摘要：本文分析了县级及乡镇环保队伍在基层执法过程中面临的问题，提出了新形势下基层执法如何提高有效执法。
关键词：基层；执法；效能
前言
随着经济的发展和改革的深入，我国对生态环境日益重视，各项环保工作也不断深入。2014年，全国各地查处违法企业10万余家次，挂牌督办案件2177件，罚款达20多亿元。各地环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件2180件，是过去10年总和的2倍[1]。2016年各级环境保护部门下达行政处罚决定12.4 万余份，罚款66.3 亿元，比2015 年分别增长28% 和56%；全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪案件共22730 件，同比增长93%[2]。
县级及乡镇环保队伍作为一线执法主体，在保护生态环境、打击环境违法等工作中发挥着主力军作用。在“五水共治”和新《环境保护法》实施背景下，如何在执法一线过程提高执法效能，最大限度地发挥环保监督人的作用，成为摆在基层环保工作者面前的重要问题。
一、当前基层环保执法过程中面临的突出问题
（一）执法力量薄弱与不断提升的环保需求之间的矛盾。
随着经济的发展，大中型城市中污染相对严重的工业企业逐渐向小城市和农村转移，由于乡镇、农村环保基础设施落后、污水纳管率低，企业主环保意识差，环境污染问题日益凸显。同时，环境执法工作也逐步向生态监察、农村面源污染监察、“三产”监察等领域不断拓展。然而，县级及乡镇环保机构和队伍建设存在人员总量偏少、能力素质不高、结构不合理、经费保障渠道不畅等问题，远不能满足当前日益繁重的环保任务和严格的环保要求。
（二）新环保法赋予的执法权力与执法规范化建设之间的矛盾。
《新环保法》赋予环保部门“按日计罚”、“行政拘留”“查封、扣押”、“行政代执行”等执法利器，在增加企业违法成本的同时，也给执法人员带来一定的执法心理压力。同时，由于缺乏专门的执法规范培训，执法过程中存在诸多不规范现象，主要表现部分监测采样不规范、证据采集不全面、执法程序不到位、案件执行落实困难等问题，一旦进入法律诉讼途径，环保部门很容易败诉。
（三）公众环保参与意识提高与信息公开之间的矛盾。
由于我国环境信息公开制度尚不健全，相关法律规范不明确，有关规定过于原则抽象，操作性不强，公开内容有限，难以满足公众需求。主要体现在：一些企业环境责任意识较低，不愿公开环境信息，甚至隐瞒环境污染信息，企业违法排污行为得不到公众有效监督。环保部门在信息公开平台、公开内容上更新不及时、不全面，公众获取途径和时效性不足。
（四）部分环保行政措施和执法创新缺乏法律支撑
由于环保管理和监察执法衔接不足，存在部分行政措施和执法创新缺乏法律支撑，给现场执法带来困难。比如：在行业整治过程中，一些行政性文件中列明的关停措施缺乏法律支撑，导致在基层执法过程中存在困难；由于环保管理需要而要求企业安装在线监控、过程监控等信息化监控手段，但在日常管理中，在线监控经常出现损坏和数据不准确现象，而且此类监测数据至今不能作为环保处罚依据。
（五）总量控制监察与执法缺乏有效手段。
总量控制是改善区域环境质量的根本手段，也是未来环保监察执法的重要方向，但是目前而言，总量控制监察执法缺乏相应的技术规范和技术支撑，同时，作为总量控制主要技术手段的刷卡排污，由于缺乏配套的运行管理资金，也未达到预期的管理效果。
（六）政府对环境执法的期望与给予的支持之间的矛盾。
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政府部门都有明确的职责定位，而设置较晚的环保部门在政府架构中向来处在相对边缘的位置，加上环保是一个内容相对复杂的概念，其含义与环保部门现有的职责不匹配。以国务院公布的“水十条”为例，从工业废水、市政污水到水环境，相关的职责分工就涉及17个部门和单位。
