制度内供给：破解农村公共服务困境的必然选择，本文主要内容关键词为：公共服务论文,困境论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从经济基础与上层建筑的关系来看，有什么样的农村生产方式、农业生产制度，就需要相应的公共制度为其提供服务，保证农村生产生活制度得以持续、健康运行。一旦农村的生活方式、生产制度发生了显著的变革，作为其上层建筑的农村公共制度也必然要随之变迁。然而，由于农业既是一个自然再生产的过程，也是一个经济再生产的过程，其受到自然条件和市场因素的双重约制。这种自然性和社会性导致了农业生产固有的脆弱性、潜在的不稳定性和极度的依存性。农业生产的这种特性及其在国民经济中的绝对基础性对农村公共服务提出了急切的要求。完善的农村公共服务供给体制将为农业生产的发展和农村生活的进步提供强大的推动力。而当前我国农村公共服务供给制度明显滞后于农村社会经济制度尤其是农业生产制度的变革，不能适应当前社会主义新农村建设的需要。深究其原因，主要是体制上的问题，即我国长期实施的以制度外供给为主、制度内供给为辅的农村公共服务供给模式。这种供给模式既是新中国成立以来长期实施的工业化强国战略所带来的历史欠债，也是社会各类利益主体之间非均衡博弈的现实结果。因此，打破传统的农村公共服务的供给格局，建立符合我国国情需要的农村公共服务供给模式，对解决“三农”问题和建设社会主义新农村有着不可估量的推进作用。
一、制度内供给是实现国家(政府)职能的必然要求
马克思、恩格斯等在追寻国家的起源与发展，批判以往的国家制度尤其是资产阶级国家制度，描述未来社会的国家形态和揭示国家必将灭亡的发展规律的过程中对国家职能理论进行了科学的阐释。马克思主义国家职能理论告诉我们，当代国家及政府的本质职能是为社会提供公共服务。
按照马克思的理解，在资本主义社会，“国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式”[1]，这就指出了国家的工具性，也是国家的本质属性即阶级性。因此，资本主义国家是资产阶级实现统治的工具，“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”[1]。马克思一针见血地指出，“原来意义上的政治权力，是一个阶级用以压迫另一个阶级的有组织的暴力”[1]，“到目前为止的一切社会的历史都是阶级斗争的历史”[1]。后来，列宁也指出国家就是“维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器”[2]。因此，部分人就顺理成章把马克思主义的国家职能简单地理解为政治统治，归结为阶级斗争。但是，我们不能忘记，马克思的这一理论是在充满着阶级压迫、剥削、斗争的资本主义社会里提出的，在无产阶级政权尚未建立时，其首要任务自然是通过暴力革命推翻资产阶级的统治，建立无产阶级专政。这一理论的产生及其历史使命都有着深刻的时代因素。
无产阶级夺取和建立国家政权之后，随着封建势力和资产阶级势力的残余逐渐被消除，政治统治职能尤其是阶级斗争的重要性便越来越低了，并将随着国家的消亡而最终消亡。这就是说，在共产主义社会建立之前，在国家正式消亡之前，我们必须承认国家政治统治职能依然存在，只是它已不再是国家最重要的职能了。其实恩格斯在1876年的《反杜林论》中就指出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”[3]，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它进行了它的这种社会职能时才能维持下去”[3]。这就告诉我们，国家职能除了政治统治职能之外还有一个更为重要的职能就是社会管理与服务职能。社会管理与服务职能是政治统治职能的基础，为政治统治职能提供合法性来源。马克思指出为人类社会创造出巨大的、惊人的财富并且在“历史上曾经起过非常革命的作用”的资产阶级之所以会而且必将要被无产阶级推翻[1]，就是因为资产阶级曾一度拥有的合理性与合法性在不断剥削、压迫无产阶级的过程中逐渐消失了，是“因为它甚至不能保证自己的奴隶维持奴隶的生活，因为它不得不让自己的奴隶落到不能养活它反而要它来养活的地步。社会再不能在它统治下生存下去了，就是说，它的生存不再同社会相容了”[1]。由此可见，马克思在当时已经充分认识到社会管理与服务职能对统治阶级的重要性。他还指出，在资产阶级社会里，工人劳动的成果只是成为资本家的财富积累，工人劳动变成了资本家不断增加财富、增强剥削工人能力的手段，而在未来的共产主义社会里，已经被社会所创造的人类财富则是为工人提供公共服务的物质基础，“是扩大、丰富和提高工人的生活的一种手段”[1]。
