政府间“财政自利”行为规制研究，本文主要内容关键词为：规制论文,财政论文,自利论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“财政自利”的理论解释
什么是“财政自利”?简单地说，财政自利就是制定的财政制度和规则有利于自己而不利于他人，有利于本级政府而不利于下级政府的财政现象。财政自利既可以发生在上下级政府之间，也可发生在当地政府与辖区居民之间。
对“财政自利”的研究要首推公共选择理论的代表布坎南。公共选择理论从政府与社会的角度系统分析和研究了财政自利问题。公共选择理论认为，政府也是“经济人”，政府官员政治行为的目的和市场中的个人一样，也是追求个人利益最大化。官僚主义的行为方式通常是实现政府官员个人利益的最佳方式。政府官员会利用其特有的身份地位和掌管的权力，用提高公共服务价格、降低公共服务的质量等方式，变相地谋取更多的个人利益。这些官僚主义行为使社会资源的利用效率低于市场配置方式，导致财政支出有增无减，财政赤字不断增加，政府规模不断扩大等问题，此其一。其二，现实中的许多社会问题都是由于“政府失灵”所致，而不是“市场失灵”。因此，必须想办法解决政府失灵问题。最好的办法不是加强或减少国家干预，而是要发明一种新的政治技术和新的民主方式，以控制官僚主义和特权阶层的滋生泛滥。当今世界上很少有政府宣称自己是不民主的，但只有在宪法能够约束和限制政府公共行为的规模和程度时，民主才有现实意义。因此，解决当今种种经济问题的根本办法在于改革现行民主制度，特别是改革国家的宪法，宪法必须重点约束政府的自利行为。其三，布坎南等公共选择理论家曾经就如何解决政府自利行为引致社会问题提出了一些颇有启发性的具体建议。其中一个建议就是在公共部门引入竞争机制，以提高官僚机制的运转效率。具体说来就是要做到：(1)在政府行政管理体制内部重新建立竞争性结构。尼斯卡南认为，如果允许政府部门有若干个“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争，那么，政府便可以对其各个行政部门的实际生产费用形成一个更加准确的概念。这样做将使社会获得更有效率的公共生产。(2)在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度。例如，在能够做出明细账目的公共部门中，可以采用最高负责人个人占有本部门节省下来的部分预算费用的方法；在行政部门的中间级别，可把晋级的可能性同每一位官员所负责部门的节约程度联系起来，允许办事机构的负责人把他们的“节约资金”用于“预算外”活动的投资，从而进一步加强各公共事业部门之间的竞争；采用由私营企业承包公用事业的政策，依靠市场经济来生产某些“公益”等等，这样便可以提高公共生产的效率。
对“财政自利”的研究不能不提到“诺斯的国家理论”。在诺斯的国家模型中，统治者以自身福利或效用最大化为目标。具体而言，其目标有二：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本原则，以使统治者的租金最大化；二是在第一个目标的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。但是，诺斯指出，国家的上述两个目标并不完全一致。当二者一致时，国家是经济增长的关键，当二者不一致时，国家又是人为经济衰退的根源。这就是所谓的“诺斯悖论”。那么，如何保证国家这两个目标的一致呢?周其仁在通过对中国农村改革史的回顾和分析后证明，只有农户、各类新兴产权代理人以及农村社区精英通过沟通和讨价还价与国家达成互利的交易，才有可能在国家和社会之间形成一种均势，使国家租金最大化与保护有效产权创新之间达成一致。
在现有的研究政府自利的理论中，一般都将“国家”视为一个整体，但现实中任何一个国家都不可能只有一级政府。在此，为了研究的方便，我们把政府简化为两级，即中央政府和省以下的地方政府，中央政府代表的是国家的利益，地方政府是它的代理人，二者存在委托—代理关系，与此同时，作为经济人，地方政府本身也有自己的利益，它以自身福利或效用最大化为目标，因此它的利益不可能与中央政府完全吻合，于是上下级政府之间，又有建立在利益基础上的竞争博弈关系。从政府间纵向分配竞争来看，因为中央政府掌握着体制制定权而居于优势地位，那么，地方政府在竞争中处于劣势是不是就等于任人摆布、束手无策呢?实际不然。自古以来，上有政策，下有对策。现实中地方政府在制度内财力减收的情况下，利用手中的自由裁量权，在制度外寻求支持从而导致税外收费膨胀就很好地说明了这一问题。而且，对地方政府来说，尤其是基层政府官员来说，追求短期租金最大化的倾向要远远大于中央政府。这是因为：(1)在目前的政治机制中，缺乏平衡与制衡的代议制民主，而这被认为是保证公共选择效率的必要条件。(2)基层政府官员处于政权的最底层，他们不像最高统治者那样十分注重政治威望。(3)基层政府官员的任期有限，并且目前的官员考核监督机制也不健全，在这种情况下，不管基层官员主观是为了促进地方经济，或是获得升迁的机会，或是满足自己的私欲，其行为往往短期化，在财政体制和监督体制不完善的情况下，尤为突出。
