济发展和政治稳定，从而产生体制改革的要求。此外，特别是社会主义国家由于受到国际社会的压力和竞争国的竞争约束，当生存受到约束和威胁时，选择改革的道路也是必须的。邓小平当时就曾明确指出：“现在，周边一些国家和地区经济发展比我们快，如果我们不发展或发展得太慢，老百姓一比较就出问题了。”
在传统计划经济运行中，随着精神激励的递减效应，其对经济的影响能力日益下降，在这种条件下，国家经济增长速度的趋缓或下降，就成为不可避免的事情。中国对市场经济的选择就是在这种条件下为了提高经济效率和经济增长所不可避免的。
中国的体制改革首先是由中央政府组织和发动的。虽然在此过程中，国家也曾出现过政策变动及领导人的更替，但这都不影响中央政府在体制改革中自觉充当发动者与组织者的基本格局。政府是全体人们利益的代表，政府在社会经济活动中具有强制性和统一性。改革前中国是一个中央集权的计划体制国家，政府拥有较强的对经济活动进行干预的垄断能力，这种能力对于政府推动经济转型是有利的。
虽然，政府发动经济体制改革是政府自我否定的选择，但是，政府决策者在经济体制改革中的行为是属于理性人行为决策的，政府在经济体制转型中也在追求其福利和效用的最大化。政府决策者发动体制改革首先是为了发展经济，提高国家的竞争力，减小周边竞争国对本国的威胁；其次，是为了提高经济效率，调动广大人民群众的工作积极性，满足人民群众的物质、文化需求。但是，在我国特定的改革路径下，政府决策者在实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用，实现社会总产值最大化的动机，而且总是力图获取最大化的垄断租金。这样，在最大化政府及其集团垄断租金的产权结构与降低交易费用，促进经济增长的有效率体制之间，就存在着持久的冲突，这就是政府在改革中会面临“诺思悖论”这样的问题。“诺思悖论”会影响政府在经济体制转型中的行为决策。
政府决策者在发动改革前，也是经过深入思考的。一般而言，政府决策者在发动改革之时，并不是处于最困难的时期，它们此时往往有改与不改两条路的选择和比较。因为，发动和组织领导改革并不是一件容易的事，一个濒于崩溃边缘的政府是不可能顺利推动和组织改革进程的。经济体制的转型是一项复杂的任务，转向市场并非只是简单的自由化和私有化，因为它伴随着复杂的结构与制度调整以及社会与政治变化。因此，在这一新秩序建立的过程中，不同的社会阶层和利益集团都会设法为他们自己在新的经济配置中谋得尽可能有利的位置。冲突和问题的出现是不可避免的，解决问题的方式应当有利于经济增长和社会进步来解决转型中的外部效应。
在经济体制转型前，国有经济在计划经济体制中具有举足轻重的地位，经济计划是资源配置的主要方式，中央计划拥有较大的经济决策权（从中央与地方的关系看，行政管理权和经济决策权主要集中在中央政府；从国家与国有企业的关系看，国有企业的经济决策权基本上由国家掌握）。所以在经济体制转型中，经济体制转型过程和中央政府经济权力的变迁有着直接的连动关系。
就改革的实践看，政府应当在经济体制转型中重新定位，而不是简单被市场取代或一味减权和分权。政府不应当从经济活动中退出，而是应当转换角色，在制度管理、基础建设和公共福利等方面发挥强有力的作用。在转型过程中，新的制度安排应当有利于促进经济的增长。没有一个运作良好的政府，新制度决不会自动形成，更不可能带来效率。转型是一个体制推陈出新的过程。国家对于制度重建的有秩序运行具有决定性的意义。
在经济体制转型这一过程中政府决策者在其中处于十分重要而特殊的地位，其行为方式和政策决策对改革程序设定起着重大作用。在经济体制转型过程中由于人们理性有限，这种限度来自于关于决策方案的信息不完全、决策能力的限度以及决策者个人偏好的原因；而同时由于经济体制转型中的复杂性和不可预测性，以及改革中各利益集团机会主义倾向明显，会使得在这个过程中不可避免的出现这样或那样的问题，所以，加强政府在转型中的作用就显得异常重要。
