公共事业治理结构、模式与中国公共事业改革，本文主要内容关键词为：公共事业论文,中国论文,治理结构论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
所谓“公共事业”是指，独立于政府之外、为实现社会大多数成员的公共利益而从事的活动领域，它包括“以国有资产举办的社会公共事业”和“由民间资本举办的公民社会事业”。其本质特征是成员以自愿性的方式，自主地提供公共服务和物品，实现公共利益。公共事业作为一类以自愿求公益的志愿机制，在人类社会一开始就已经存在于人类的社会生活之中。在社会主义市场经济体制下，提供私人物品，丰富人民物质生活和精神文化生活既是市场经济规律的本质体现；同时，提供公共物品（包括纯公共物品和准公共物品）、实现共同富裕、共同发展也是社会主义的根本目的。
然而，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[1]。 中国自20世纪80年代中期以来，在公共事业领域采取了广泛的改革措施，也取得了很大的成绩，但在结构治理和模式选择中引入了一些不合意的激励因素，影响了中国公共事业领域的结构治理的改善和合意性模式的选择。这突出地表现在，服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受服务的机会不均等；对关键服务的资金供给不足，低收入弱势群体承担了过多的费用负担，以致政府不得不为公共事业发展提供过多的费用；而公共事业单位的“创收”冲动有增无减，提供高质量、低成本的服务方面的积极性却高涨不起来，等等。
公共事业是体制改革深化和中国社会发展面临的重要问题之一。尽管“事业单位”体制改革在中国已经有50多年历史，但“事业单位”体制并非公共事业的全部。随着中国改革开放的深化和社会发展，在建设和发展公共事业的同时，改善公共事业的治理结构，建立一个与建设和谐社会要求相适应的公共服务提供的新体制，是中国社会结构合理化、有序化和现代化的必然趋势。
二、公共事业的性质及其社会功能
公共事业“是一种点化人类的媒介，它们的共通性在于提供社会变迁，造就脱胎换骨的人类”。[2] 换句话说，公共事业是以公共事业所覆盖的公众利益的最大化为目标的。公共事业组织以自愿性、半自愿性提供各种服务或从事各种活动的原动力，可以追溯到人类所特有的一种基本的意识形态，即以自愿的利他主义行为来促成社会上每一个人生活品质的最高水准。公共事业的这种“自愿性”表现在两个方面：一是公共事业组织成员的“公益人”和利他主义动机使其在一定程度上具有“心甘情愿”地为他人利益而工作。在这种情况下，这一自愿性则表现为志愿性。二是公共事业组织作为一项公共事业服务的提供者，与公共事业服务的消费者之间也存在着一种自愿机制，即公共事业组织“自愿”提供某一公共事业服务，而社会公众中的一部分人也“愿意”消费这一公共事业服务，它们之间是通过“自愿”选择而非强制的方式达成服务过程实现的。这种情况类似于企业与顾客之间的“自愿交易”机制，特别是对于某些公共事业服务对象而言，他们具有一定的“自由选择”权。他们可以选择接受某项公共事业服务，也可以选择不接受某项公共事业服务。而公共事业的核心是使命感和责任感，即成员以使命为导向来完成和实现公共事业组织的公益目标，这与企业以利润为驱动是不同的。这是公共事业组织成立、存在的基本理由，也是组织行动的基本动力。
正是由于公共事业的上述性质致使它可能会导致以下的结果：公共事业的收益由一定的公众所得但在分配上来看并非由所有公众平均所得；公共事业的成本由一定的公众所承担但在成本配置上来看也并非由所有公众平均承担。也就是说，所有公共事业并非一定要由全体公众的平均努力才能完成，所有公共事业引起的收益也并非要向全体公众平均分配，其结果对整个社会来说，公共事业的成本和收益可能是不对称的，但对于每一个人来说，他对公共事业所作出的贡献和因此而得到的收益很可能是不对称的。于是就有可能导致这样一种情形：为公共事业努力工作的人往往是付出多而收益少，而那些不努力工作，甚至蓄意怠工、损公肥私的人，往往是收益多而付出少。公共事业的这一性质使其在供给和消费中存在着经济学家们所说的诸如“搭便车”之类的“理性不经济”现象。这类“搭便车”之类的“理性不经济”现象，既是人类行为动机中利己主义与利他主义矛盾冲突的结果，也是单一的制度设计缺乏相互制约、相互监督的结果。