二、财政自利的规制——财政立宪分析
(一)财政立宪的含义
布坎南认为，财政立宪就是对财政事项进行基本规则的约束。其中的财政事项主要包括征税权、货币发行权、举债权以及财政支出权等。他所说的基本规则就是生成规则的规则，产生制度的制度，即元规则、元制度。在民主社会中，最根本的决策规则就是宪法，制定决策规则就是制宪，决策规则改革就是宪法改革。公共选择学派提出的财政立宪理论，主张在立宪的阶段就制定出近乎永久的、基本的、稳定的财政制度，限制政府的税收和支出。美国芝加哥大学法学院孙斯坦教授在《自由市场和社会正义》一书中主张制定调整政府和经济之间关系的“财政宪法”，乌尔弗拉姆在《纳税人权利和财政宪法》中提出，财政宪法就是“保护纳税人权利免受无限政府侵害的一套程序性安全装置”。
上述对财政立宪或财政宪法的论述，一个共同的特点就是阐明了财税规则约束对制约公权(政府)和约束财政自利的作用。众所周知，从世界各国来看，政府从来都不是单一层次的，那么，财税规则对政府的约束自然也就包含了对政府间财政关系的约束。
(二)财政立宪与财政自利的关系
“宪政实际上就是指一个国民代表机关的议会制度的现代政体”，这是日本宪法学教授美浓部在宪政转型时期有关代议制的洞见。对我国而言，人民代表大会制度的完善即意味着宪政的进步。理解宪政的实质，最好的方法就是回到宪政历史的源头。无论是历史学家还是经济学家，在论及宪政的起源时都把组织战争作为国家的根本特征。欧洲中世纪绝对主义国家主要是为了战争而组建，战争使得这些国家有在传统收入之外寻找大笔收入的迫切而持久的需求。而且，从欧洲历史上看，王权从来都不是绝对的，他受到若干其他社会力量的制衡，这些力量包括源于武士阶层并拥有兵权的贵族、教会和一些享有高度自治权的城镇。因此，欧洲所有中世纪君主都时常在王国境内召开等级会议以募集捐税。个人和团体通过等级会议与国王共享权利。因此，赋税在民族国家和宪政的建立历程中起到了关键作用。等级会议与君主成为两个权力中心，既相互对抗，又通过协商不断达成妥协与平衡。从这个角度来说，预算与议会制度作为民主政治制度的滥觞，两者互为表里。哈耶克在其《法律、立法与自由》中谈到英国宪政的起源时也说，“英国的宪政起源于对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是通过对岁入的控制来实现的”。从14世纪末起，英国开始了把财政权一步一步的移交给下议院的那种进化过程，最终到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”所享有的排他性权力。英国财政立宪的历史说明了，宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗和妥协的关键媒介物。从我国来看，人大审查预算及公共财政制度建设的目标并不是单纯限制政府的权力，其宪政意义在于提供了社会各阶层通过人民代表大会监督制约政府以及政府之间财政权力的合理分配的利益平衡的媒介。由此，我们也可以看出，民主财政的含义至少包含两方面内容，一是用民主投票的方法来确定公共收支规模、类型，反映居民的偏好；二是通过财政联邦主义制度安排下的地方自治方式来确保地方政府提供公共产品的有限陛和自主性，满足居民的多样化偏好。本文的分析主要集中在第二个方面。
三、我国政府间财政自利的表现及严重程度判断
1994年开始的分税制改革，逐步确立了中央与各省的财力划分格局。中央对省的财政体制，直接决定了各省对下进行财力分配的资金总量，也奠定了各省对下财政体制的基本模式。各地方也都参照中央对省的改革模式，开始建立省以下各级政府间财政体制，从而形成了中央与省、省与地市、市与县、县与乡镇四对财政财力分配关系。但通观全局，我国的分税制不仅表现出省以下分税模式的五花八门的多样性，也表现出强烈的地区差异，而且受“财政自利”的影响，各级财政普遍形成的是财力集中在上，事权承担在下的分配格局，越到基层财政，可支配财力越少。可支配财力难以承担事权支出需要，陷入财力困难。因而，从根本上看，县乡财政困境的形成，除源于农村薄弱的经济基础所决定的财力分配总量极其有限外，省以下各级政府间不完善的财政体制难逃其咎。在农村地区生产力水平短期内无法得到显著提高的前提下，通过有效约束各级财政的自利行为；进一步调整完善各级政府间财政体制，是缓解基层财政困境的一种最直接，也最为现实有效的方式。
