论利益分化对我国养老保险制度变迁的影响，本文主要内容关键词为：利益论文,养老保险制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着我国经济体制改革的中心由农村转向城市，传统的企业保险的弊端逐渐显现，成为建立社会主义市场经济体制的瓶颈之一，为此，社会各界一直呼吁建立统一的社会养老保险制度并都为之付出了各自的努力，但至今效果并不理想，其间还经历了一段曲折的发展过程。本文试从利益分化这一角度着手来分析这一制度变迁的过程。
一、经济、行政体制改革带来的利益分化
改革前，在经济上高度计划、政治上高度集权的制度背景下，个人、企业、部门、地方政府、中央政府之间在诸多利益关系上是模糊的。随着计划经济向市场经济的转变，政府相应地进行了一些行政体制的改革，经济改革方面的企业经营管理体制改革，利改税、承包制、分税制等举措与政治上实施的给与地方更多自主权的“权力重心下移”措施相耦合，形成了一系列的利益主体，并带来了各利益主体之间的利益分化。
（一）企业主体的独立与企业之间的分化
改革是从企业开始的，企业也最早形成独立的利益主体。80年代，我国开始启动以政企分离、扩大企业自主权为主要内容的改革。扩大企业自主权的核心就是要使企业成为独立自主的经营主体，企业在责、权、利方面实现统一。以后政府又实施利改税、承包制、利税分流等改革政策，无论是扩大企业自主权还是利改税，实际上都是政府与企业重新划分权利与责任的过程。政府通过赋予（或归还）给企业人事权、财权和经营权而把原来实际上由国家承担的各种责任（如就业、职工福利等）交由企业独立承担，同时向企业让渡一部分经济利益。由企业独立承担社会福利责任与计划经济时期通过现收现付来解决企业职工各种福利需求的做法有重大差别。在计划经济时期，企业作为国家（政府）的代理人来处理它同职工的关系。企业不是独立的经营者，也不是独立的利益主体。它们的福利支出表面看起来出自企业，实际上出自国家（政府），这种企业吃国家“大锅饭”的现象被称为“总体生存”。而改革以来则不同，尽管某些国有大中型企业在经营过程中不得不依靠政府优惠解决以往体制积累起来的内部困难，但是就制度规定来说，企业与政府的利益划分是明确的，企业形成了自己的独立利益，并明确了自己的责任边界。这种企业同政府、企业同企业之间利益关系明晰化的状态被称为“独立生存”（王思斌，1997）。
自主权的获得给企业带来的影响是大不相同的。那些属于“朝阳产业”的企业，由于其职工年龄结构轻，退休职工少，养老负担轻，技术产品结构合理，在市场中有竞争能力，这些企业自主权的获得实际上是获得了更多自主发展的机会，因为它们的负担比以前更轻。但对于那些属于“夕阳产业”的企业来说，由于职工年龄结构老化，退休职工多，养老负担重，技术产品结构又不合理，这些企业自主权的获得实际上意味着社会责任的加重，因为它们必须首先解决企业及其员工（在职的和退休的）生存问题，而这些问题有许多是由原体制的体制转换造成的。
（二）地方政府独立主体地位和独立权益的获得
地方政府是中央管理地方的枢纽。1978年以后，中央政府吸取过去由于统得过死而导致的地方积极性不高的教训实行了一系列的“放权让利”政策，给地方以更多的自主权，以图调动地方政府在管理、建设各方面的积极性。在经济上，中央与地方“分灶吃饭”，地方政府的运作经费如行政经费及工作人员的工资福利等中央政府不再直接负担，而由地方财政直接支付；除了国家重点建设项目外（有时也需中央、地方共同投资），其他基建项目由地方政府自筹资金等等。在政治上，地方政府的领导人充当“双重角色”，一方面他们要维护中央的权威地位，贯彻执行中央政府的各项方针政策，是中央的“代理人”；另一方面，他们必须对本地区经济、社会和文化的发展负责，是地方经济、社会和文化发展的“经纪人”。随着各地民主意识的加强，以及地方主义的抬头，如果地方政府的负责人不能有效地保护本地区选民特别是有机会表达自己利益问题的选民（他们是地方的社会优势群体）的利益，他们的仕途就可能受到选民投票行为的影响。这样，在某些利益方面往往会产生向上负责和对本地负责的分歧甚至冲突，因为中央政府追求的是全国选民福利的改善，而地方政府往往仅仅追求本地区经济、社会发展和选民生活福利的改善。如中央政府为改善某个地区的福利需要在不同地区之间调动资源，这必然在一定程度上影响“调出”地选民福利的进一步改善，难免不发生冲突。
