论用益物权在物权法中的地位——以土地用益物权为例，本文主要内容关键词为：物权论文,为例论文,物权法论文,地位论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D521 [文献标识码]A[文章编号]1000—5420（2000）04—00100—05
自从《汉谟拉比法典》出现永佃权的萌芽以来[1]（P38—39），经过罗马法及受罗马法影响的《法国民法典》和《德国民法典》的发展，用益物权已经形成了完备的体系，成为现代物权法的重要内容之一。近年来，我国民事立法对用益物权亦愈加重视。许多法律中都规定了用益物权，但现行用益物权制度尚不完善，研究也不够充分。本文试图结合当前我国土地权利体系对用益物权的发展及其在物权法中的地位问题做一探讨。
一、用益物权的发展及其地位
（一）用益物权在物权法中的地位不断提升
自物权制度产生以来，形成了罗马法物权体系和日尔曼法物权体系，这两个体系各有特色。罗马法“它是我们所知道的以私有制为基础的法的最完备形式”[2]（P445）， 但它是以“个人主义”为立法思想的，在法律上赋予个人所有权神圣不可侵犯的地位，注重对客体的占有和支配以及所有者处分的保护，物权的核心在于物的“所有”而非物的“利用”，这种物权概念对大陆法系许多国家影响甚大。而日尔曼法体系，以“团体主义”为立法原则，体现了团体本位、所有权的相对性、以物的“利用”关系为中心等特点[3]（P343）。 这种观念对英美法系国家的财产法形成影响甚大。
罗马法以“所有”为中心，强调所有权的排他性、绝对性，适应了资本主义初期自由竞争的需要，但所有权的绝对性着眼于保护财产“静态”的归属，在一定程度上弱化了使用权的作用；另一方面，随着市场经济的发展，资源出现一定的短缺，因此，如何最大限度地利用资源、合理配置财产成为人们需要认真考虑的问题。于是人们探讨在不改变物的所有权的情况下，转移物的使用权的方式。而用益物权正好满足了这一需求。在现代法中，无论是大陆法系的民法还是英美法系的财产法，都强调“物”的利用。用益物权地位的变化反映了现代物权法的一个重要发展趋势，即从过分强调物的所有到强调物的使用收益。
（二）用益物权的地位提升，并不意味着用益物权就成为物权的“中心”、“核心”
当前，学界有些学者认为用益物权“中心”论[4]， 笔者不敢苟同。
所有权关系自古以来就是所有社会关系中最重要的关系，是法律对人的财产关系的重要反映。从民法的发展历史来看，罗马法因起源于奴隶制的古罗马，它对所有权的“至高无上”的规定，到现在来看，显然不合时宜，一味固守绝对的“所有权”，这是不利于社会发展的。但就物权（英美法一般讲财产权，以下的论述，财产权和物权是在同一意义上使用的）而言，虽有必要打破“所有”绝对中心论的极端主义，但也不能从这个极端走到另一极端，即强调物权的用益权“中心”论。以英美法为例，到目前为止，英美法在强调物的利用的同时，并不认为物的所有权中心论已经过时。当前西方兴起的产权经济学或法律经济学都非常强调财产权的明晰及保护，认为这仍是法学理论与实务最重要的课题。罗纳德·科斯认为，在一个零交易成本的世界里，不论权利的法律原始配置如何，只要权利交易自由，就会产生高效率的社会资源的配置；然而在现实中，交易成本从来都是正值，所以，权利的法律原始配置如何，就成为法律经济学要研究的问题[5]（P189）。 当代法国民法学家罗伯特·霍恩、海因·科茨、汉斯·G ·莱赛都认为“所有权远不只是一种财产权的形式，它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵”，布莱克斯通的下面这段话在今天的德国仍然是非常正确的：“没有任何东西像财产权所有权那样如此普遍地唤发起人类的想像力，并煽起人类的激情，或者说，财产所有权是一个人能够在完全排斥任何人权利的情况下，对世间的外部事情所主张并行使的那种专有的和独断的支配权，”[6]（P189）罗伯特·霍恩等人在强调财产所有权的同时， 也客观地认识到“迄今为止，一直存在着一种不可动摇的趋势，这就是对所有权随心所欲处分其财产的自由，加强法律上的限制”，但他们并不认为财产的所有权就不重要而退居次要地位了。