在当前形势下，我国政府间自利表现为：上级政府利用手中的体制制定权，制定对己有利的分配方案，如什么税归本级政府，什么税可由下级政府征收，下级政府上交的什么税返还多大比重等，均由上级政府单方决定。于是，在这种上级政府拥有绝对主导权力的分税制体制模式下，自然是财权一级级向上转移，中央“分”省的、省“分”市、市“分”县……而事权却相对下移。这也可以从一组数据直观地看出，1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重为22％，2000年急剧上升为52.2％。但省级财政收入比重并未因此而下降，他利用权力主导的机理，从下面上移了大量财权，从而使财政收入的比重也从16.8％提升到2000年的28.8％。而省以下则从61.2％下降到19％。2000年后，省以上财政收入继续上移，仅中央又上升了3个百分点，达到了55％。如果说，调整既有的财力分配格局是分税制的题中应有之义的话，那么，在调整政府收入的同时，要么相应调整事权，要么加大转移支付力度。但现实是事权维持了分税制改革前的划分格局，而转移支付也因照顾既得利益和财政自利偏好的影响，而并没有按事前规定的标准公式转移，实际转移支付远远小于规定。1998年，按公式需转移支付630亿元，实际只支付了22亿元，2002年也仅支付279亿元，致使地方尤其是落后地区的基层政府处境艰难。
自古以来，上有政策，下有对策。现实中地方政府在制度内财力减收的情况下，利用手中的自由裁量权，在制度外寻求支持就成为地方政府的理性选择。但税外收费的膨胀所导致的企业、居民负担的加重，民怨沸腾，分配关系的紊乱，干群关系的紧张，则从根本上影响了社会的稳定、经济的发展以及政府的形象，而这一点对中央政府利益的损害又远远大于地方政府。于是，地方政府以倒逼机制的形式迫使中央政府必须抑制自己的过度自利行为，调整扭曲的政府间财政分配关系。这同时也说明，1994年至今的地方财政困难问题本质上不是源于技术设计的缺陷，而是一个制度问题，是中央与地方在纵向分配博弈中，在财政自利的驱使下，中央因掌握体制制定权的优势而出现的对自己利益考虑较多、而对地方利益考虑不够充分的结果。因此，改革的必然方向就是要重构政府间的财政分配关系，明晰划定政府间事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度，实现政府间适度分权与制衡。
四、加快推进财政立宪改革，约束财政自利行为
(一)架构分税制全面改革的总体战略和组织机构
1994年分税制改革中很多改革措施的出台是为了应对当时最迫切的问题，缺乏长远和整体的打算，最终的结果是收入和支出责任极不匹配，激励被扭曲，而且分税的模式和具体办法标准复杂，缺乏透明度，带有很多旧体制的残余。更为严重的是，现行的分税制在各级政府权力主导下，具有浓重的财政自利倾向，因而，现行分税制被认为是“不公平、不可信”的体制，上级政府可以根据需要随意改变它。从这个角度来说，现在应是全面改革现行分税制的时候了。全面改革分税制首先必须架构一个全面改革的战略。建议任命一个包括财政、税收和计划部门以及地方政府代表组成的高层改革委员会，该委员会由总理或副总理直接领导，由于必需的改革具有很强的政治性，因此，必须有国家最高领导层的强大支持，改革才能获得成功。吸收地方代表进入委员会，可以直接代表地方利益，有效反映地方的要求，从而使改革的方案不再由中央单方面决定而对地方利益反映不够的缺陷，更能体现出各方力量制衡的结果。
(二)明确划分中央与省之间的经济社会事务管理责权的配置
清楚明确的分配中央一省和省以下政府间的支出责任是政府间财政关系改革必需的第一步。但现行支出责任划分的不明确已经导致了地方责任划分的高度重叠，这弱化了责任感，导致了服务供给的低效率和供应不足。因此，需要加强省级政府的责任。按国际标准来衡量，我国各省的面积很大，并且大多数省份的面积大于世界上的大多数国家，因此，它们应当在行政管理中发挥重要的中介作用。然而，目前省级的职责模糊不清，特别是在有关均等化的重要职能方面。均等化应当是中央政府和各省政府的一项共同责任。决策职能应当与财务责任挂钩。这一问题集中体现在为社会保障提供资金和服务上，从国际惯例上看，这一事权应该由中央政府或省级政府承担。还应该解决当前关于乡镇政府提供教育和医疗卫生需求方面的职能模糊不清的问题。鉴于乡镇提供基本公共服务能力不足和不公平，上级政府(省或中央)应该考虑承担为提供最低标准服务提供资金的责任。这也应该是政府间转移支付制度中的重要组成部分。另外，对于过多的“法定支出”和上级政府“出政策”，下级政府出钱的做法也必须停止，这同样需要法律或法规予以保证。