值得一提的是，地方政府是分层次的，同中央与省（直辖市）政府关系相似，地方上下级之间的关系也是如此。
（三）政府各部门利益集团的形成
政府部门是各级政府中行使某种行政职能的机构。改革以来，政府各部门都日益成为相对独立的利益集团。首先，随着政府官员在经济收入上的比较优势逐渐弱化，各个部门和单位都在为增加本部门和单位职工的收入，改善他们的福利想方设法通过各种渠道创收，包括向本系统下属各单位收取各种各样的费用。而不同部门下属系统的庞大程度和资源蕴涵程度就直接影响着政府部门的敛财效果。这样，不同部门因创收能力不同而发生分化。同时它们在共同占有领域展开利益竞争。其次，最主要的是一些实业部门对政府实行了财政总承包、利税包干和工资总额与经济效益挂钩，在完成政府核定的承包任务后，该部门的盈余就可以用来提高职工工资福利待遇（包括离退休职工），这样会把主管部门与下属单位捆到一块，政策使各行业（部门）成为不同的利益群体。
我国的行政管理是“条”、“块”相结合的管理格局，中央政府（也就是国务院）划分成不同的部委，行使不同的职能，相应地各部委在各省（市、自治区）政府设有对应的（厅）局，形成条条。按照行政职能划分原则，部委负责指导各省（市、自治区）对应厅（局）的工作，而省（市、自治区）的厅（局）负责指导各地（市）对应局的工作，地（市）局又负责指导各县（区）对应局的工作。这是按“条”管理，这种上下关系仅是工作指导关系，而不是直接的领导与被领导的关系。另外，还有“块块”，这是实质性的领导与被领导的关系，各省的厅（局）在组织结构上直接隶属于当地省政府，其主要领导由省政府任命，工作人员的工资和办公条件由当地财政负责支付和提供。由于地方厅（局）的人、财、物完全由地方政府掌管，所以当各部委的工作目标与地方政府的工作目标发生冲突时，这些厅（局）一般就只能去追求地方政府的工作目标了，否则其负责人难保“乌纱帽”。省（市、自治区）厅（局）与地市局及地（市）政府的关系，地（市）局与县（区）局及县（区）局及县（区）政府的关系如此一辙（蔡亮，1998）。
（四）中央政府相对主体的确立
在实行一系列放权让利政策赋于地方政府和各部门以独立权益的同时，中央政府的利益也就相对独立起来，中央政府也成了一个有别于各部委及地方政府的利益主体。它拥有最多的资源和最大的权力。它的基本目标是使全社会的福利实现最大化。在中央进行资源配置、努力实现社会福利最大化的过程中将出现两种状态：一种状态是“帕累托改进”，即在不使其他人福利境况变坏的情况下，能提高某些人的福利水平；另一种状态是“非帕累托改进”，即在使某些人境况变好的同时会使另一些人的境况变坏。在前一种情况下，利益主体各方都能接受变革，皆大欢喜，但这种情况不多见；在后一种情况下，变革的方案能否被实行取决于各利益主权所拥有的势力，在利益角逐中中央政府无疑具有最大的势力，并且往往以局外人的身份占据制高点，在其他利益主体相互竞争中可自由地根据竞争各方胜负可能给自己带来的收益而作最后的决择。同时，在与单个主体交往中，如果对方的变革能给自己带来收益，则可能接受，否则就不会接受，甚至反对。
（五）“边缘主体”的产生和发展
以上这些利益主体都是随着经济行政体制的改革而从原来大一统的经济、政治体制中分化出来的，可称之为“体制内主体”，但伴随着这场改革，还衍生出了另外一些体制外主体或称“边缘主体”，主要包括农民、三资企业及其雇工、城镇个体工商户等。
中国农民自古缺乏来自政府的保障。即使在农村走上社会主义集体化道路后，国家和地方政府也仅仅在理论上承担起向农民提供福利保障的责任。除非灾荒年代，灾荒年代由政府实施社会救济。集体化时期，农民的基本保障来自于家庭和生产队，一般农民靠参加集体生产劳动而从集体那里分得生活必需品或少量的货币收入。实行家庭联产承包责任制后，多数地方的集体经济迅速解体，农民成了独立的生产和承担风险的单位。
三资企业（包括独资企业和中外合资企业、中外合作企业）是我国实行对外开放政策引进外资和技术的结果，政府制定了一系列的国有企业享受不到的优惠政策，所以三资企业本身具有极强的独立性。据统计，截止到1997年底，外商投资经济单位从业人员已达300万人，港、 澳、台投资经济单位从业人员达281 万人（注：资料来源，《中国统计年鉴1998》，中国统计出版社。）。这些从业人员或是从原有体制内分离出来的，或是新生劳动力群体，这些人往往具有较高的经济收入，但一般不享有住房、养老、医疗等福利保障。