现实中，环保部门尤其是基层环保部门，有时成了政府部门的“百搭”，很多工作都让环保部门参与甚至牵头实施，真正成了“上管天，下管地，中间管空气”的万金油。但由于实际职能不对称，导致工作、协调起来异常困难。一旦出现环境突发事故或污染事故，政府也往往先追究环保部门的责任。
二、对策与建议
（一）要应建立重心下移、力量下沉的工作机制。一是要制定专门的政策文件，适当增加县级环保机构编制，并通过挂牌或其他方式在乡镇（街道）设立正式的环保机构。人员可从乡镇（街道）党委政府现有人员或县环保局调剂，或面向社会公开招录、招聘环保专业人才，努力改善基层环保人才结构。二是要加大环境保护能力建设投入。各级财政部门要根据环保机构开展工作的实际需要和各级财政的财力状况，对环保部门运转经费予以保障，尤其是环境监察和环境监测所需车辆和执法设备等公用经费予以重点保障。
（二）要强化对基层执法人员的执法培训。一是着手加强法律知识的培训和学习，定期开展专项执法培训，针对日常监察执法中的一些常见问题进行剖析。二是要建立完善相应的制度，用制度来管人、管事，防止执法权力滥用。
（三）推动信息公开与公众参与，完善多元化的环境监督体制
国外经验表明，解决环境问题除了政府“自上而下”的推动和引导外，还要依赖公众“自下而上”的参与。《新环保法》增加了对政府环境保护行为的规范和约束，以及在缺乏环境保护在“政府失灵”和“市场失灵”的双重失灵的条件下，增加第三监督主体的有效监督，从法律方面保障了公众参与环境保护的权利。实际操作中仍需从以下几方面努力：一是加强环境信息主动公开。要进一步扩大政府环境信息主动公开的范围，规范和畅通依申请公开的渠道；同时强化企业环境信息公开的责任，要求企业全面、真实、客观、及时地公开环境信息，确保公众的知情权、参与权、监督权及寻求法律救济等权利的行使。二是建立和完善公众参与机制。进一步完善环境规划和重点建设项目环评等的听证制度，扩大听证范围，规范听证程序；探索实行社区环境“圆桌对话”机制，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、协商解决的机制和平台，畅通公众环境权益诉求的表达机制。三是充分发挥社会组织参与环境保护的作用，鼓励社会组织承担环境责任，参与环境保护。
（四）不断完善环保法律法规，制定相应执法技术规范，规范政府环保行政措施。
首先，应加大环保行政文件的合规性审核，尤其是涉及行政强制措施时，必须符合相应环保法律法规所规定的情节，避免行政措施滥用。其次，为避免执法人员主观能力差异，应统一制定诸如总量监察执法技术规范、环保现场监察执法技术规范等文件，对法律未明确规定的内容加以细化，增加执法公正性和透明度。另外，应立法明确在线监控、过程监控、刷卡排污等各类信息化技术执法的法律地位，保障运行维护资金。
（五）要进一步理清基层环保部门职能。
全面、系统的理清各级党委、政府及相关部门的环境保护职责，对餐饮行业污染整治、噪声污染管理、固废污染管理等多部门管理、职责不清晰、重叠的予以明确。这方面可借鉴武汉市的做法：如《武汉市环境保护管理职责规定》（以下简称《规定》）明确了市、区党委、政府和全市32个部门的环境保护管理职责明确公安部门负责依法查处环境噪声污染案件，对涉嫌环境刑事案件进行侦查；根据相关法律规定，会同有关部门做好危险化学品、放射性物品的公共安全管理，妥善处置因交通、火灾、爆炸和泄露等各类事故引发的突发环境事件；建立与环境保护部门信息共享的机动车排气污染防治监督管理信息系统，配合环境保护部门依法开展机动车排气污染防治工作。
参考文献：
[1]2014年中国环境状况公报，p2.
[2]2016年中国环境状况公报，p3-p4.
论文作者:陈敬润
论文发表刊物:《基层建设》2017年第27期
论文发表时间:2018/1/9
标签：环境论文; 部门论文; 环境保护论文; 政府论文; 基层论文; 信息论文; 公众论文; 《基层建设》2017年第27期论文;