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【中图分类号】：D631【文献标识码】A【文章编号】1673—2391（2007）05—0057—04
2003年10月1日河北省出台了《河北省户籍管理制度改革的意见》率先取消了农村居民与城市居民的城乡差别，标志着我国传统户籍制度数十年的坚冰将被打破。最近沈阳等省市也取消了暂住证管理，这些与户籍有关的一些改革政策，说明了我国政府已经在与我国市场经济发展的旧有的户籍制度上开始“动手术”，但是，在割除掉与我国发展不相适应的一些体制时，不要再产生新的问题这才算是正确的改革，否则的话，我们就应该慎重一些。我们先来分析一下我国的户籍制度的现状。
一、我国户籍制度性质、特点及其与西方户籍制度本质区别
所谓户籍制度，是指通过各种权利机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制，以此作为掌握人口信息，征调税役、分配资源和维护秩序的基础，它是一项涉及政治、经济、军事、文化教育和法律的综合性社会制度。其特点是：第一，公共安全性。我国的户籍管理是由公安机关进行统一管理的。公安机关为了维护良好的公共秩序，使人口合理有序的流动，借助我国的户籍制度，对人口进行管理。第二，行为干预性。如果当一些人由于某种原因想离开户籍所在地，就必须进行户口迁移登记。否则，在新的居住地，你将不具有拥有当地户口人们的一切优惠政策，如：住房福利、子女入学，婚姻参军等等。第三，利益协调性。当人们之间的利益发生冲突时，有时需要用户籍制度给以相应的调节，例如：孩子上学的归属地问题。第四，全民终生性。任何一个人只要呱呱坠地，公安机关对其人口信息作了登记，包括身份登记、亲属关系、家庭住址以及人生中的违纪行为等，这些在今后的人生旅途中，它将陪伴一生。
我国的户籍制度源于1958年《中华人民共和国户籍管理条例》，《条例》的颁布，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口往迁城市。这种户籍制度的本质是与计划经济制度一脉相连的。在当时供给不足而人口众多的中国，户籍制度的出台确实有着行政管理上的必然性和可行性，也可以说与计划经济条件下供给和公共服务提供不足有关。但在限制人口流动的同时，户籍制度也限制了中国的经济发展，并且进一步加剧了城乡差别。
从国外的户籍制度来看，国外的户籍管理是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系、法定住址等公民人口基本信息的行政管理行为。户口管理机关的职责一方面是为社会各界提供即时准确的人口资料，另一方面是为公民个人依法提供确认公民身份、亲属关系、法定住址等权威性证明。除此之外，户口管理机关没有其他职责和权限，这也保证了户口管理机关的中立性和公正性，并以此确立其证明准确的公民基本信息的权威性。
我国已加入WTO，其户籍制度也应与国际接轨，有关专家指出，我国先行的户籍制度与国际惯例之间主要存在以下差异：第一，在指导原则上，我国户籍制度遵循的是“治民”原则，即通过户籍来控制人的活动范围；而国际惯例所遵循的是“便民”原则，即为公民的公共事物提供服务。在功能上，我国户籍制度主要是作为利益和资源分配的重要依据，然后才是统计人口，提供人口信息，证明身份。按国际惯例，户籍管理的主要功能就是登记人口事项，证明居民身份，提供民事关系材料。我国户籍制度具有世袭等级制的特点，子女的户口承袭母亲的户口，城镇户口与农村户口以及不同规模城市的商品粮之间，无形中存在着价值和身份等级差别；而国际惯例不仅在户口管理中不存在身份的不平等，而且在相关的社会经济领域里，也极力避免因身份的不同而遭受的不平等待遇。因此，为了更加适应国际化的要求和WTO的规则，让我国的户籍制度适应经济发展的要求，必须改革我国先行的户籍制度。