二、经济体制转型中各利益主体经济利益与权力的博弈分析
中国由计划体制向市场经济体制的转型过程是中央政府、地方政府和各阶层广大人民群众（含各类企业）共同参与的一个动态的博弈过程。在这个过程中，经济增长和大多数人福利的改善是推动这一过程向前迈进的重要保证。但是，在经济体制转型中，围绕着对经济管理“责、权、利”的重新定位和分解，各博弈主体，特别是中央政府与地方政府始终进行着权力“集中”与“分散”的博弈。
体制变革中的市场化进程是一个全面地重新界定权力的过程。体制变革中的利益格局的变化不仅仅是政策法规调整的问题，也不是仅仅有中央政府做出决策，大家贯彻执行的简单问题，而是一个各方面利益主体的博弈过程。各博弈主体的利益有时是一致的，但有时却是不同的。中央政府不仅仅考虑国家经济的增长，人民群众福利水平的提高，而且还要考虑中央政权的稳定，国家税收的增加；而地方政府所考虑的则主要是本地区经济的发展和对本地区经济的管理权和处置权；各阶层广大群众的利益更是千差万别，各有侧重。经济体制转型中各利益主体的博弈涵盖了各方面的利益关系，涉及到几乎所有人的切身利益。因此，在利益主体及其代表组织的分化与重组，其利益实现方式重新确立、利益关系重新耦合的过程中，博弈各方都将对此做出反应，各博弈主体都会尽力选择一个最大化自己效应的行动决策。当然，在此过程中，各博弈主体所选择的策略可以多种多样，既可以是相互配合的，也可以是不配合的；既可以是主动的，也可以是被动的。
传统体制下中央计划经济体制的弊端主要是因为中央政府不可能洞察和有序计划全国整体的经济运行，这里面一方面是信息的不完全问题，另一方面是政府理性预期的有限性问题；当然传统体制下，产权不明晰，激励和约束机制的不建全，也是造成原有体制低效率的主要原因。在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，中央政府由于信息的约束和理性的有限，不可能对各个地方的经济发展做出明确的安排，但地方政府在管理地方经济中却有一定的有利方面，所以，中央政府向地方政府下放经济管理的权限，赋予国营企业更多的自主权，也都是顺理成章的事情。但是，在向市场体制转型的过程中，中央政府权力的下放和分解并不是简单完成的，它是一个复杂、长期和动态的过程。在这个过程中，各博弈主体为尽量保持自己利益的最大化而进行的博弈一刻也没有停止。
从中国经济体制转型中各博弈主体的博弈来看，由于中央政府的力量非常强大且具权威性，而博弈的其他方相对处在一个被动和从属的地位，这就决定了中国经济体制转型是一个在中央政府控制和引导下的一个长期的过程，这也进一步论证了中国渐进式改革的路径选择。所以，在中国经济体制转型过程中，中央政府对地方政府和国有企业经济权力的下放也不可能是朝发夕至，短时间内完成的，这一过程肯定也是一个长期的过程。中央政府对经济权限的下放和分解，并不是无条件和被动的，伴随着这一过程，地方政府和国有企业必须相应承担更大的税收责任和经济风险。地方政府和国营企业为了减少风险和压力，也想尽量降低自己必须向中央政府缴纳的税收约束，同时还想尽可能多的获取地区经济管理权限，这就决定了在中国经济体制转型中各利益主体的长期博弈是不可避免的。
