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［中图分类号］F753.02 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-8306(2008)02-0112-07
第二次世界大战以后，日本为了恢复经济，以引进技术为基础，实行重化工业发展战略，制造业劳动生产率迅速提高。1960-1980年，制造业劳动生产率年均增长6.7%，高于美国的3.2%、英国的2.6%、法国的4.2%。相比之下，农业劳动生产率年均增长仅为5.3%，与其他发达国家大体相当。为了提高粮食自给率和农业竞争力，日本全面实行农业保护政策，以关税、价格支持和农业补贴方式把农业保护的代价转移给国家财政和农产品消费者。但是，日本农业保护由于对农产品保护范围太宽、保护程度太高，特别是忽视了其农业比较优势而陷入了保护的困境。农业保护使消费者利益受损，财政负担加重，国际贸易摩擦增多却没能实现农业相对收入增加、农业自立和农业结构优化。
我国和日本都属于人多地少的国家，粮食问题始终是全局性的战略问题。当前，我国面临着实现农业现代化和建设新农村的历史重任，国家根据农业发展的新形势和城乡关系、工农关系的经济学原理，实行城市支持农村、工业反哺农业，加大对农产品的价格支持和农业补贴力度，以保证国家粮食安全、增加农民收入。在实施农业保护的过程中，我国一定要汲取日本农业保护的教训，把实施农业保护和发挥农业比较优势结合起来，建立高效率的农业产业体系。
一、日本农业保护的成本
（一）关税
在世界各国不断削减关税减少农业保护的情况下，日本仍实行高关税。2004年，日本农业保护总额52830亿日元，其中91%是通过高关税实现的，远远高于美国的35%、欧盟的53%和世界平均水平的60%。虽然经过乌拉圭回合谈判，日本农产品的平均关税税率下降为64.9%，但仍高于欧盟的15.7%和美国的10.9%。据日本农林水产省2005年6月按WTO新的从价税换算方式测算（参见图1），日本精米关税为778%，大大超过迄今公布的490%；魔芋关税高达1705%，为世界各国关税之最。[1]高额的关税引发日本和农产品出口国的贸易摩擦，也使农产品国内价格高于国际市场价格，消费者利益受损。
日本高关税农产品税率示意图
（二）农业补贴
二战以后，日本政府保护农业的主要手段是财政补贴。20世纪80年代以来，日本每年农业补贴总额均在4万亿日元以上，农民收入的65%来自政府补贴。WTO的数据表明，日本对农业的补贴已经超过了农业的收入。[2]2000年，日本GDP为514兆日元，其中农业产值占1.1%，而政府农业补贴却相当于GDP的1.4%。[3]2003年，日本生产者补贴值PSE(Producer Support Estimate)①为447亿美元，低于欧盟的1214亿美元，但高于美国的389亿美元；如果按人均PSE比较，日本为344美元，超过欧盟的303美元，为世界最高；如果按PSE占GDP的比重比较，日本是1%，略低于欧盟的1.2%，高于美国的0.4%；如果按PSE占农业产值的比例比较，日本为58%，不仅明显高于美国的18%和欧盟的37%，而且高于OECD平均值32%。[4]由此可见，日本政府对农业的补贴堪称世界各国之最。
（三）价格支持
稻米是支持的重点，财政负担的食品统制成本由食品统制特别帐户赤字和种植面积控制成本组成（见下表）。赤字主要是食品统制方案中的常规亏损和资本亏损。上世纪60年代，随着稻米价格的提高，稻米产量和剩余增加，食品统制成本增长迅速。1960年食品统制成本占国家预算和农业预算的1.6%和17.4%，1965年上升为3.2%和29.8%。尽管后来采取了控制面积等措施，食品统制特别帐户的赤字有所下降，但绝对额还很高，1985年为7000亿日元，约40亿美元。
价格支持成本也由消费者负担，消费者以高于国际市场的价格购买国内稻米，消费者剩余减少。上世纪80年代，日本稻米生产和消费量约800万吨，政府对批发商的售价每吨30万日元，进口到岸价约12万日元。假定以这种价格进口稻米（小国假设），消费者的损失达1.4万亿日元。若小国假设不成立，日本进口稻米，国际市场价格上涨。因为即使在自由贸易的条件下，进口价格也不可能超过自给自足下国内均衡价格（估计每吨17万日元），消费者损失在1万亿日元以上。这样，日本消费者损失在1-1.4万亿日元。[5]
