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《历史与逻辑：公共性视域中的公共管理》薛冰著，中国社会科学出版社，2006年
西方文化传统中的“公共性”
公共性本身具有久远的历史，在公元前五六世纪的希腊半岛，以雅典为首的城邦所采取的平民大众统治形态，有别于仅以贵族或少数人群所统治的形态中呈现的“公共生活”可以说就是“公共性”的渊源所在。哈贝马斯对雅典时期公共领域的特点进行了如下概述：
在高度发达的古希腊城邦里，自由民所共有的公共领域和每个人所特有的私人领域之间泾渭分明。
公共领域既建立在对话之上——对谈可以分别采取讨论和诉讼的形式，又建立在共同活动(实践)之上——这种事件可能是战争也可能是竞技活动；公共领域里的地位取决于领主的地位。
在领主权威这把保护伞下，生命不断繁衍，奴隶从事劳动，妇女料理家务，生生死死，循环往复；必然王国和瞬间世界一直都隐藏在私人领域当中。在古希腊看来，公共领域是自由王国和永恒世界，因而和必然王国、瞬间世界形成鲜明对比。[1](p.3)
早期公共领域属于“自由民共有”的领域，与领主权保护下的“私人领域”有着泾渭分明的界线。这是一种边界规定，也是一种准入限制。它一方面把妇女、外来人、奴隶以及与他们相关的奴隶劳动、妇女家务、生命繁衍等事项排除出去，成为“私人”自律的范围；另一方面，又把自由民共同关注的事物，如城邦安全、对外交往、国家债务、城市监督、市场监管等，作为“公共事务”进入公共领域的议事日程。公域与私域的此种划界，显然以世袭的奴隶占有制为基础，谈不上正义性与合理性。然而，有了这种划界之后，城邦所具有的公共权力和奴隶主、自由民所具有的“私人”权利之间的边界才能确定。在公共领域里，设置公共机构，任免公职人员，行使公共权力，无疑是必要的；而在私人领域里，领主权威支配着家庭生活和奴隶劳动，无须公共权力介入，也无须城邦国家干预。如果公共领域无所不包地侵吞私人领域，公共权力也将无所不入地干预私人权利。在这种情况下，即使奴隶占有制前提下极为狭隘的民主制度也不可能出现，只能是专制制度。薛冰在《历史与逻辑：公共性视域中的公共管理》中肯定了这一文化传统的特征：“哈贝马斯的概述，清晰地勾勒了早期公共领域的基本特征：这是一个与私人领域相区别的自由民的公共领域；这个领域以对话和共同活动为基础组织公共生活。”[2](p.113)
哈贝马斯对此又作了进一步的阐述：“统治阶层最终从等级制当中走了出来，发展成为公共权力，部分归立法机关(部分归司法机关)；劳动阶层一旦在城市企业和某些乡村阶层中扎下根来，就会发展成为‘市民社会’；作为真正的私人自律领域，‘市民社会’和国家是对立的。”[2](p.11)薛冰教授中肯地指出：“从这个意义上说，公域与私域的边界划分，是以民主方式处理公共事务的必要前提。无论雅典城邦划出的公共领域如何缺乏真正的公共性，它所奉行的将公域与私域相对区分的原则却是有意义的。”[2](p.114)西方的“公/私”(public/private)域的划分具有非常长远而且渗入人心的历史。
哈贝马斯认为，在公域与私域界限明确的条件下，纯粹属于私人领域自律的特殊利益问题并不进入立法过程，完全由当事人自主处理，无须法律干预，只有那些普遍性的利益均衡问题才需要通过立法加以规范，由此保证法律的普遍性。这些普遍性的一般利益问题，再经过公共领域中的公众讨论，从中确定出必要利益，进入立法过程，由此保证法律的真实性。在此过程中，批判的公共性带来了统治的合法性。这样公共性便与协商民主理论联系起来了，并且主张在公共决策中引入以对话协商为手段的公民参与，通过公民话语权和交往权利的保障，建立对话交流的政策网络，以便影响政治家和官僚的决定，影响公共政策的制定，使之能够真实地反映公共需求和公共利益。