尽管“搭便车”之类的“理性不经济”现象在现实的公共事业供给与消费中存在，也许在人类的完全“自觉”意识形成之前可能长期存在，但是，我们并不能因此而放弃公共事业的供给，因为公共事业在当今日益社会化、一体化社会中是人类最基本的公共需求。同时，“搭便车”之类的“理性不经济”行为也不可能改变公共事业的性质，因为在社会生活担负着“最重要的社会职能——启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全”的公共事业，是人类社会生活中最崇高的事业。公共事业的性质正是通过其在社会中的功能，并以其自愿性求公益的内在机制得到体现。
按照公共经济学的理论，判断一项物品属性的指标主要是排他性与竞争性，亦即公共物品和服务具有非排他性和非竞争性的特点。因此，判断一项公共物品并不难，但是现实生活中物品的种类远比这种学理化的分类复杂。其实，在任何分类的两极之间，是一个不断演进、由许多复杂情况构成的连续谱。公共事业所能提供的许多物品并不一定具备上述两项特点，对公共物品性质的界定，除了非排他性、非竞争性外，还应该考虑其拥挤性，由此可以将物品分为八种类型（见图1）。
图1 物品的分类
资料来源：转引自席恒的《公与私：公共事业运行机制研究》，商务印书馆，2003年，第161页。
关于公共事业组织的社会角色与功能，我国台湾学者肖新煌曾将非营利组织的社会角色与功能分成“积极的提醒、咨询、监督角色”和“消极的制衡、挑战、批判角色”[3]；冯燕将其分为目的角色、手段角色和功能角色，其中目的角色有七种：济世功业；公众教育；服务提供；开拓与创新；改革与倡导；价值维护；整合与促能。手段角色可分为三种：一是积极手段，二是消极角色，三是服务提供角色。功能发挥角色表现为：带动社会变迁、扩大社会参与和服务提供[4]。 结合国内外学者的观点，我们将公共事业的社会功能概括为以下方面：
第一，提供公共产品和服务。公共事业组织和其他公共部门是公共产品和服务的主要提供者。由于公共产品和服务的特点，使公共事业组织在公共产品和服务的供给方面具有非常重要的作用：一是可以弥补政府在提供公共产品和服务方面职能的不足，二是可以防止社会公众的“搭便车”现象。从博弈论的角度讲，消费者作为理性的“经济人”，会倾向于贡献少或少贡献，这就是“搭便车”现象。因此，从个人角度来看，他的贡献大小与他所享用的公共产品和服务的数量之间并没有必然的联系。但是如果社会上每一个成员都遵循这种逻辑，那么即使社会对某一公共产品和服务的需求量很大，但其供应量却可能很小，甚至为零。这时只有通过公共事业组织来减少公众的投机行为，因为它可以将自己的非营利性行为与社会公众的志愿者行为有机结合，从而提供社会需要的公共产品和服务。
第二，弥补市场失灵。经济理论表明，当社会经济符合一定条件时，营利性企业就会通过市场、按照一定的数量和价格来提供产品和服务，从而使整个社会经济达到一种最优配置状态。在这种情况下，消费者一般要具备以下条件：在确定购买决策之前，能够准确无误地对各家公司的产品进行比较。在确定购买某家公司产品之后，可以和该公司就产品及价格达成协议。可以知道该公司是否履行协议，如果对方违约，消费者可以得到补偿。在标准化的工业品和农产品市场上，这些条件通常是可以得到满足的。但是，当产品和服务的购买或消费处于某些特殊的环境，或者是受产品和服务本身特殊性的影响，消费者往往可能无法准确地评价其质量和数量。在这种情况下，营利性企业在自身利益的驱动下会倾向于采取投机行为，导致产品和服务的数量和质量达不到契约所规定的标准。这就是所谓“市场失灵”或“契约失灵”。而公共事业组织在法律的约束下，无法将剩余收入分配给个人，因此它们没有动力采取投机行为。虽然这一机制会导致“第三部门”在资本积累和降低成本方面同样缺乏动力，但只要它创造的价值高于其负面影响，公共事业组织就可以得到生存和发展。可见，公共事业组织经济职能的出现是营利性组织公益化的结果。事实上，许多营利性组织在经营过程中都存在着一种为公共利益服务的倾向。为公程度的强化导致了一类公共事业组织的出现，这类组织从发生学的意义上，可能是为私的，但在其后的运营过程中其为公的程度不断发展，从而出现了与营利性部门有联系又有区别的“第三部门”组织。