虽然，中国的经济转型是一个以中央政府为主体操作的改革，但中央政府以各种激励和制约措施来诱导经济转型的过程是非常重要的。这种诱导的优点，在于使社会各阶层都能行动起来，以强有力的激励制度使创新者去面对新问题和解决新矛盾。所以，中国的渐进式转型的道路是强制性和诱导性共同作用的一个过程。在这个过程中，中央政府及各博弈主体的随机应变的相机决策，面对共同的获利机会，使他们在利益与权力的博弈中，达到一个理想的双赢的结果。在经济体制的转型中，中央政府不仅是单纯的信息发生者，它同时也是信息的接收者；而其他行为主体也是一样。中央政府决策者在经济体制转型中只是指明了一个粗线条和方向性的目标，缺乏明确性和操作性的具体措施，这就给其他博弈主体提供了应对中央政府政策的各种对策。各级地方政府和其他行为主体，可以根据自己的利益，针对中央政府的粗线条目标，进行有利于自己的解释和操作。而中央政府又可以根据地方政府和其他行为主体的操作反馈情况，重新制定或修订以前的政策。
中央政府与地方政府之间的效用函数也并不完全一致。虽然，中央政府可以设立一套规则以便让下级政府与其保持一致，但由于信息不对称和约束机制的不建全，地方政府一定程度上并不完全受中央政府的约束，也就是说存在着“上有政策，下有对策”的问题。在传统计划体制下，中央政府的高度集权使地方政府权限受到极大制约，但在向市场体制转型的过程中，由于双方存在着“地方经济租金”这一块肥肉，必然会使地方政府出于既得利益或代表本地区群众利益的考虑，尽管在口头上可能会与中央政府保持一致，但在实际行动中肯定会与中央政府的想法部分有所偏离。
在经济体制转型中，中央政府的权力分解和下放，不仅是市场经济规律的客观要求，而且也是必须的。中央政府高度集中的权力实行下放，也是体制转型中必不可少的诱导性措施。如果没有中央政府的权力下放和分解，地方政府和其他行为主体可能对改革的试验由于缺乏激励和利益的驱动，出于保护自己既得利益的考虑不会表现出高度的积极性。在经济体制转型中，中央政府权力下放是一种明智的选择，通过这种权力下放来调动各级地方政府和其他行为主体的积极性，使生产效率、经济增长和各行为主体的福利水平同步提高。另外，这种权力下放和分解的过程往往伴随着中央政府对经济转型风险的转移过程，以通过转移风险来达到风险最小化的目标函数。中国渐进式经济转型的优点是通过得到“好处”来加强各博弈主体对改革的支持和理解；另一方面尽可能避免对既得利益集团的直接触动，尽量减少既得利益集团对经济转型造成的阻力。
中央政府、地方政府和其他行为主体的权力与利益博弈与转型中经济效益的提高、经济增长和人民群众福利水平的改善息息相关，转型中经济增长的路径、绩效和结构是转型中各博弈主体的利益与权力的组合与划分的基础。经济体制转型的过程不可能是一个帕雷托改善的过程，因为，在经济体制转型的过程中，不可能使在没有人福利水平下降的基础上，使其他人的福利水平得到改善。这一过程只可能是转型的总收益大于转型的总成本的博弈过程。
三、经济体制转型中政府经济权力的变迁轨迹
中国经济体制的转型过程实际上就是中央政府对部分管理经济的权力分解和下放的过程。因为，中央政府放松对经济的管理不仅是由计划体制向市场体制转型的客观规律所决定，也是在转型中诱使各级地方政府和其他利益主体的改革积极性和发展经济提高效率的必然措施。斯蒂格利茨认为，地方政府存在的理由首先是它比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用。其次，一个国家内部地区的人有权对不同种类的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。
虽然，地方政府获取管理地方经济的部分权限是必要的，但中央政府的经济管理职能在经济体制转型期也是非常重要的，它是社会秩序稳定和转型顺利进行的基础。这两者之间在经济体制转型期如何实现均衡，如何最佳适应经济体制转型的需要也是需要认真思考的。这种均衡应该由中央政府的集权管理的边际成本和边际收益比、地方政府分权的边际成本和边际收益比得出。当中央政府集权的边际收益等于边际成本时，中央政府的集权就实现了经济上的局部均衡；而当地方政府分权的边际收益等于边际成本时，地方政府分权就实现了经济上的局部均衡。而当两者都达到均衡时，就实现了中央政府集权与地方政府分权的均衡解。