公共性与西方民主的文化传统是分不开的，薛冰教授指出：“公共权力一旦侵入私人领域，干预私人事务，个人的权利和自由将会被剥夺。此时，替代管理的是奴役，替代限制性权力的是统治性强权，公共性丧失殆尽。”[2](p.242)这样，“为了争取市民社会的自治权利，以政治革命形式出现的对封建集权制的公共权力的斗争势不可免，它促成了近代公共行政模式的形成和兴起。”[1](p.142)在这个文化传统中，洛克第一个倡导权力的分化，认为执行与立法应当分开，而且立法机关应当高于行政机关。“立法不但是最高权力，而且一经社会授予，就是神圣和不可改变的。”[3](p.82)“如果由一些人同时掌握立法和执法权，就会对人性的弱点——攫取权力构成巨大的挑战；他们会利用手中的立法和行政大权使自己不受他们制定的法律的约束，并在立法和执法时，以他们自己的私人利益为依据。……违背了社会和国家的宗旨。”[3](p.286)在洛克理论中，政府的“公共性”仅仅应体现为对个人生命财产的保护和抵御外敌侵略，公民政府是一种有限政府，是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法。但是，洛克的这种理论不应被看做弱势政府理论。政府仍是政府，即使是受到限制的政府。洛克以战争的生动例子说明有限政府与弱势政府的区别：将军可以命令士兵赴死，却不能碰士兵荷包里一文半分钱，因为另有机构掌握征税之权。如同将军与士兵的关系，立宪政府对于民众决非弱势政府。[1](p.4)洛克旗帜鲜明地声称政府的主要目的是保护个人及臣民的财产，政府因个人生命及财产自由权利应受到其保护而存在。这种有时被称为“更夫政治”的政治思想一直是他有关政府与个人财产关系学说的核心。洛克在《政府论》中阐明的个人权利至上思想，一直被所有自由主义者所遵奉。
薛冰由此出发，非常系统地从欧洲早期的城邦民主、城市自治到政治革命与公共行政模式的兴起，然后到20世纪以来欧美的公共行政和公共管理作了充分的介绍，并且也对公共管理的理论及发展前景进行了专门论述。从书中可以清楚地看出“公共管理”在西方发展的大体线索：1.公众的形成；2.公共意识的成熟；3.公共性理论的发展；4.各种公共管理模式的建立；5.各种公共管理方法的出现。这个过程既是一个逻辑的过程，也是一个历史过程。
中国文化传统中的“公共性”
哈贝马斯认为“公共领域”最基本的含义是：我们最主要是指社会生活中的一个像公共意见这样的东西能够形成的场域。[4](p.31)“公共领域”处于社会日常生活与国家之间，是社会影响国家行动的渠道，也是社会和政治参与可能充分达成的所在。哈贝马斯认为“公共性”与“公共领域”作为历史范畴，在不同时代和语境下的含义会有所不同。在中国传统社会中，并没有明确形成“公共性”的概念，而只有“公”的概念，其原始含义是指朝廷、政府或者国家，是相对于民间而言的，“雨我公田，遂及我私”。(《诗经·小雅·大田》)“公”的概念主要表现在政治领域，韩非子说：“自环者谓之私，背私谓之公，公私之相背也。”(《韩非子·五蠧》)同时也被引伸到道德领域，这里的“公”扩大为“公正”、“天理”、“至善”和“正义”。“道者，古今共由之理。如父慈子孝，君仁臣忠，是一个公共底道理。”(朱熹：《语类》卷十三)因此对“公”的理解和使用有着明显的文化背景，在中国传统社会中的“公”具有很强的道德色彩；西方的“公”则具有很强的民主色彩。对这个问题的研究往往要不断地变换着两种文化语境，类似于心理学中的双视图，有了对图形的一种理解之后，就不大容易接受另一种理解了。
在中国传统社会中，公共性是非常不明确的，因为在社会中没有出现过相应的“公共领域”，也没有出现过可以表达“公共意见”的“场域”与“平等公民”，究其原因主要在以下三个方面：
1.中国传统社会是“差序格局”的熟人社会。
费孝通先生在1947年提出了“差序格局”概念，他概括了乡土中国(即传统中国社会)的主要特征，如：血缘关系之重要性；公私、群己关系的相对性；自我中心的伦理价值观；礼治秩序，即利用传统的人际关系和伦理维持社会秩序；长老统治的政治机制。[4]虽然学界对费孝通先生“差序格局”的观点持有不同的见解，但“差序格局”无疑是解释了中国传统社会一些重要的现实特征。
即使在今天，在中国的农村社会中还可以深切地体会到“差序格局”的存在，在村里大家都是熟人，愈是封闭的环境中这一特征愈是明显。在村里出现生人时往往都是特殊的情况，来者不是收费的，就是偷盗的，在历史上恐怕还有许多带来兵祸和匪患的生人，“来者不善，善者不来”，他们往往是乡土自然生活状态的破坏者。因此，人们自然地对生人及生人世界产生了敌意，只有熟人才能带来安全和信任感。成熟的现代市民社会实质是一个生人社会，大家按照法律与规则进行交往，在“差序格局”的社会中是很难产生现代“公共性”的。
2.中国传统社会是强调身份的等级社会。