因此，马克思主义国家职能主要包括政治统治职能和社会管理与服务职能。这两种职能在不同的历史时期的重要性是不同的。在国家政权未稳定之前，政治统治职能应占主导地位，但依然要以一定程度和范围的社会管理与服务职能为基础；在国家政权稳定之后，社会管理与服务职能则应该上升到主导地位，成为国家和政府的中心任务。所以马克思主义的国家职能理论并不是一成不变的，而是随着社会的发展不断变化的。从具体方面来说，国家的职能是由政府来承担和执行的。政府是国家以暴力为后盾、为了维护和实现公共利益而建立起来的组织，是管理和行使国家权力的机关。国家的政治统治和社会管理与服务职能在现实中是通过政府的运作来实现的。因此，国家的职能决定着政府的职能，国家职能的发展也必然引起政府职能的发展变化。在新的历史条件下，社会要进步，国家要发展，就要适时地转变政府职能。这就是我国当前提出要把政府职能真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来的理论依据。
现代以来，西方的政府职能理论有了很大的发展，撇开其阶级性，我们会发现西方现代以来的政府职能理论和马克思主义的政府职能理论也有着一定的相似性与耦合性。西方现代政府职能理论是伴随着西方行政学的发展而日渐成熟起来的，其核心理念集中体现在西方公共行政的价值诉求上。众所周知，自20世纪初美国行政学家威尔逊提出“政治—行政”二分法，使行政学脱离政治学单独建立一门学科以来，行政学逐渐发展成熟，并在这短短的一个世纪里，历经了多次的范式转换。纵览西方行政学的发展历程可知，公共服务是行政学的核心研究对象，政府职能的核心在于提供“公共服务”。也许这并非威尔逊建立行政学之初衷，但却正是耦合了政府职能发展之最终归宿。
不管是西方现代的政府职能理论，还是马克思主义的政府职能学说，都是强调要把为社会和公民提供公共服务，把实现公共利益作为现代政府的价值追求，能否为社会提供优质高效的公共服务是现代政府治理水平高低的重要分界线。因此，在我国当前社会主义新农村建设的过程中，政府是承担农村公共服务的第一逻辑主体和第一责任主体。
二、制度内供给不足致使农村公共服务陷入困境
虽然中国的农业人口已经有了大幅度的下降，但是，这并不意味着我国农业大国性质的任何隐退，农业在国民经济发展中的基础性和重要性丝毫没有减弱，相反，农业人口的急剧减少意味着提高农业生产力、巩固农业基础性地位的必要性和迫切性。因为在农业生产力不变的情况下，非农人口的增多一方面导致其他产业对第一生产资源攫取的力度增强，另一方面则导致农业人口尤其是农业劳动力的减少，进而导致农业产出的减少。这就产生了一个重大的矛盾——全体人民日益增长的基本生活资料的需要同农业产出低下之间的矛盾。另外，由于市场经济竞争的日益激烈和生存压力的不断增大使得农业人口流动和转化的速度和幅度加剧，又进一步激化了这一矛盾。因此，减轻农民负担、提高农村劳动力素质一直都是政府在农村工作方面的一项重要任务。然而，现行农村公共服务供给模式不仅没有促进政府在这方面取得良好成效，反而致使农村公共服务遭遇如下困境。
(一)农村有效公共服务供给严重不足
新中国成立后，在工业强国的战略主导下，农村不仅没有获得更多的经济资源支持，反而被进一步分割和转移农业生产剩余索取权，用来支持城市和工业的发展。我国农村、农业、农民为我国工业化、现代化的发展作出了重大的贡献。据统计，1953-1985年，农民为工业化贡献了6000-8000亿元[4]。这就意味着农村的建设在很大程度上只有靠农村自身。为了维持农村的生产生活则不得不采取制度外的供给方式，不得不通过正规财政体制外的乡村筹资方式提供公共服务。从国家财政支出来看，虽然农业支出的绝对投入量在不断增加，但是从相对量看，农业支出占国家财政支出的比重却没有得到合理的提高。新中国成立以来我国的农村支出与国家财政支出的比重在1978年达到它的历史最高值13.4%。1990-1999年间这个比重有4次达到10.0%及以上，而自2000-2008年这个比重一直未能突破10.0%，最低值为7.1%，最高值为9.5%，平均值为7.92%(表1)。