第三，强化消费者监督。公共物品和市场失灵理论都无法解释乡村俱乐部这类“自理型”非营利组织的出现。在这种情况下，消费者为了保证服务质量，或为了便于将利润转移给消费者，通常希望由消费者自己来控制某一组织，这就是所谓的“消费者控制”理论。“自理型”公共事业组织遵循“无利润分配”（Non-profit-distributing）原则，保证盈余能全部用于组织的未来运营。
第四，代行政府职能。目前国外“第三部门”的资金来源主要是政府资助和企业捐助。根据这一情况，可以认为，公共事业组织在一定程度上是“政府职能的替代物”，是市场失灵的“救火队”，即政府通过自身以外的其他机构或实体来执行自身的部分职能，企业在市场中的不足通过其他机构来得到弥补。因此，公共事业组织不是市场职能和政府职能的替代品，而是政府和市场的互补品。
此外，公共事业组织还作为“思想库”，为政府和企业提供智力服务[5]。 随着社会环境的变迁、政治的民主化以及民间参与意识的增加，人民也认识到政府并非是万能的，因此，一种由民间资源支持的“思想库”（think tank）随之产生。这样，打破了政府对公共政策的独占权，从而标志着由民间进行研究、提出政策、影响政府公共政策时代的到来。
三、公共事业治理结构和基本模式
企业需要治理，公共事业组织也同样需要治理。“治理是或公或私的个人和机构管理其相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[6] 而治理问题一般又都表现为内部的结构治理和外部的功能性治理。其中，结构性治理就是通过组织的结构设计所形成的组织内部利益相关者之间的制衡机制，通常表现为“治理结构”，它通过决策机制、监督机制、激励约束机制和自我调控机制等设置来规定或规范不同人（角色）的权力与责任，从这个意义上说，结构性治理实质上是一个组织“权力”的分配与支配机制问题。功能性治理是组织与环境的互动中通过环境的输入与输出对组织产生的制约。作为社会系统中的一个“自组织”系统，任何组织都存在与一社会环境的物质、能量、技术、文化等资源的交换，从这个意义上说，功能性治理实质上是一个“资源”的配置与分配机制问题。可见，决定治理模式的是权力资源的配置和动作，而公共事业组织“公共权力”的获得或“私权”的运用则为公共事业的治理提供了一定的基础。
当然，公共事业的治理，还与公共事业组织所承担的公共责任有关。由于公共事业组织是一种以自愿、半自愿提供公共服务的组织，公共事业组织的“公共性”特征使公共事业组织的公共责任问题尤为突出。对于经济组织而言，它们承担的责任有两个方面，即对组织内部的责任和对组织外部的社会责任。而公共组织（包括公共事业组织、市场中介组织、社会中介组织和政府组织等）承担的责任包括三个方面，即对组织内部的责任、对社会的责任和基于组织使命形式的公共责任。可见，公共组织与私人组织最大的区别在于承担公共责任。美国安然公司、世界通讯公司的丑闻，其实都与安达信会计师事务所这个具有公共性的市场中介组织有关，安达信会计师事务所至少参与了这两家公司的财务作假丑闻。对于营利性公司而言，从对组织内部（往往是个别人）负责的角度看，它们具有作假的动机和需要，因为“经济人”的动机可能使它们将社会责任抛于脑后。但对于具有一定公共性的市场中介组织（如会计师事务所、律师事务所、职业介绍所等）而言，其责任更多地表现为公共责任。而公共责任的规范与现实以及现实中许多公共组织公共责任的缺失，正是公共事业组织治理的重要原因。
但是，首先从公共事业组织的性质上看，公共事业治理存在四个关键性的问题：所有者缺位造成的“内部人控制”；监督层外置易于造成监督者缺位；服务对象或顾客没有选择机会和缺乏利润评价机制造成目标实现与绩效评价困难。美国哈佛商学院教授里贾纳·E.赫茨琳杰认为，非营利组织利于缺乏责任则可能产生四类问题：一是组织低成效，即组织不能圆满完成其使命；二是组织低效率，即与它们的花费相比，其成果距理想效果相差甚远；三是掌管免税组织的个人中饱私囊，为自己谋取过多的利益；四是组织风险过高，许多非营利组织常常将捐助人的资金和服务对象的利益置于极其危险的境地。赫茨琳杰教授进一步分析认为，造成这些问题的原因，是非营利组织缺乏像企业那样的责任机制[7]，也就是， 非营利组织缺乏个人利益的存在，缺乏提高效率的竞争机制，缺乏显示最终业绩的“晴雨表”（即像企业那样的利润指标），因而这种责任机制的缺乏是非营利的公共事业组织治理面临的主要难题。