日本食品统制成本变化表（1960-1986年）单位：10亿日元、%
资料来源：刘昌黎：论WTO农业谈判的破裂及其影响与展望，《世界经济与政治》，2003年第11期。
二、日本农业保护政策的效果
农业保护促进了粮食的稳定供给，大米自给率由1965年的95%上升到上世纪80年代的100%。城乡差距缩小，1953年，城市职工年均收入14.6万日元，农民为11.6万日元，比城市职工低17.9%，但1977年农户平均年收入增加到467.1万日元，比城市职工家庭年收入348.3万日元多34.1%。虽然农业保护促进了战后日本社会经济的发展，但为此付出的代价也是沉重的，保护的效果并不理想。
日本农业保护是为了实现农业劳动力和非农业劳动力收入的均等化。1961年的日本《农业基本法》规定：“农场具有足够大的经营规模，使从事农业的家庭成员能够全力工作，并获得可与非农享受同样生活水平的高收入”。但从农业保护的实践来看，农业保护程度越高，农业相对收入②越低。日本的农业保护程度最高，农业相对收入不到40%，而新西兰和澳大利亚对农业基本没有什么保护，农业相对收入却最高，约为90%。受到高度保护的欧共体国家，农业相对收入仅为50%。
农业保护使农业过分依赖政府支持，降低了采用新技术、人力资本投资和扩大经营规模的激励，农业不能伴随经济进步而成为高效、自立的产业。1960-1985年，日本从事农业为主的工人比重从82%降到55%，以农业为辅的工人比重由18%上升到45%，增减相互抵消。辅助农业工人的增加是和兼业农场特别是第二类兼业农场的增加相一致。1960年，专业农场、第一类兼业农场、第二类兼业农场各占1/3。1985年，前两者减少到原来的一半，第二类兼业农场占农场总数的68%。1960-1995年，日本专业农户比例从34%下降到19%，第一类兼业农户的比例也从34%下降到19%，第二类兼业农户比例从32%上升到65%。农业辅助工人、兼业农场或农户的增加制约农地规模扩大，农业劳动生产率难以提高。据研究，真正发挥规模经济效应，提高自立能力的经营规模要求在10-20公顷以上，但到1995年，日本5公顷以上的农户比例只有1%。
农产品市场价格信号，本来是引导经济结构调整的重要因素，特别是农业与非农产业相对收益的差别，是推动农业劳动力转移的动力。但是，农业保护扭曲了农产品价格，抑制了劳动力转移，妨碍了产业结构的优化升级和农业的适度规模经营。由于价格支持偏重于大米，大米种植面积扩大，其他粮食作物缩减，形成以大米为主的粮食生产格局，农业结构的调整受阻。1984年农业总产值为83522亿日元，稻米占47.1%。到1993年，稻米还占27.1%。
农业保护下的农产品价格被人为抬高，农民的反应就是扩大对生产要素的需求，供给弹性大的生产要素价格提高较少，供给弹性小的要素价格提高较多。劳动具有较大的供给弹性，土地供给弹性较小，农业保护政策导致农业土地价格提高而并非农业劳动报酬提高。
农业保护政策必然形成低效率的干预资源配置和产品分配的管理体制。当低效率的体制越来越阻碍了经济的正常运行时，改变农业保护政策及管理体制被提到议事日程，但农业保护所形成的既得利益集团就成为改革这一政策和体制的巨大阻力。这不仅给社会资源造成极大浪费，也使农业保护政策僵化。
日本农业保护政策的低效率与过度农业保护忽视农业比较优势有关。鉴于农业的弱质性和在经济中的重要地位，政府对农业保护是必要的，但过度的保护却会适得其反。日本的农业保护涉及的农产品范围过宽，对几乎所有的农产品包括具有比较优势的农产品如蔬菜和不具有优势的农产品如大米都进行了保护。从理论上讲，政府对农产品的保护具有选择性，只保护由一国要素禀赋决定的具有比较劣势的产品。日本由于人多地少，劳动密集型的经济作物就不应列入保护的范围，仅粮食等土地密集型的产品应成为保护的对象。
三、我国农业政策的取向