由此可见，长期以来，我国对农业的投入总量与我国农业大国的性质并不符合，农村所享受到的生产性公共产品和生活性公共产品远远达不到实际的需求。这种现象直到2009年才稍微有所改变，但是并未发生根本性的变化。2009年全国财政收入68476.88亿元，财政用于“三农”的支出合计7253.1亿元，增长21.8%[5]，该年农业支出占财政比重10.59%，一举打破近10年来农业支出占财政比重一直未突破10%的僵局[5]。2010年全国财政收入83080.32亿元，财政用于“三农”的支出合计8579.7亿元，增长18.3%[6]。据笔者统计，该年农业支出占财政比重10.33%，虽然该比率继续保持在10%以上，但是与上年相比，却有所下降，也没有突破1978年的历史最高值13.4%。并且与世界上其他发展中国家相比，我国农业支出占财政支出比重依旧偏低。印度、泰国等发展中国家农业支出占财政总支出的比重均在15%以上[7]；同发达国家相比更是存在巨大的差距，欧盟2007年的农业预算甚至已经达到预算总额的45%[7]。我国《农业法》第42条明确规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”据笔者统计，在1995年到2010年的16年期间，国家财政收入与上年相比增幅依次为19.63%、18.68%、16.78%、14.16%、15.88%、17.05%、22.33%、15.36%、14.87%、21.56%、19.90%、22.47%、32.41%、19.50%、11.72%、17.58%；农业支出与上年相比增幅依次为7.69%、21.83%、9.42%、50.68%、-8.38%、13.50%、18.28%、8.52%、10.99%、33.20%、4.82%、29.49%、36.10%、37.91%、21.79%、18.29%。比较可知，这16年间国家财政每年对农业总投入的增长幅度有8次低于国家财政经常性收入的增长幅度，多年未达到我国《农业法》规定的基本要求。财政投入的有限性决定了制度内供给资源的有限性，这种供给体制决定了农村公共服务的严重不足。
在教育方面，农村教育投入不足，办学条件差，办学针对性弱，不能适应当前农村发展需要。从农村高中教育来看，1995-2009年高中学校数量由3112所下降为1618所，减少幅度占1995年数量的48.01%，学生数由113.2万人上升为174.2万人，学生数量在原有基础上增加了53.89%，专任教师数由9.4万人增长到11.1万人，增长比率仅为18.09%。可见，农村高中教师的数量增长比例与学生增长的比例是失衡的。另外，1995-2009年初中的数量由4.6万所下降为3万所，小学的数量由55.9万所下降为23.4万所；农民成人教育状况更加令人担忧，农民高等学校数量由4所下降为2所，农民技术培训学校数量由38.5万所锐减为12.9万所，农民中学的数量由3821所下降为2154所，农民小学数量由16.7万所下降为4.8万所[8]。2009年全国预算内教育经费为11974.98亿元，占财政总支出的比例为15.69%，比上年的16.32%减少了0.63个百分点。从全国情况来看，有29个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。伴随着农村基础教育投入不足导致广大农民的文化程度普遍偏低，很难适应社会发展的要求。在我国现有的5亿多农民中，文盲和半文盲为7.4%，小学文化程度为31.1%，初中文化程度为49.3%，高中文化程度为9.7%，接受过职业教育与职业培训的仅为劳动力的13.6%[4]。农村人口的文化水平相当不均衡，而随着农业现代化发展，对农民职业技能素质的要求越来越高，如果农民的文化素质得不到大幅度的提升，将很难适应新农村建设的需要。综上表明，农村教育投资严重不足，农民及其子女享受教育服务的权利均受到制约。
