苏州市高新区安监局
摘要：高校“去行政化”的关键是对权力的重新分配和管理模式的调整。正确处理好政府和高校的关系，转变政府职能，切实保障大学的办学自主权，是“去行政化”的核心问题。制定具有能规范双方职责与权界的法典是依法治校的保障。我国《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》赋予大学与政府同等的法律地位，政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。管理的原则是“宏观有序、微观搞活”。
关键词：去行政化；行政权力；学术权力
结合本国高等教育的实际，借鉴国外的经验，以及高校行政化表现的内外部两个方面。认为“去行政化”的关键即是对权力的重新分配和管理模式的调整。正确处理好政府和高校的关系，转变政府职能，切实保障大学的办学自主权，是“去行政化”的核心问题。在采取各项改革措施之前，必须对此问题进行深入透彻地研究，充分考量应对措施的利弊，才能实施行动。通过长期的、艰苦的高校工作，结合理论的探讨，笔者认为去行政化的主要对策概括起来应该是以下几个方面：
（一）建立新型政校关系，落实高校办学自主权
1.建立新型政校关系。
新型政校关系一是二者之间是法律关系，不是行政隶属关系；二是二者合理分权，实行政校分离。大学与政府之间管理缺乏规范，“人治”空间远大于“法治”空间，制定具有能规范双方职责与权界的法典是依法治校的保障。我国《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》赋予大学与政府同等的法律地位，建立一种新型的契约管理机制，在性质上，政府与高校的契约关系为行政契约，界于行政行为和私法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。管理的原则是“宏观有序、微观搞活”。特许状或大学章程既是大学自治的一个保证，也是政府参与大学治理的一个机制。它们既规定了大学的权利，也相应地规定了大学承担的公共责任。契约为一种合意，是解决人际纠纷、维持社会稳定的基础，是形成共识、实现社会和谐的反映。加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作，加强高等学校的“建章立制”工作，推进政府对高校的契约管理关系，推动这一合约管理关系的发展，政府还需改革对高等学校的拨款和评估方式。如变短期预算为中长期预算，即把预算周期由一年调整为五年，以遵循教育规律利于高校的发展；引入第三方评价，以客观评估高校实现政府目标的程度。近期内可选择那些有明确建设目标、自主权较大、办学规范程度高的高校，如一流大学建设学校，开展试点工作。转变政府职能，实行政校分离、合理分权，确立学校的法人主体地位，实现“事权统一”，是推行校本管理的关键，“校本管理”（School-Based Management）就是以学校为本位或以学校为基础的管理，强调教育管理重心的下移，学校成为自我管理、自主发展的独立法人实体，从而提高学校管理的有效性。充分激发学校的办学活力，使高校按照高等教育法，拥有真正的自主权，自主设置和调整学科、专业，制定教学计划、选编、组织实施教学活动、自主开展科学研究、技术开发和社会服务等等。建立大学与政府间的中介机构，比如：英国的拨款委员会等中介组织，使得高校合法的自主权诉求可以表达出来，同时，还要确保中介机构的合法独立性。
2. 高校自主办学要靠法治化来保障，而法治化的前提是有法可依。
（1）完善法制，确保办学有法可依。高校自主办学要靠法治化来保障，而法治化的前提是有法可依。完善高校内部的章程和各类规章制度，制定大学章程是大学自主办学的依据。我国《高等教育法》规定“高等学校自批准之日起取得法人资格”。学校法人需明晰两种关系：一是办学的外部关系，即所谓的面向社会和依法办学；二是办学的内部关系，即所谓的自我管理和约束机制。依法治国是我国的一项基本治国方略，高校作为培养人才的基地，必然要求依法治校，要求学校的一切活动都必须有法可依，违法必究。真正实现依法行政、科学管理的发展目标。
（2）强化监督，确保法规、制度有效实施。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆由于并没有规定办学自主权具体的行使方式，在现实中缺乏必要的制度保障，致使高校办学自主权极易受到行政权力的不当干预。因此，一方面，应该在完善法制的基础上，进一步对法律做出具体的运行规划，使每一项权力的具体实施都有相应的法规依据；另外，确保法规、制度的统一性和有效性，消除不同法规间可能存在的漏洞。