(三)调整收入分配和税收体制
现在省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。现在不动产税的收入规模还很小，对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴，应逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。
实行分税制后，地方政府在税收立法权方面一直是个空白。从长远发展来看，地方政府势必应该具有必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。在目前情况下，较好的选择是在统一全国税基的情况下，让地方政府确定某些地方税的税率水平。鉴于地方对公共基础设施的需求很大，而中央政府的财力支持有限，因此，允许地方举债是有效率的。但是，其前提条件是，在地方政府举债之前，必须先建立适当的监管和申报制度。
(四)简化政府机构
有必要改革分权化的行政管理机构以减少过多的层级。世界上只有少数几个国家实行三级行政管理体制；有些国家只有两级。即使我国的规模很大，政府也应考虑某种形式的合并以提高管理效率。例如，通过减少地级市的数量或将他们全部取消。在更低一级的乡镇政府中，因为财政管理水平和财力的限制，无法有效地履行职责，因而撤销或合并它们是可行的选择。
(五)完善转移支付制度，缩小地区发展差距
用国际标准衡量，中国的财政支出和服务供应的地区差距非常之大，而且一直在快速扩大。沉重的责任和转移支付不足意味着各地的服务供给水平因经济发展水平而不同。
因此，完善转移支付制度，缩小地区发展差距已成当务之急。这应包括以下内容：(1)合并多重的转移支付体系。完善转移支付首先要对我国目前存在的多种转移支付形式给以合并，包括原体制上解和结算上解等过于繁杂的支付形式，将具有均等化转移支付性质的资金纳入一般性转移支付，以确保资金的公平合理分配，对具有专项转移支付性质的资金纳入专项转移支付的范围，该资金的双向流动为自上而下的单向流动。(2)显著提高均等化程度。转移支付能否有效实施并顺利达到目标，必须以一个适当的转移支付规模为必要条件。我国自1994年分税制实施以来，特别是1998年实施积极的财政政策以来，转移支付数额不断提高。以过渡期转移支付为例，1995年仅21亿元，发展到2000年达85亿元，2001年达138亿元。专项拨款增速更快，2000年已达899亿元。但受财政收入总规模制约，转移支付绝对规模仍然偏小。不仅如此，更主要问题还在于支出结构不合理，真正用于横向均等化的转移支付资金相对不足。因此，目前最迫切的是调整地方既得利益，强化转移支付的横向均衡效应。调整地方既得利益，必须对目前转移支付中数额最大、面最广的税收返还办法进行调整：可以考虑在不改变以“两税”为基础的返还模式的前提下，改变欠发达地区增值税的留存比例，以增加其财政收入；也可以考虑把税收返还的一定百分比作为过渡期转移支付的主要资金来源，比例由低到高，最终被均等化的转移支付取代；税收返还的调整还可以与原体制补助或上解、结算补助或上解结合进行。(3)依法规范“因素法”，扩大其应用范围。采用“因素法”是规范转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验。因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。我国应依法确认“收入能力一支出需求均衡拨款型”。鉴于各省内部财力的巨大差异，中央政府仅仅关注中央一省政府之间的转移支付是不够的。中央政府必须通过支出责任划分或转移支付确保各省内部的均等化，还应当要求各省指定明确的、用于均等化目标的收入来源。(4)制定有关转移支付的单行法规，如《转移支付法》，作为我国财政法的部门法，为转移支付提供强有力的法律保障。转移支付制度的稳定性、连贯性是长期确保各地区间经济协调发展即有效缩小各地区间差异的关键。因此，建立起严格的有关转移支付制度的法律体系，能够防止该制度在执行过程中违背原则、目标、形式、标准等问题的发生。
(六)推行公务员体制改革
提高地方政府的公共部门绩效需要循序渐进的改革公务员体制。改革的起点应当是允许工资差异和按业绩提升的方式来提供更好的激励机制。下一步的改革应当取消全国统一的工资标准，因为这种工资标准是扭曲的，且对贫困地区的县乡政府来说既不实际又会压垮财政。最后阶段的改革应当是全面审视并最终取消人事任命制度。
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