以上对英美法财产权和大陆法系的民法物权观点做了分析，可见，不管两大法系有哪些不同，关于财产权（物权）的地位和发展趋势的看法基本是相同的，即已不再强调物权、财产权的绝对性，而更重视财产、物的利用，但迄今为止，笔者尚未见到西方法学界有学者认为财产权、物权的用益性升到“中心”、“核心”地位，财产所有权、物权已降至次要地位。笔者认为，用益物权“中心”论不可能为西方学者所接受认同，这一点追溯一下西方社会政治、经济、法律的历史渊源即可明白。那么在中国，因为社会制度的根本不同，物权研究切忌与西方物权或财产权的不同流派的观点对号入座。以下笔者从土地这一最重要的不动产，亦即物权研究的重要对象为例来说明所有权（即完全物权）和用益物权的地位及区别。分析这个问题，有必要列举当前我国现行法规中所涉及的土地所有权和土地用益物权的类别，然后对这些权利做静态和动态两方面的分析。
二、土地用益物权的地位分析
（一）土地用益物权在土地权利体系中地位静态分析
当前我国土地权利的基本结构，基本上如图1所示。
当前我国土地权利中的用益物权类型，根据现有法规，如《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等，基本可分为城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农村土地承包经营权，宅基地使用权。在图1中，出让土地使用权、划拨土地使用权、 农地使用权、集体建设用地使用权及土地他项权利中除抵押权为担保物权外，其余都是用益物权（租赁权严格来说是债权，但近年来我国土地使用权的租赁已实质上物权化了）。我们知道，物权有所有权（即完全物权）、用益物权及担保物权之分。为什么说土地用益物权不可能处于物权体系中的核心地位呢？可以从权利来源和土地所有权的重要性来看。
其一，《土地管理法》作为土地管理的基本法，在第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，第八条规定：“城市全民的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。从这些规定来看，土地用益物权作为一种使用权，其权利效力的来源只能是所有权，即全民所有制的土地所有权和劳动群众集体所有制的土地所有权。土地所有权是土地用益物权的权利渊源。如果将用益物权作为立法的中心，那么物权中心即所有权的地位如何认定？与用益物权法处于同一层次的担保物权法的地位又如何规定？因此，如以用益物权为物权法的“核心”、“中心”，则整个物权法体系将混乱，把这种观点运用到土地权利体系，在法理上显然难以说通。
其二，就目前我国土地权利体系来看，土地所有权的地位在法律上的地位虽已确定，但在实践中仍存在诸多问题，这些问题已严重阻碍了土地所有权（包括国有土地所有权和集体土地所有权）效力的发挥。
问题之一：土地所有权者的主体意志得不到体现。根据《土地管理法》规定，因国有土地的所有权由国务院代表国家行使，在具体管理中，实际上是由国务院授权各省、市、自治区管理本区域内的土地，实行的是五级政府管理土地并以市、县政府管理的模式。这样就有可能出现背离国有土地所有权等主体意识的行为，如前几年屡见不鲜的“化整为零”、“下放土地审批权”等造成了房地产热、开发区热等恶果，一度使土地管理陷入混乱。表面上看是土地使用权没管住，实质上在于国有土地所有者主体意志的弱化，所有权效力得不到保证[7]（P35）。更使人感到吃惊的是前几年各省、区擅自制定地方法规下放土地审批权，已完全违背了《土地管理法》的规定。国有土地所有权（即国家）主体意志弱化的后果有：一是作为国有土地所有者主体意志表现的法律缺乏强制力，国家的政治经济发展战略思想在土地使用上不能得到完全体现；二是国有土地资产大量流失，如国有土地出让和转让过程中存在“黑箱操作”，不利于公开、公平、公正的土地市场的形成；三是国有土地所有权没有保护机制。土地管理以块块为主的模式注定了土地执法监督工作的困难很大，成本很高，效率较低。
问题之二：这些年来农民集体土地转为建设用地亦缺乏约束机制，造成耕地大量减少。其原因很大程度上归结于集体土地所有权主体缺位和土地缺乏监管机制。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，但在实际上，少数掌握权力的村干部拍板决定属于全体村民的土地的前途，这种情况较为普遍[8]。
与上述土地所有权的困境相对应的是，我国土地用益物权得到极大的发展，土地产权日益多样化，划拨、出让、转让、作价出资、租赁、入股、长年承包经营等用益物权的类型越来越多，让土地产出效益的观念早已深入人心，这方面的立法也不少。