根据国外市场化操作比较成熟的国家经验来看，国家中央政府集权与地方政府分权的一般均衡解是集权应该适度，而分权也应该适度。集权和分权的适度安排就要赋予地方政府独立利益主体的地位，强化其经济管理职能。中国从改革开放以来，中央与地方的分权化问题一直是经济体制转型中的重要问题，地方政府相对独立的经济利益日益受到重视，中央政府的分权化决策正在取得越来越显著的成效。中国在经济体制转型中的中央政府经济权限的分权化过程（主要通过财政核算分离来体现）可以大致归结为以下几个过程：
1.1980～1984年，中央对地方实行“划分收支，分级包干”的财政体制
1980年，中央政府对地方实行了“分灶吃饭”的财政体制。这种新体制的特点是“划分收支、分级包干”，主要是对除北京、上海、天津三个直辖市外大部分省划分中央与地方收入和支出的范围，再按各省的情况，确定各地上交比例或由中央提供定额补助，一定五年不变。
2.1985～1987年，又实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制
1984年，我国经济体制改革进入第二个阶段，即实行有计划的商品经济阶段，当年，第二步利改税全面推行。为了适应这种新形势，从1985年开始，中央对分灶吃饭的财政体制作了某些完善，对地方实行了“划分税种，核定收支、分级包干”的财政体制。
3.从1988～1993年，中央对多数省实行了收入递增包干的财政体制
即在各省预算体制的基础上，以1987年各地决算参与分成的收入为基数，确定各省份分成的比例，进而确定总额分成收入一定的上交包干递增率。按照这种体制，上交中央财政的收入，按固定的递增率包干上交；收入短收影响包干上交部分由各省用自有资金补足；超过上缴包干的部分全部留给各省。1992年邓小平南巡以后，我国改革开放的步伐进一步加快，提出建立社会主义市场经济体制的目标，从1994年起，国家出台了财税、金融、计划、投资、外贸等一系列重大改革。财税改革的核心是实行分税制财政体制。分税制是市场经济发达国家处理中央与地方政府之间的财政分配关系的通行做法，是发展社会主义经济的客观要求。
另外，政府对企业管理权限在经济体制转型的过程中也在发生变化，政企分开、责权分明、放权让利、利改税和承包经济责任制、股份制等体现现代市场经济制度的改革不断走向深入。但从政府与企业关系的演变来看，这种变化主要体现在国家与企业的利润分配关系上：
从1978年底，国家对国营企业实行了企业基金制度，规定企业在全面完成国家下达的有关计划指标后，可以从利润中提取一定的比例，用于企业集体福利设施和劳动竞赛奖金等。从1981年开始，国家对企业实行了利润留成制度，把企业实现的利润直接留给企业一部分。1983年国家实行了利改税第一步改革，主要内容是，把国营大中型企业上交国家的利润按55％的比例税率缴纳所得税，税后利润一部分留成给企业，另一部分按照不同的形式上交财政；对盈利的国营小型企业，按八级超额累进税率缴纳所得税。从1984年起，进行了利改税第二步改革。利改税第二步改革将企业利润分配制度改为征收所得税和调节税，税后利润全部留归企业自主安排使用。从1987年8月起， 国家对企业实行了以“包死基数、确保上交、超成多留、欠收自补”为特征的承包经营责任制。从1992年起，明确提出建立社会主义市场经济体制，1994年国家实行了新税制，在改革流转税制，建立以增值税为主体、消费税和营业税相配合的流转税制度的同时，健全和完善了企业所得税制，规定所有内资企业，包括国有、集体和私营企业都实行统一的所得税。