因此，公共事业组织首先应有自己的价值观，在这种价值观的指导下，应有组织对未来的设想，确立组织活动所应达到的目标以及应如何去实现这些目标。其次，公共事业组织的活动需要确立其基本战略。确定其活动战略，应有自己的优先安排事项、目标和方法以及相应的理论。再次，公共事业组织的有效治理依托于合理的组织结构和决策机制的设立。一个公共事业组织如要治理得好，应在公共事业组织内建立和维持适当的治理结构与决策程序，公共事业组织应根据实现自己使命需要去设置组织机制，建立适合其使命的治理结构。大多数公共事业组织都是通过设立理事会的形式来行使组织内部的决策和领导职能的。理事会的构成对公共事业组织的使命实现和有效治理至关重要。又次，公共事业组织治理的实现，最终都取决于公共事业组织的人员构成。公共事业组织需要具有特定素质的工作人员。公共事业组织工作人员应有利他主义的奉献精神，有对组织使命的认同，同时还要所需的专业知识和特定的技能。公共事业组织需要有组织的凝聚力和对工作人员的吸引力，在组织内部应设立对工作人员的激励机制。最后，一个卓有成效开展活动的公共事业组织，其领导人的素质也须满足一定要求。领导人的行事风格、素质，以及他们的社会声誉等对其组织的生存和治理效率是至关重要的。
从理论上来说，非营利的公共事业组织的产生，是为了填补政府公共物品提供的空隙和弥补契约失灵所导致的市场供给公共物品的缺乏。一般而言，政府提供的服务是那些能赢得公众广泛支持的服务，但是有一些需求，尽管有公共需求，但是未必能得到公众广泛支持的服务，致使公众需求无法满足，于是公共事业组织便应运而生了，而政府将一些服务委派给社会上独立的公共事业组织，它一方面可以通过收费方式而降低政府所投入的总成本、减少政府的成本分摊；另一方面公共事业组织独立运作的消耗也低于政府，尤其在劳动力方面，同时，公共事业组织可以通过理想的服务找到相应的捐赠。除了向社会提供健康护理、教育研究、社会服务、艺术文化、社团发展等服务外，公共事业组织为各种信仰、思想意识形态的表达提供了情感宣泄的渠道。所以，公共事业组织的主体、性质、目的具有多样性，这种“多样性”也就决定了公共事业组织治理及其结构的复杂性。
图2 公共事业组织治理
图2对现代公共事业治理结构作了一个简要的描述。现代公共事业治理是借鉴经济学的公司治理和政治学的政府治理经验建立起来的运行模式。现代公共事业通常包括由官方资助建立的公共事业和由民间机构承办的公共事业。由官方资助建立的公共事业一般是由政府作为委托人，把本应由政府承办的部分公共事务交由相应的公共事业组织来承担。相应的公共事业组织作为代理人具体承办相应的公共事业，提供公共物品。在这种情况下，政府与公共事业组织建立了一定的委托、代理关系。这种官方资助建立的公共事业的治理通常受到更多来自政府方面的制约，其外部的功能性治理（政府规制）程度较强。其内部的治理结构（结构性治理）一般也是沿用经济学的治理模式，建立董（理）事会和最高执行长的治理结构。而由民间机构承办的公共事业则更多地直接借用了公司治理的模式，通过董（理）事会、首席执行官的治理结构，在特定的社会环境下从事其目标设定的公民社会事业。但是，由于公共事业组织的特殊性，公共事业的治理也有与公司治理和政府治理所不同的内容。从治理形式上看，尽管公共事业治理与公司治理有相同之处，但其治理方式则有一定的差别：公司治理结构中的董事会一般由公司所有者组成，他们进行治理的目的是为了避免“内部人控制”而维护公司所有者的利益；而公共事业治理结构中的董（理）事会和执行长官都不过是一种“代理人”的角色，其差别在于各自的委托人不同，因而与公司治理相比，公司的结构性治理功能明显强于公共事业的结构性治理，而公共事业的功能性治理（外部治理）之功能则强于公司的功能性治理。