中国传统社会是一个“君、臣、父、子”等级森严的社会，它首先表现为财产不为私人所有。“普天之下，莫非王臣，率土之滨，莫非王土”(《诗经·小雅·北山》)，土地最高所有权由皇权为代表的国家所有。虽然土地为君主所有，百姓也是君主的下属，但君主是不面对民众的，君主只是通过等级关系去“将将”，而不会跨越等级去“将兵”。(《史记·淮阴侯列传》)中国传统社会是通过层层的等级由上向下进行管理的。薛冰指出：“在‘主权是最高产权’的实际制度下，国家政治权力与个人经济权利两者之间没有明确边界，这就使公权力为所欲为，可以对私人经济权利及社会生活领域恣意侵犯。正是在这个意义上讲，古代中国并不存在真正受国家保护的私人财产。”[2](pp.253-254)
其次等级身份的重要性超越了“公共性”。在中国传统社会中，每个人都是等级制度中的成员，都具有等级身份，而身份的高低是相对的，只有通过社会比较才能确认。官员对上的身份是臣子，对下则是“父母官”。在等级社会中，有身份就意味着有责任，包括了对上和对下的责任，对上要“尽忠职守”，对下要“体恤百姓”。无身份也就意味着无责任，所谓“不在其位，不谋其政”、“公事公办”的含义其实是具有贬义的。在中国传统文化中，即便如范仲淹“居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君”，其忧民意识也是建立在不平等的等级意识上的，是站在“公众”之外的立场上俯视万民的。陈弱水先生指出：“以当前台湾和大陆的状况而论，许多知识分子仍有‘为生民立命’之心，但在个人行为上，他们并不都能表现现代公民所应具备的素养，有些人甚至还无法完全遵守最基本的公德规范。”[5](p.56)究其根源，恐怕这与中国传统社会中长期形成的等级意识有着密切的关系。
3.中国传统社会是务实的功利社会。
陈寅恪先生曾经说过：“中国古人，素擅长政治及实践伦理学。与罗马人最相似。其言道德，惟重实用，不究虚理。其长处短处均在此。长处即修齐治平之旨；短处即实事之利害得失，观察过明，而乏精深远大之思。”[6](pp.9-10)
对此，王国维先生也有类似的观点：“我国之重文学，不如泰西，……夫物质的文明，取诸他国，不数十年而具矣。独至精神上之趣味，非千百年之培养，与一二天才之出，不及此。”[7](pp.1761-1762)
在中国传统社会中，得到利益与给予利益都必须是具体的，国家的利益也是通过具体的皇帝才能体现出来，即所谓“皇恩浩荡”。在这种过分看重实际的意识下，中国人往往只顾家而不顾国，因为“国家”、“社会”是抽象的；而“家”才是具体实际的，即所谓“忠孝不能两全”，只有当“家”受到切实的威胁时，才会有奋起“保家卫国”的行为。因此，在中国的传统文化的影响下，人们很难去认同没有明确身份的“公民”概念，也很难接受抽象的“公共性”。
陈弱水先生深刻地指出：“中国传统文化中的确缺乏相近于现代公民观念的成分，从事改善华人社会的公民文化，不啻相当于创造一种新文化。中国传统有关公共福祉或事务的思想与现代公民观念最大的差别似乎是，前者缺乏一种领域观。更具体地说，传统中国没有类似公共生活圈或公共权威圈的概念，当然也不存在相对应于这种领域的完整的规范系统。”[5](p.61)
薛冰教授在专著中同样也没有回避中国传统社会的现实问题，在“公共管理”的比较中详细论述了模式、特征上与西方公共管理的区别，许多观点也具有独到之处。
尽管中国古代在政府权力系统之外的农村、城市存在着形形色色具有自治色彩和特征的社会组织，但它们本质上是封建专制体制内的力量，受国家权力直接、间接支配，并对传统政治体制具有很强的依赖性，或者很快被官方控制，或者顺应和被纳入官方权力体系。[2](p.254)
产权形态受政治侵入的不完整性，使得地主、自耕农的私有产权永远无法摆脱皇权的统摄，从而不可能产生公共领域与私人领域的明确划分。在这种制度条件的框定下，私利和个人私有制发展不仅受到抑制，也不可能衍生出以财产个人私有为基础的“私权”。公共权力展示和表征的是强权和特权化的等级权威。丧失平等对话的公共领域不过是代表型的伪公共领域，它“以天下之大公行我之大私”(黄宗羲语)，谈不上真正的公共性。[1](p.254)
在古代中国基层，处于皇权末端地带的“村民”或手工业者，以自治方式组成各类自治性组织，在不借助于国家权力的条件下产生带有公共性质的机构，处置与安全、秩序、自救、互济等相关的基础性公共事务。其决策方式中道德自律和风俗传统起着重要作用，带有宗法性血缘亲情也渗透其中。[1](p.246)
总而言之，中国传统社会中的“皇权制度下的所谓‘公共性’，本身就是极不充分、极不完整的”。[1](p.246)