从法哲学的层面来看，土地所有权是“本”，而土地用益物权则是“用”。如果土地所有权方面存在的问题不解决，势必影响土地用益物权的进一步发展。另外，从整个土地权利体系来看，土地所有权特别是国有土地所有权，在国家和省两级基本上被架空，在这种情况下，奢谈土地用益物权的“中心”地位，则属本末倒置。正是为了扭转国有土地和集体土地所有权的困境，新《土地管理法》规定了土地用途管制制度，《刑法》亦早已规定了土地犯罪的条款。最近一年多来，国土资源部也颁布了一系列规章。这些都有利于强化土地所有权的效力和实效。但土地所有权仍有待于在行政和法律上得以强化。
（二）土地用益物权在土地权利体系中地位的动态分析
对土地权利中的用益物权做动态分析，就是要用发展的眼光看待它的演变及它和土地所有权的关系。在改革开放前，土地用益物权的种类很少。1986年《民法通则》的制定，立法开始反映我国生产资料公有制的利用关系急需以用益物权制度加以调整的现实，确立了全民所有制企业承包经营权、农村土地承包经营权等制度。90年代以来，我国先后颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）和《城市房地产管理法》（1994年），确立了较为完善的国有土地使用权制度。同时，为配合国有企业改革深化的需要，土地管理部门先后制定了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》、《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》等一系列政策法规。再结合集体土地管理的一系列规定来看，土地用益物权的作用已越来越大，地位越来越重要。但其地位是不是就可以处于整个物权法体系的“中心”地位呢？显然不可以。以下从国有经济布局的战略调整这一党的十五届四中全会决定的重要内容与土地权利体系的关系角度来分析土地用益物权的地位（注：如果全面分析动态中的土地用益物权，则应从国有土地所有权和集体土地所有权两方面来分析，这里限于篇幅，只分析国有土地中国有经济的用地情况和其中所涉及土地用益物权的状况。）。
按照十五届四中全会精神，国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。在这个调整过程中，国有企业所使用的土地自然亦应采取不同的取得和使用、处置方式。从物权法角度看，国有企业在使用国有土地时，可以归属为土地用益物权的种类有：划拨土地使用权、出让土地使用权、土地作价出资或入股权、租赁权、一定程度的转让权和破产清算时处置土地的权利。这些权利的合理运作对于以土地资产配置促进国有经济的健康快速发展极为重要。那么在这个过程中，土地所有权起什么作用呢？可以说，作为完全物权的土地所有权无论是在立法还是在实际层面，都起着中心的调控作用。如在涉及国民经济命脉的领域、重要基础性和公益性产品领域，这些领域企业的用地，一般是划拨土地，今后改革的目标就是把企业原使用的划拨土地使用权，通过一定的方式直接转为企业的法人财产，增加国有资本，以保证国有经济的控股地位。尽管企业有运用土地资产进行资本运营、合资、合作、抵押融资等权利，但这些用益物权仍要取决于所有权，即土地所有权主体并非对土地“一卖了之”、“一送了之”，而是自始至终监管着土地的使用和流转，如企业改变土地用途或向上述产业以外的其他单位或个人转让时，应得到土地行政主管部门的批准。
因此，政府作为国有土地所有者（或代表）控制着土地一级市场，监管土地二级市场，土地用益物权的形成和流转脱离不了土地所有权的制约。因此，强调土地用益物权的作用地位，不能忽视土地所有权这只无形但却是强有力的手。
综上，当前我国土地权利体系中，土地所有权以其特殊的地位统摄着土地的各种使用权（包括用益物权）。当前土地所有权主体意志的弱化，土地所有权缺乏保护机制及土地所有权益流失等问题，使得土地所有权体系暴露了一系列深层次的问题。因此，当务之急是在立法上、行政体制上规定土地所有权的地位和法律效力。
无论是英美法还是我国的物权法体系，都没有也不可能出现用益物权超越所有权而成为物权的“中心”、“核心”的情况。这种用益物权“中心论”在法理上是从一个极端走向另一个极端的错误观点，在实践中则是本末倒置。当前制定我国物权法的呼声很高，未来的物权法体系应该如何来构建，笔者不敢妄论。但在理论和实务中仍应坚持这个观点，即：物权法应把物的所有权置于中心地位，但对物权要做一定限制，同时要加强用益物权的地位和作用，以适应发挥物的使用价值和价值的民法趋势。
[收稿日期]2000—01—10