公共事业的结构性治理是在公共事业组织内所建立起来的一种层级治理结构。公共事业组织实行董（理）事会领导下的最高执行官管理负责制。其中，董（理）事会是公共事业组织的决策机构，代表公共利益负责对组织进行监管，并制定组织章程、选聘有管理能力并能履行相关职责的人担任最高行政执行官、解除不称职的领导人、批准计划和预算、评审计划的运行情况、评价管理效能等，从而保证组织的健康运行。董（理）事会成员一般应为具有一定声誉和威望的人士，通常由6—20名具有不同背景的人员组成。最高执行官负责组织的日常事务管理，并组织成员执行，这些构成了公共事业组织的内部治理。根据董（理）事会的执行官在治理角色中的行动层次，可分为分享式治理、行政主导式治理、董（理）事会主导式治理和旁观者治理四种形式（如图3所示）。与公司治理不同的是， 无论国外的非营利组织还是我国的公共事业组织，其监督层并非置于组织内部而是处于组织外部。监督层外置可能是由于公共事业的志愿机制使人们对其有充分的信任，同时也是为了减少其运行成本。公共事业的监督层一般由政府委派的托管委员会、捐助者和公共事业所在领域的行业协会组织构成，它们分别代表政府、捐助者和行业组织对公共事业组织进行监督。托管委员会的主要职责是监督公共事业组织任务之完成、确定使命和目标、制定政策与长期计划、草拟财务政策与方案、制定组织细则与规定等。捐助者的职责是使自己的捐助目的、用途得到落实，并对捐助资金的使用进行监督。行业协会的职责是进行行业自律、行业发展规划等。此外，公共事业组织还受到其他政治力量和社会力量的监督，如国家权力机关、司法机关、政党组织以及各种社会团体和社会公众等，特别是社会公众作为公共事业的直接受益者，更应成为公共事业监督的主要力量。它体现了公共事业监督的群体性和多样性。
图3 董事会与执行长的治理模式
当然，公共事业组织的基础是合作与信任。它们与利益相关者之间所建立的关系是一种默契或心理契约。但这种“默契或心理契约”很容易“失灵”，失灵的主要原因是监督的困难。这些困难在公益事业中同样存在甚至可能更为严重，因为心理契约只能靠利益相关者的相互依赖（因而诚信问题在公共事业组织中更为重要），如果失信意味着公共责任的缺失。造成公共事业组织监督困难的主要原因可能是：（1）公共事业服务的质和量难以测定和量度。首先，公共事业组织的服务性产出不像企业的实体产品产出那样看得见、摸得着，产出的质量难以测定和量度；其次，公共事业组织的产出与产出的最终社会效果之间有一定的时滞性；最后，公共事业组织的产品缺乏市场价格信号和消费者的自由选择，因而缺乏检验和传递信息的机制和渠道。因此，公共事业监督就会缺乏一种客观的评价机制。（2）公共事业服务具有一定的间接性。公共事业服务的间接性体现，一方面，公共事业服务的“消费”（使用）与“消费效果”之间的时滞性；另一方面，公共事业服务的“购买者”并非最终消费者。这种间接性往往造成信息获取的困难，进而导致监督困难。（3）公共事业组织的监督主体与监督机制存在缺失。公共事业组织往往面临多样化的监督主体，包括政府组织（从政策规制和公共资金提供两个维度）、捐助者（包括机构捐助人和个人捐助人）和服务对象等。其中，政府多是从宏观层面对公共事业组织进行法律、政策和资金使用的监督。在现代市场经济条件下，随着政府职能的“退缩”，其他组织要求越来越少的政府控制，如果政府管制和监督太多，则会降低公共事业组织的积极性；如果政府管制和监督太少，则可能导致公共事业组织运行的失范，特别是我国社会转型期更是如此，使政府对公共事业的监督面临左右为难的两难境地。捐助人监督面临的主要问题是监督动力不足和监督主体缺位：即对小额捐助者缺乏监督的动力和信息，大额捐助者又忙于自己的商务活动无暇顾及；有些捐助是以遗嘱方式进行，捐助行为只有在捐助者去世后方可生效，监督主体存在“自然缺位”。公共事业的服务对象往往是特定人群，如学生、病人、弱势群体等，他们不仅在信息获取和处理、利益表达和资源动员方面存在一定的能力缺陷，而且由于地位的不平等，使监督作用难以发挥。（4）监督者与被监督者的软约束。对于私营性的工商企业而言，其监督可以是所有者的约束、竞争环境下消费者的“用脚投票”和对产品、价格的自由选择。消费者的这些自由持续信号持续不断地传递给生产者，进而形成外部硬性的监督约束。对于公共性的政府组织，其监督机制可制度化地表现为对监督者和被监督者关系、权责的明确化，并通过相对健全的监督组织（如审计、管制和纪检部门等）、一定的正式渠道来强制性地实施。但对于自愿性的公共事业组织，其监督机制则难以通过制度性的制度安排来实施，而更多地只能依靠非正式制度安排，依靠监督者与被监督者“彼此信任”来进行软性约束。因此，在公共事业组织中“诚信”具有非常重要的作用。因为，首先“诚信”是一种可信资源，是人与人交往、组织与组织交往过程中最基本的行为规范。