我国和日本同属于人多地少的国家，都实行农业保护政策。根据发展经济学工农业发展阶段理论，当工业化进入工业支持农业阶段时，实行以工业剩余回流农业的政策是必然的。农业保护本身无可厚非，但农业保护的范围和力度应适当。关键是要发挥农业比较优势，把适度保护和发挥比较优势结合起来。
根据赫克歇尔—俄林模型，一国经济的比较优势取决于要素禀赋。一国劳动力资源相对丰富，比较优势是劳动密集型产业；一国土地相对丰富，比较优势是土地密集型产业。我国人多地少，农业的比较优势在于相对劳动密集型的经济作物而不是相对土地密集型的粮食作物。近几年农民收入的增长，在农业领域越来越取决于经济作物而非粮食作物。今后一段时期，我国人多地少的矛盾不会改变，农业的比较优势依然是劳动密集型的产品，我国农业结构的调整方向应该与农业比较优势相一致。[6]就农产品而言，粮、棉、油等土地密集型大宗农产品生产将会减少，粮食减少的会更多，蔬菜、水果、动物产品、水产品等劳动密集型的农产品将会增加。这是我国农业比较优势作用的必然结果。为此，要根据我国地域辽阔，地区之间的资源禀赋差异明显，地区之间农产品比较优势差异很大的特点，推进优势农产品区域布局，构建主要优势农产品产业带。西部地区，农业自然资源丰富而优良，农业生产水平相对低下，要在保持优良自然资源的基础上，引进技术、人才、资本，发挥后发优势，高起点改造和发展相对落后的农业生产，提高国际竞争力，重点增加具有资源特色的农产品生产，努力开辟新市场。中部地区，农业生产水平相对较高，要利用独特的区位优势，承接国际和国内产业的转移，调整农业结构尤其是种植结构，提高农产品国际竞争力；发挥粮食等大宗农产品的生产优势，大力开展深加工，延长产业链，增加附加值。东部地区，农业自然资源贫乏，生产力水平高，要适当调减粮食种植面积，增加蔬菜、水果等效益更高的农产品生产，发展出口创汇农业；也要运用高技术改造农业自然资源，促进其循环利用和持续发展，发展生态农业。热带和亚热带地区进一步提升热带作物的国际竞争力。建立东北三江平原和江汉平原规模化的粮食产业带，国家从政策上予以扶持，做强做大粮食产业，使粮食主产区粮农收入不低于非粮农收入，保证国家粮食安全。
价格支持和直接补贴都有稳定粮食供给和增加农民收入的功能，但价格支持侧重于稳定供给，直接补贴侧重于增加收入，二者不能相互替代。在多大程度上使用价格支持和农业补贴，取决于一国的所处的经济发展阶段。在经济发展初期，农业生产力水平低，粮食短缺，国家对农业不得不采取支持政策。农业政策的重点是增加产量，保证农产品供给，价格支持便成为主要的保护手段。当一国农业生产力大幅度提高，主要农产品供求平衡甚至供给过剩，价格上涨受限甚至下跌，而此时城市工业体系健全，城乡收入差距扩大。农业政策的重点则应是增加农民收入，直接补贴便成为主要保护手段。当前，我国粮食供求基本平衡，农民增收难度加大，农业保护应以直接补贴为主、价格支持为辅。为此，应改革粮食补贴办法，实行脱钩补贴，便于农业比较优势发挥和资源合理利用。国家还要增加主产区粮食风险基金规模，提高主产区粮食风险基金中中央匹配比例，以协调粮食主产区和主销区的利益矛盾，发挥各地比较优势，减少粮食安全成本。粮食最低收购价不宜太高，按生产成本加15-20%的利润确定。国家不指定任何粮食企业按最低价收购粮食，不负担收购粮食的一切费用和亏损。农民按市场价销售粮食，当市场价低于最低收购价，国家直接按差价对农民补贴。应当注意的是，粮食要与其它农产品保持合理的比价，充分考虑调整种植结构的需要。从长期来看，保护价应实现由保护粮食品种到保护优良品种的转变，促进粮食品质结构的调整。
收稿日期：20071224
注释：
①生产者补贴值(PSE)是由关税带来的消费者负担（国内外价格差×产量）加上由纳税人负担的农户补贴。PSE=(Pd-Pw)×QP+D-L+B,Pd：国内农产品市场价格；Pw：国际农产品市场价格；QP：农产品生产水平；D：政府对农业的直接补贴；L：对农业部门的征税；B：对农业部门的财政（预算）投入。
②指农业中每个劳动力的国内生产总值占整个经济中每个劳动力的国内生产总值的百分比。
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