在饮水卫生方面，农村面临的问题也相当严峻。截至2004年年底，我国农村分散式供水人口为58106万人，占农村总人口的62%，全国农村饮水不安全人口达32280万人，占农村总人口的34%[9]。在基础设施建设方面，农村交通状况也不容乐观，全国仍有3.8万多个行政村不通公路，30多万个行政村不通沥青水泥路[9]。在农村，基本医疗、社会保障方面存在的问题也非常突出。2006年，我国城镇人均卫生支出费用为1122.8元，而农村仅为318.5元，人均卫生总费用城乡之比高达3.53﹕1[9]；城市享受最低生活保障的人数为2240万人，而农村为1593.1万人，农村的社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率的比例为22﹕1[9]。
以上这些统计数据告诉我们一个事实：当前农村的公共服务严重不足，而这种状况主要是由公共服务的制度内供给不足造成的。
(二)农民负担沉重，农村公共服务供给后继乏力
长期以来所实行的城乡二元政策催生的城市发展和工业繁荣并未使农村也随之同步发生相应变化，农民并未公平、平等地享受到工业化、城市化的福利与成果。相反，农村却在一边为城市的发展提供大量的物质资源和人力资源的同时，一边还得从制度外筹资来生产或购买必需的公共产品以弥补制度内公共产品供给的不足。1984年建立起来的乡(镇)政府作为农村社会的行政机构，承担着向农村提供公共服务的职责。我国《宪法》第107条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。因此，乡(镇)政府职能覆盖了本区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、财政、民政、公安、计划生育等所有公共事物。有学者指出，我国公共产品供给的职责70%-80%落在基层政府身上，由于预算紧张，转移支付资金层层下转后能到达的不多，基层政府往往大力开拓制度外的“财源”，加重农民负担[10]。尤其是1994年分税制实施以后，地方政府税源减少，基层政府财政愈加吃紧。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市(地)占17%，而2000多个县、4万多个乡(镇)的两级财政收入共计仅占22%[11]，在乡(镇)财力减少的同时，事权却并未相应减少，乡(镇)政府却承担着繁重的公共服务，如在农村义务教育投入中，乡(镇)财政占78%，县级财政占9%，省市占11%，中央财政所占比例很小[12]。因此，乡(镇)政府要想提供足够的公共服务，就必须向农民筹集资金，无可避免地将成本分摊到农民身上。为了保障农民权益，防止乱收费、乱摊派的现象，我国于2000年开始税费改革，2006年1月1日正式取消了持续2000多年的农业税。但是，这一系列举措在遏制住乱收费、乱摊派现象，在一定程度上减轻农民负担的同时，却也将原本为提供公共服务的收费也取消了，传统的制度内与制度外相结合的公共产品供给方式先后步入困境。在这种情况下，农村公共服务供给的责任就自然而然由村民委员会等农村组织承担。村民委员会必然要通过“一事一议”制度将服务成本再分摊到受益农民身上，这就导致了“农民在就业、养老保障、农村基础设施建设等各方面仍然承受着沉重的负担”[13]，最终导致了农村公共服务陷入后继无力、缺乏可持续性的困境之中。
纵观当前农村公共服务过程中存在的种种困境，改变制度内供给不足、制度外供给失效的公共产品供给格局，建立以制度内供给为主导，制度外供给为辅助的公共产品供给体制已经是当前社会主义新农村建设过程的一项极为迫切的任务。
三、建构农村公共服务制度内供给体制的两大基石
(一)财政制度——建立统筹城乡的现代公共财政体制
重构现代公共服务制度的核心就在于建立起统筹城乡的现代公共财政体制。现代公共财政体制的精要之义就在于“公共”二字。公共财政体制的目标是实现社会的整体利益、公共利益，而不是一部分人的利益。因此，公共财政的基本目标应当是在全国范围内提供公共服务，要使公民都能公平地享受公共服务。因此，公共财政的公共性决定了公共服务的非歧视性，即政府提供“公共服务的质量和内容不能因为服务对象的年龄、性别、种族、宗教信仰、地区差异、受教育水平、社会地位与声望等因素的不同而不同。只要服务对象符合法律和制度规定的基本条件，那么公共服务主体就不能随意剥夺他人正当的享受公共服务的权利，而要一视同仁地提供公共服务”[14]。