“守信”和“有信用”意味着一个人或组织对他人具有可信承诺，这种可信承诺存在于持续不断的社会活动中，是构成社会资本的重要内容；而“轻诺寡信”则意味着缺乏这种可信资本，因而无法获得持续的社会交往。其次，“诚信”是一种制度安排。成员之间的信任取决于成员的可信资源及彼此信任和对交易或互动机制的信任。也就是说，“诚信”必须通过制度安排来保障，必须通过制度约束来规范。“诚信”作为一种制度安排首先表现在非正式的制度方面，它通过习俗、文化和道德约束以及“开除出局”的压力，使个体或组织恪守对他人的承诺，从而维护某种相互交往的规范或规则。“诚信”作为一种制度安排还表现在正式制度安排上，成员之间彼此信任的维系，还必须有一个良好的社会架构，它应该包括政府的合理规制与中立仲裁，企业的诚实经营和守信运作，事业组织的客观评价与独立监督。
在外部治理中，政府的力量是最重要、最主要的。大多数公共事业组织对政府有着很大的依赖性。一方面，公共事业组织的运行依赖的是政府的财政拨款，经济上的依赖关系决定了政府的意志的渗透，而政府的意志在很大程度上又决定了公共事业组织的运作方式。另一方面，公共事业组织的产生是由于政府放权，虽然具体的执行是由公共事业性组织，但政府在这一过程中仍起着决定性作用。因此，公共事业的有效治理，还须受到来自政府的许多规制。其次，捐助者既是公共事业的监督主体之一，也是公共事业外部治理的重要力量。捐助者对公共事业的治理作用，是通过其捐助意图，对捐助金（物）使用的监督以及对公共事业组织领导人的影响而发生作用的。再有就是社会公众对公共事业治理的影响力量，是通过他们的公共需求和其需求的实现程度（满意度）发生作用的。
总之，公共事业组织无论其产生途径如何，其董（理）事会和最高执行长官都不是所有人而只是“代理人”。虽然公共事业组织的最高执行长官缺乏一些市场力量的约束，但也有一定的力量能对其产生有效的监督。因为，公共事业组织经理人在很大程度上与私人经济人一样，也要经受经理市场的严酷性，如果公共经理被察觉在追求不正当利益时，他们在将来的行业“市场”中的声誉和能力都将受到影响；同时，来自政府、捐助人和行业的监督也对公共事业组织的最高执行长官产生一定的“威慑”作用；更何况，公共事业组织的经理人并不仅仅关心他们机构的大小，他们还具有一定的“公益人”行为倾向。
四、中国公共事业的治理
中国的公共事业包括由政府国有资产资助举办的社会事业单位和由民间资本举办的公民社会事业（含社会团体和民办非企业单位）。中国对公共事业的治理，除了公共事业组织的结构治理外，是通过法律规制和政府监管来实现的，而由于中国完全意义上的公共事业发展的初级性，致使中国公共事业治理中的第三方监督与评估还比较脆弱；再加上，中国公共事业是由事业单位、社会团体中的公益事业和民办非企业单位构成的以自愿求公益的事业，中国这种公共事业构成的多样性和复杂性也使公共事业治理面临诸多困难。一方面，长期计划体制下政府对事业单位的“大包大揽”和“一管到底”，使事业单位形成了对政府的“人身依附”关系，政府对事业单位的过分控制造成了其自身活力的缺乏。以中国高等教育事业为例，政府为高等教育事业提供的公共资金和公共政策支持为中国高等教育事业的发展创造了良好的条件，但政府在高等教育投入上的不足和不公、在高等教育事业上的政策缺乏前瞻性、政府对高等院校的操纵等等，使高等教育事业在改革开放20多年之后，仍有“计划体制的最后堡垒”之说。其实，高等教育的这种现象在其它事业单位也普遍存在。同时，政府干预过多也造成了事业单位“自我治理能力”的降低，表现为中国的事业单位长期以来按照政府的机构设置进行组织设计，建立了一个完全等级结构的“官僚”组织结构，这种等级结构往往把完成政府目标作为事业单位的组织目标。把“职位升迁”作为事业单位领导的评价指标，而丧失了事业单位提供公共服务的根本目标。另一方面，长期集权统治的中国社会，使民间力量一直“游离”于中国主流社会结构之外，到新中国之后这一状况也未曾得到明显的改变。改革开放之后，虽然中国确立了“小政府、大社会”的改革目标，但民间公共事业（公民社会事业）的发展仍举步维艰。按照目前中国的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，社会团体和民办非企业单位等公民社会事业的设立，需要经过三重注册登记的束缚：一是必须有主管单位（即“找婆婆”），二是同一行政区域内同类或相似业务的公民社会事业只能由一家承办，三是设立民办公共事业必须有一定的注册资金保证。这三重注册的束缚，使中国许多公民社会事业一开始就“胎死腹中”，许多民办公共事业为了生存，要么借道工商做“商户”，要么暗渡陈仓做“黑户”，而未经注册的民办公共事业由于缺乏法律的保护，活动范围和方式都受到很大的限制。