二、户籍制度给我们带来的影响
不可否认，户籍制度在我国计划经济体制下，曾发挥过一定的积极作用。首先，可以通过公民身份登记，了解公民的身份关系、家庭住址、亲属关系，从而证明公民身份并确立其民事权利能力和民事行为能力。其次，可以为政府制定国民经济计划和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料，实现市场的有序流动，为社会主义服务。再次，对于公安机关来说，户籍管理是治安管理的基础和重点，在维护治安、打击犯罪方面起到了巨大的作用。但是，我国自进入市场经济体制的轨道后，历史上的那种二元分割的户籍制度仍在实行，在这种情况下，如果说过去的户籍制度还有积极作用的话，那也只是在搜集、确认、登记有关公民身份，亲属关系，法定住址等方面起作用。但是，在控制人口流动，控制违法犯罪等方面的作用已不再明显，它的负面作用却显现出来，它把生来平等的人从客观上划分为城市人和农村人，造成了人们在上学、就业、参军、结婚、迁徙等方面的不平等，户籍制度严重束缚了人才的发展，户籍制度对人的约束性，决定了人们不可以随经济的发展而自由流动，如果想脱离这种束缚，势必要付出高昂的代价，这样的户籍制度是不利于社会主义市场经济的发育的，是与社会主义的市场经济不相适应的。其具体表现为：
1.旧的户籍制度束缚了农民的流动，抑制了农业的现代化。
第一、农民的收入下降。王思斌先生曾指出：最近几年，中国农民的收入一直在往下滑，这个下滑不是绝对数上的下滑，而是它的增长幅度往下滑，以及和城市居民的差距的越来越大，最近每年农村的收入要平均减少四个亿。第二、农民负担加重。在农民收入降低的同时，农民的负担却有增无减，据在全国十省区调查，80％以上的农村乡镇是负债的，村子的平均负债率是40万，而乡镇的平均负债率是400万。
2.对人才的约束性。众所周知，21世纪是人才竞争的社会。
一个国家所拥有的人才将在国际竞争中产生决定性的作用。然而，我国的户籍制度严重地阻碍了人才的合理流动，如果一个人没有当地户口，你的一切社会保障、福利待遇将无从谈起。例如，许多人为了得到北京户口，极不情愿地到了一些能解决户口但自己不喜欢的部门工作，而那些部门为了留住大学生，大都要求大学生与单位签约，服务期一般为五年，少服务一年，就要赔偿数千至上万元违约金。这就是我国的户籍制度。但可喜的是，我国的上海已逐步打破这种制度，为了经济发展的要求，只要是上海需要的人才，不论户口是否在上海一律可以调入上海工作，单位负责解决户口，这种户口的解冻也只能说是冰山一角。
3.缺乏有效管理的流动人口阻碍了我国的行政管理。
现行的户籍制度是我国计划经济时代下的产物，是对人口的一种静态管理，市场经济条件下，人们受利益的驱动，人口大量流动，户政登记已形同虚设，人户分离现象严重。北京市第五次人口普查发现，全市291万人居住地和户口地分离，占总人口的27％左右。
三、户籍制度改革
马克思和对城乡关系改变的看法：城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也就要跟着改变了。恩格斯也曾经说过：城市和乡村对立的消灭不仅是可能的。它已经成为工业生产本身的直接需要，正如它已经成为农业生产和公共卫生事业的需要一样。因此，户籍的产生是随着社会的产生而产生的，也必将随着经济的发展而发生变革。计划经济下的户籍制度显然不适应市场经济的需要，更不适应国际环境，因此，改革旧有的户籍制度具有必要性。
（一）改革户籍制度的必要性