从具体方面来讲，建立现代公共财政体制就是要确立起保证公共资源能被全体公民公平享用的基本财政制度，它是公共财政收入制度、公共财政支出制度、公共财政预算制度、公共财政决策制度、公共财政管理制度、公共财政投资融资制度、公共财政监督制度等一系列制度的综合体。所以，建立现代公共财政体制就是要将公共性、公平性等要素融入到公共财政体系的方方面面中去，赋予整个财政体制“公共性”的要素，使得公共财政体系的每一步决策、每一个行动都能完全经得起公共利益的考量，每一个成果都能真正代表起全体公民(含城市市民和农村居民)的根本利益。不仅如此，还要真正贯彻实施“工业反哺农业、城市支持农村”的策略，推动公共财政有重点、有针对性地向农村倾斜，以尽快扭转我国城乡差别、工农差距过大的现状，使全体公民都能共享改革成果。党的十七届三中全会决议也明确指出要尽快在公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合[15]。因此，建立现代公共财政体制是当前社会主义新农村建设的当务之急。
(二)决策制度——实现决策机制由命令控制型向协商民主型的深刻变革
传统农村公共服务的质量低下、效率偏低与其决策机制不无关系。根据公共选择学派的观点，包括官僚在内的人都是理性经济人。作为公共服务的供给者，他有可能关心的不是公共服务的享有者即公民的收益能否最大化，而是自身的收益是否能最大化。因此，他们就会采取一些能够使自己利益最大化的行为，但是这些行为将会给公民带来损失。如各种“政绩工程”、“形象工程”，花费了庞大的资源，公民却不能享受社会发展的实惠，实际上造成了资源的巨大浪费。这种公共服务没有成为公民享用的对象，却成了官僚显示权威、巴结上级、谋取私利、追求政绩以图升迁的工具和手段。这种情况在很大程度上是由于部分决策者的短视、急功近利、不了解实际，一味听从上级指令所致，归根结底，不健全的决策机制应当为此负责。
因此，要从公民的实际情况和根本利益出发提供公民真正需要的公共服务，真正做到急民之所急，为民排忧解难，这就要改变传统的自上而下的命令控制型决策体制，建立起自上而下与自下而上相结合的协商民主型决策体制。根据戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》中对政治决策过程的分析，政治决策系统处于社会大系统中的中心位置，政治系统从社会各方面中接收到各种要求和支持；再把输入的信息进行加工处理并做出决定；然后执行决策，形成政策产品；最后再对政策产品的信息进行反馈，回到第一个环节信息收集，不断地循环，直至形成民众满意的决策。因此，政府在提供公共服务的时候，要遵行以下环节：主动搜集和接受公众公共服务的需求信息→处理信息并做出决策→执行决策方案→信息反馈与再收集→再做决策→信息再反馈与收集→再决策……→形成公众满意决策。这种决策模式的优点就在于改变了传统的单向性的自上而下的决策模式，实现了自上而下与自下而上相结合的决策机制。这种决策模式加强了政府与公民之间的信息沟通与交流，使公民能有机会和渠道表达自己的真实意愿，并对政府的决策形成积极的影响力，使政府的决策结果能切实地维护和实现公民的利益。政府也能因此使其决策更加科学合理，使其决策行为更加符合公共性的要求。这种政府与公民之间协商式的良性互动，正是现代民主政治的基本要求和现实体现。
强调实现农村公共服务的制度内供给，并不是意味着要排斥制度外的公共服务。公共服务的供给是一项庞大的系统工程，国家与政府是公共服务的第一责任者，这一点毫无疑问。但这并不是说所有的公共服务都必须由政府来亲力亲为，相反政府应当根据公共产品的特性选择适当的供给方式。纯粹的公共产品(如社会治安)显然必须由政府来提供，而一些准公共产品(如供水、非义务教育阶段的教育)政府则可以通过合法的程序引入更有效率的市场来提供，还有一些村庄内部的公共事务和公益事业可以通过引导和帮助农民组织(如村委会)来提供，甚至还要大力引导和发展在环保、社会救济等公共领域发挥越来越大作用的非政府组织等。因此，强调制度内供给为主，制度外供给为辅的真正内涵就是强调政府对公共服务的不可推卸的责任，而不是把其他的供给主体都排除在外。所以，我们要积极建构制度内供给为主，制度外供给为辅的农村公共服务供给体制，只有这样才能达到党在十六届六中全会提出的到2020年社会主义和谐社会的九大目标之一——“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”[16]。唯有如此，社会主义新农村建设事业才能不断向前推进。
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