为了建立一个有效的公共事业组织结构，改善公共服务，中国应着力探索公共事业单位改革战略，建立一个与建设小康社会、和谐社会相适应的公共服务提供的治理机制：
第一，政府角色的把握。（1）政府要“确定”是否对某一个公共物品和服务进行干预，干预的理由是什么。一般来说，政府干预的理由即公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称，这都是所谓的市场失灵的问题，政府干预可以解决市场失灵，潜在地改善资源配置的效率。但是只是考虑效率，有时候会带来一些不公平的分配，所以对政府来说，一定要以某种再分配的方式来维护公平。（2）如果政府决定干预的话，要“确定”由谁来干预，是中央政府还是地方政府？如果是由地方政府干预，那么又是哪一级的地方政府？确定由谁干预首先要正确界定受益范围。如果公共物品的受益范围跟地方政府的地区范围不一致，也许就要制造一些“特区”。以河流的环境治理为例，一条河流灌溉区涉及多个地区，因此可能需要设立一个特殊的“实体”。但很多的公共物品，如基础教育、公共卫生、供水、供电、地方的街道管理、照明、垃圾处理等都是可以由地方政府来管的（但要考虑地方政府的能力），因为它们受益区域比较小，且界定得比较清楚，它们也不存在什么溢出效应。既然地方政府能够提供这些公共物品和服务，那么中央政府就应该把相应的权力下移。“权力下移”可以采取权力移交或转移、委托和权力分散化等多种方式。在选择“权力下移”方式时，既要考虑效率，又要考虑公平。（3）“确定”怎样干预。当把权力下放给地方政府，那么地方政府的决策和中央政府的决策是一样的。政府干预可以采取三种方式：一种是政府在公共部门里直接生产并提供公共物品和服务；二种是政府不自己生产而是到民间购买；三种是监管，政府既不自己生产，也不花钱购买，而是建立一个监管的框架来影响市场。第三种方式更值得我们重视，因为除了公共物品外，很多的自然垄断、外部性和信息不对称都可以用监管的方式来矫正，更何况，监管对政府资源的需求要少得多。（4）“确定”供给方面的干预还是需求方面的干预。政府通过提供一些补贴来鼓励公众对公共物品的使用。这可以采取两种方式：一种方式是直接补贴提供者（这里的提供者不是直接生产公共物品和服务的政府部门、国有企业或中央政府的委托机构，而是除此之外的其他提供者）；另一种方式是补给消费者。对此，政府通常可以采取两种形式：一是收入支持，直接把钱交给消费者，让他们去花，比如政府要鼓励教育，让小孩上学，就把学费交给家长。但这也有一个问题，那就是拿到钱的消费者不一定去干政府原先指定要他干的事，因为最终决定权在消费者手中；二是使用专用券，比如说给你学费的专用券，你只能拿这个券交学费，不能拿这个券做别的事。在美国，食品券只能买食品，不能买别的[8]。美国政府给贫困家庭提供的补贴，有时一部分给钱，一部分是给食品券，到指定的地方去购买食品。
第二，预算制度、预算编制和付费机制的改革。预算是国家如何使用有限的公共资源的一种政策工具，所以在很多国家，财政预算是国家最重要的工具。预算编制说明国家的财政资金怎么运用，使用的先后顺序等，它具有法律效率。但中国目前还没有真正的预算编制过程，预算只是“一张纸”，预算事项的优先排序很不透明，而且排了以后也不算数，“首长工程”，总是在先。在中国，政府支出已经占到GDP的22％，按东亚地区的标准来说已不算低了， 关键的问题是要重新确定优先顺序和重点领域。在现行体制下，稀缺的公共资源仍在为一些无论从公平还是从效率看都不需要政府干预的活动提供资金；同时，对于实现国家的优先目标起关键作用的核心服务，又面临资金严重不足的问题，这在贫困地区尤为突出。因此，要在全国更好地分配公共资源，就必须作出以下改革：（1）把某些服务留给民营部门或国有企业。政府可以把在商业基础上能更好地提供并获得资金的服务留给私营部门来做，如工程和咨询等服务现在是由政府所属的研究院来提供，可以考虑将这类服务留给商业性营利机构，同时将国家资金的使用限于外包。（2）改革预算管理，更好地协调资源与优先次序之间的关系。