在任何一个国家，在任何一个时期，地区之间毕竟存在着自然条件差异，资质禀赋的差异，从而发展水平总会存在差别，导致人均收入水平也是不平衡的。发展中国家如此，发达国家也概莫能外。但是，根据预测收入原理，区域间的不平衡越高，地区间收入也就越大，从而地区间预期收入之差也就越大，因而迁移动力相应的增大，人口发生流动，因此，户籍改革应顺应这种迁移流动。因为：
1.市场经济的发展离不开流动人口。流动人口活跃在城市与城市之间，城市乡村之间，通过贩运、购销、联营、广辟资源、广开渠道，促进城乡之间的商品流通，繁荣了市场。毋庸讳言，流动人口起到了必不可少的作用。
2.流动人口促进了大中城市的发展。人口是生产力资源的基础，众多外来流动人口的涌入，为大中城市提供了充裕的人才和劳动力，对城市建设和经济发展做出了巨大的贡献。在北京，外来建筑工人达30万，占全市施工力量的40％，保证了大批重点建设工程的顺利完成。上海市浦东区的开发，广东经济的高速发展，都有着外来民工的参与。深圳，几十年前的一个边陲小镇，在接纳了来自全国各地的，不同层次，不同职业的流动人口大军后，现在已成为一座初具规模的现代化城市，写下了城市建设史上“一夜城”的新篇章。
3.有助于传播城市文明，缩小城乡差别和工农差别。流动人口有一个总趋向，就是农村流动人口流向城市，贫穷地区的人口流向富裕地区，小城市流向大城市。在流动过程中，具有高度文明的城市文明，经济发展及人员素质潜移默化地影响着流动人口中的中的大多数文化程度较低，素质不高的农村人口，他们很快接受并吸收了现代文明。同时，由于流动人口经常往返于城乡之间，他们自觉不自觉地便把城市的繁荣，城市居民的理想、追求、情趣以及工作、学习、生活情况介绍到农村。这无形中就给农村经济生活发展树立了榜样。因此，流动人口是缩小城乡差别，工农差别的催化剂，其意义不可低估。
（二）对目前我国户籍制度改革的思考
一项体制的改革必须是深思熟虑的，一项制度的出台也必须集思广益，应该在分析清楚其利弊之后，在对某些不适应社会需要的制度或体制进行改革，切不可盲目进行。例如河北省的户籍改革，沈阳市出台的取消流动人口的暂住证等户改措施，为了推动经济的发展，为了社会的需求，为了适应WTO的需要，我们必须对户籍制度进行改革。但是，在改革前，应该充分论证这些改革措施的可行性。第一，取消了城乡差别的户籍制度意味着农村的农民可以随意进入城市，在城市生活，但是，是否考虑到了城市的承受力，城市为这些人是否提供了相应的就业渠道，孩子的入托，教育的条件，这些人的“三险”问题等等一系列的问题。第二，农民可以随意进入大城市，又取消了暂住证的管理，取消了暂住证，又没有在社会上设立相应的有效管理这些外来流动的人员的机构，这些人的控制如何进行呢？打个不很恰当的比方来说，因为“孙志刚事件”，政府出台了“流浪乞讨人员救助办法”以此取代了从新中国成立以来就一直实行的收容审查制度。过去北京市街头存在的流浪乞讨人员大约是两二、三百人，取消收容审查制度后，现在北京街头的流浪乞讨人员大约是二、三万人，而且这样的一个数字还在增加，根据民政部门有关权威统计，我国曾经在收容所的流浪乞讨人员约为10万人。（主要集中在北京、上海和广州等城市）为什么好的具有人性化的制度会产生这样的效果呢？就是因为在将警察的权力交由民政部门行使时，没有考虑民政部门的承受力，就是说，在民政部门没有建立起来自己相应的管理机构和人员的时候取消了警察的权力，致使现在对流浪乞讨人员的管理处于一种真空状态。有的学者认为，这是一个暂时的状态，随着时间的推移一切问题都会解决的。对于这一点我不敢否认，“面包总会有的”，但是，我想说的是，我们在变更一项体制时，能不能在新的机构建立起来后，再进行变革呢？就比如户籍制度的改革，能不能在建立了相应的管理机构后，再取消暂住证呢？在城市中建立了相应的配套措施和制度后，再打破城乡的户籍差别呢？
（三）户籍制度改革的方向和最终目标的构想