（3）切实保障高校自主办学权力。专业设置权和招生权是高校办学自主权的重要标志，将专业设置权、招生权还给高等学校。然而，自主招生权的落实相对而言难度较大。
新型政校关系的建立，使高校在法律规定的范围内可以自主地处理高校内部事务，政府不能直接命令或者“居高临下”地对高校提出任何法律以外或违背高校办学理念的要求，政府应该给高校内部管理体制改革提供法律保障，构建并逐步完善新型高校法人治理结构，以依法行政为原则，实行教育问责制度。
（二）切实加强高校内部教育行政管理体制改革
1.建立高校理事会或董事会及制度，引入社会力量多元参与高校管理。
建立高校理事会或董事会，实现高校依法自主办学、校长治校、教授治学、学术自由、民主管理。建立校理事会或董事会是党领导教育管理体制的一项改革活动，校理事会或董事会不仅没有改变我国高校的办学方向，而且是实现教育家管理高校的有效途径。理事会或董事会治理只能在自主办学的大学里才能进行，理事会或董事会由政府代表、人大代表、社会贤达人士、学校领导、教授教师代表、学生代表、高校行政人员代表、校友代表共同组成。理事会或董事会是高校中的最高权力机构和决策机构。推行理事会或董事会下的校长负责制，由高校理事会或董事会负责高校校长的选拔。
实施高校理事会或董事会制度，引入社会力量多元参与高校管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出：“扩大社会合作。探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。随着高等教育发展步入新的阶段，政府不再能够包办大学的全部事务，扩大社会参与大学治理已经刻不容缓。逐步形成政府、教师、学生、校友及社会力量共同参与的利益相关者治理结构。
2.以完善学校法人治理结构为重点和难点推进大学章程建设。
加强大学章程建设是我国高等教育要向前发展并取得重大突破必须重视和加强的重要方面。大学章程应注重历史传承，彰显大学特色；确立法治理念，完善内部结构；体现改革成果，保障有效实施。大学章程包括教职员工的基本权利和义务，如：教师享有学术自由，可自主选择学术方向；参与民主管理，对学校工作提出意见和建议；教书育人、为人师表，业务精湛、挚爱学生等等。大学章程还包括学生的基本权利和义务，如：享有学习自由，公平接受学校教育，公平获得各种奖励和荣誉称号；达到规定学业水平，获得相应的学历、学位证书；参与学校管理，知悉学校改革、建设和发展情况，知悉涉及切身利益的重大事项；对学校给予的处分或者处理表达异议，提出申诉。勤奋学习，健康身心，全面发展；为人诚信友善，尊敬师长，团结同学等等。成立教师和学生申诉委员会，维护教师和学生合法权益。学校鼓励和支持教师、学生参与学校民主管理，对学校工作提出意见和建议。高校在组织开展章程建设的同时，要根据学校发展需要对学校现有的规章、规约和制度进行修改和完善，对需要新建立的制度要及时制定，积极完善内部决策、管理及监督机制，为高校科学发展合理发展保驾护航。
3. 优化高校管理机制，从机制上强化学术权力的作用。
（1）在学科建设方面，强化学术权力作用。学科建设是高校持续性发展的动力，依据本校特点进行学科建设，是各高校实现培养人才目标和培养人才规格的中心环节，也是实现高校学术研究能力提升的重要基础。学术问题只能服从真知，学科建设应该服从于学术权威而不是职位权力。
（2）在用人制度方面，强化学术权力作用。高校用人制度去行政化，重点在于发挥专家、学科带头人的作用。高校人事制度改革要从权力的顶层着手，即大学校长的选拔方式与制度改革。在行政部门推行教育职员制度，使行政更好地为学术服务。教师和其他专业技术人员尝试“终身教职制”和聘任制双轨并行的用人制度。
参考文献：
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[4] 张月铭．高校管理中心下移后的行政权力和学
论文作者:杨谚
论文发表刊物:《基层建设》2015年23期供稿
论文发表时间:2016/3/30
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