近年来，中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但许多地方政府在很大程度上仍然遵循一种增量预算方法。这使得一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减。因此，政府可以考虑制定中期支出框架；把税收政策的决策和支出决策联系在一起考虑；要求支出单位提交详细的预算建议书，将所提出的支出计划与政府的政策重点联系起来；提高评估能力，评估预算支出对实现政策点所发生的效果。（3）改革政府间的财政关系。 政府可以考虑通过改革政府间的财政关系，为人民更加公平地普遍享受服务创造前提条件。这要求明确划分各级政府的职能，更加公平地在各级政府之间分配财政资源。
第三，公共事业部门的重组与治理。（1）从法律意义上区分直属公共事业单位和独立公共事业单位。直属公共事业单位为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算、其管理者由政府部门领导任命和监督的公共事业单位。直属公共事业单位的人事系统可以和核心政府部门一体化，受各级政府编制办公室和人事部门的管理；其创收行为应最小化，并置于核心政府部门一样的严格审计之下。除少数监管机构之外，直属公共事业单位这一类内部治理结构一般适合于大多数行政执行类事业单位以及其他很多直接向政府部门提供服务的事业单位，如政策研究、信息技术、信息收集和管理、职工培训项目的制定和管理服务等等。独立公共事业单位的内部治理机制为：每一家独立“单位”应该有自己的使命宣言，并有一系列绩效指标可供定期评估以确定目标在何种程度上得到了实现；一些独立的公共事业单位可由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门所任命的理事会管理，理事会还可包括消费者和其他利益相关方的代表；理事会建立之后，管理者的任命和解职由理事会决定，聘用和解聘其他人员的决定权可由理事会保留（如核心技术人员和管理人员），也可下放给管理层。理事会和管理层应享有足够自主权，建立他们认为符合本单位实际情况的人力资源管理体系；他们可以创收，但必须遵循严格的会计、审计和报告制度。（2）建立覆盖更多类型的服务提供者（包括公立机构）的法律和监管框架，正式界定更多类型的组织形式。经济理论和国际经验中有众多的所有制形式和治理结构可供选择，每一种形式和结构都有自己的优点并值得借鉴，但难有最佳组合。在总体上，公共事业单位改革应通过引入竞争，给每一种可行的组织形式提供平等的机会，使它们能够在所有领域和所有地区显示出自己的优势和缺点，然后让消费者和各级政府的政策制订者来选择。但当务之急是要为直属和独立公共事业单位制订相关规则和明确定义非营利机构并制定有关其运作和监管的规则。从长远看，中国应该着力发展非营利机构，使之随着时间的推移，能在服务提供上与其他机构开展竞争。（3）进一步扩大私人提供公共服务的选择范围，包括企业提供和非营利机构提供。这就要求严格落实政府采购法，从更长远来看，政府采购法需要进一步修订。同时，通过拆分和合并，对现有公共事业单位进行重组，以实现规模经济。
第四，法制改革。公用事业监管体系的建立不可能是现有行政部门之内的事，它必然会改变中国政府的组织结构，涉及监管机构的职能和权限、与其他行政部门的关系，以及中央与地方的关系等政府权力的再分配，因而需要由立法机关通过的法律规定。虽然在初期可以以行政法规的方式开展，但终归还是要有一部《公用事业法》，它具有宪政含义。它意味着，监管机构创立的法律程序与以往不同，它必须经由立法机关立法创立，而不是从现有行政部门中衍生出来，从而具有更强的合法性基础和权威性。尽管有时监管机构可能被设置在某些行政部门下面，但它会因其被立法创立而具有很强的独立性。而立法机关在考虑是否要创立该监管机构时，最为重要的原则是看它监管的产业是否具备应该被监管的性质，即由于自然垄断和准公共物品性质而导致的市场失灵，否则就不应该被创立。从法律层面上，明确监管机构的组织结构和职能，这是“监管监管者”最基本的要求，各国在市场化过程中无一例外地都遵循了这一原则。没有法律意义上的约束，监管机构就存在滥用自由量裁权的动机。
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