通过以上对我国目前的户籍制度的改革的分析，笔者认为，一项制度的改革不应该急功近利，应该稳扎稳打，我们在学习西方的一些先进的管理经验的同时应该深刻认识到，在历史长河中，我们可以缩短某个阶段的时间长度，而不能跨越这个时间阶段，跨越时间阶段的教训实例我想大家一定都还记得，我这里就不再举例子了。众所周知，我国户籍制度改革现在处于重要阶段，究竟我国的户籍制度将走向何方？这样的改革将怎样进行，笔者认为，应在原有户籍制度的基础上，逐步放开城市和小城镇的户籍管理，这分为两个方面：第一、使农村的剩余劳动力大部分迁移至小城镇；第二、只要是大城市需要的人才，最大限度地使这些人才流动到大城市，保证经济建设的发展。据公安部介绍，今后中国户籍管理制度改革的主要内容包括：按照在居住地登记户口的原则，逐步打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度；以具有合法固定的住所，稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，继续放宽户口迁移的限制；以换发第二代居民身份证为契机，严格常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更更正等各项户口登记制度，提供人口统计的真实性。这些规定也给我国户籍制度改革提供了新的契机，我国户籍制度改革的最终目标应该是什么呢？大家基本上已经达成共识，就是实现公民自由迁移，我们的户籍改革正向这方面迈进。
（四）具体来说，我国的户籍制度应走多样化、城市化的道路
根据我国实际，推进城市化，改革户籍制度应当走多样化的城市化道路，因地制宜地确定不同地区的户籍道路，从而促进各类城镇健康有序发展，新型户籍制度应促进各类不同层次、不同类型城镇的形成，即根据不同的地区的经济发展需要实行不同的户籍制度，这样更符合中国的国情。
第一，在经济不发达地区户籍改革的方向。首先，利用户籍改革发展重点县城和建制镇，集镇的数量要减少，建制镇数量也应在规模扩大中适当减少，使少数基础条件较好、潜力较大的小城镇发展为小城市，例如，山西省的平遥县、榆次区等；其中部分条件更好、潜力更大的发展为中等城市，例如，河北省的鹿泉县、篙城县等；大多数小城镇可以发展为万人左右以上、交通方便、设施配套、环境优美、特色鲜明，对农村经济具有辐射和带动作用的小城镇。其次，户籍制度改革应配合西部大开发，加快中、西部地区发展的要求，建设发展新型城市。我国广大的中、西部地区，城镇密度低，许多地区还没有辐射和带动区域经济发展的中心城市，例如，西部五省等城市。例如，陕西省的高陵县等，培育发展成为新的经济中心城市。
第二，在发达经济地区的户籍改革方向。首先，通过户籍改革培育发展国际化大都市。目前，我国还缺乏面向国际，在亚洲及全球经济中具有较强竞争力和一定影响力的国际化大都市，必须加快培育。通过户籍改革充实提高区域性中心城市，从区域经济发展的需要出发，利用户籍改革继续充实提高现有区域性经济中心城市，例如，重庆市、青岛市。通过应用新型的户籍制度适度扩大现有中心城市规模，在城区周边地区合理规划布局，发展功能性小城镇，形成区域性的经济、金融、信息、文化、和科技中心。再次，规划引导城镇密集区。长江三角洲、珠江三角洲等地区，人口稠密，工业程度较高，城镇数量多，密度大，城镇间经济联系较紧密，又呈现城镇绵延区的发展趋势。通过户籍改革进一步增强经济实力，加强生产力要素聚集功能。提高对人口的吸引力，特别是要吸收区外人口，统筹规划城镇体系，统一规划区内大型基础设施建设，合理安排城镇间机场、高速公路、快速轨道交通、信息传输网络及清洁能源供应系统，完善体系，实现资源共享。
【收稿日期】2007—04—19
标签：流动人口论文; 户籍人口论文; 户籍改革论文; 经济论文; 城乡差异论文; 户口论文; 经济学论文; 时政论文; 城乡差距论文;