私营企业和个体工商户同样是改革开放的产物。截止1997年底，私营企业从业人员已达750万人，从事个体经营的人数由1978年的15 万人上升到1997年的1919万人（注：资料来源，《中国统计年鉴1998》，中国统计出版社。）。这一群体都是自主经营、自负盈亏、自担风险，基本上没有医疗、养老等福利保障。
二、利益分化对我国养老保险制度变迁的影响
制度变迁的过程实质上是各相关利益主体相互博弈的过程，我国养老保险制度的变迁同样如此。各相关利益主体都站在自己的立场上，为使自身的利益达到最大化而参加利益角逐，使整个变迁过程都深深刻上了各利益主体的行为痕迹。
（一）地方利益与高层统筹的阻滞
我国养老保险制度改革始于处在改革前沿的广东省，1984年11月，《广东省全民所有制单位退休基金统筹试行办法》正式颁布实行。与此同时，江苏省泰州市、四川省自贡市、广东江门市、辽宁省黑山县也先后实行了养老费统筹制度试点。1986年以后，全国各地普遍开展了推进县一级养老保险费用统筹制度。县级养老保险制度实行的效果良好，它均衡了养老保险费用负担，保证了离退休职工退休费的发放，对于减轻负担沉重的企业的负担，维护社会的稳定，保证经济体制改革的顺利进行都起到很好的促进作用。但从统筹的情况看，各地（准确地说是县与县之间）养老保险费的负担仍然很不平衡，老企业多的县（市）由于职工年龄结构老化，养老负担重，养老保险费的提取比例大；相反，新企业多的县（市）由于职工年龄结构轻，养老保险费的负担也轻，养老保险费的提取比例也就小。如果能够扩大统筹范围，将会在更大的范围内均衡养老负担，进一步促进养老保险乃至整个社会保障事业的发展。所以在实现了县（市）级统筹后，有关部门便着手提高统筹层次的工作。1990年6月先后有北京、上海、天津、福建、江西5个省（直辖市）实行了省级统筹。
1991年6月，在总结全国各地养老保险制度改革经验的基础上， 国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发（1991）33号文件），这是中央政府首次对广大职工的养老保险作出制度性规定。该《决定》第七条规定：“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。实行省级统筹后，原有固定职工和劳动合同制职工的养老保险基金要逐步按统一比例提取，合并调剂使用。”文件发布后，分管城镇职工养老保险的各省级劳动部门和社会保险机构以国务院的文件为依据采取了一系列措施推动统筹层次的提高。但直至1998年全国总共才只有13个省、市、自治区宣布实现省级统筹，推进速度迟缓。真正的省级统筹必须在全省范围内实行“四个统一”，即“统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金”。养老保险基金在全省范围内以同一缴费比例由县市级社会保险机构组织人员统一收取，然后完全上缴到省级社会保险机构；养老金的支出由省级社会保险机构根据各县市的支付需要下拔；全省范围内的不同地区之间相互调剂基金。这才是严格意义上的省级统筹。对照这个标准，目前已经宣布实行省级统筹的地方根本没有做到，绝大部分地区仍是县市级统筹，甚至个别已经开始实行了比较规范的省级统筹的省竟然又倒退回去了，如福建省在1990年确实做到了由省级社会保险机构统收统支保险费，但到1994年又改回去了。这是为什么？
这是利益分化的结果。实行省级统筹，在“四个统一”中关键是“统一调剂使用基金”和“统一管理”。“统一调剂使用基金”，由省级社会保障机构直接掌握基金的收和支，就要从养老负担轻的县（市）调剂部分基金到养老负担重的县（市）。由此产生两个问题，第一，调出县（市）的政府不乐意。前面已经提及，在“条”、“块”结合的行政管理格局中，“条条”是一种工作指导关系，而“块块”才是实质性的领导与被领导关系，县（市）社会保险机构直接听命于县（市）政府，负责人由其任命，工资由其发给，行政经费由其拔付。从某县（市）无偿调出资金，县（市）政府会以种种理由、借口阻挠。此时，县（市）社会保险部门只能听县（市）政府的命令而不会听从省社会保险机构的指示。第二，调出县（市）的社会保险机构本身也不乐意。掌握了资金，就掌握了资源，就能带来各种利益。调出资金就减少了社会保险保险机构掌握的资源，损失他们的利益。所以县（市）社会保险机构也不愿意调走资金。“统一管理”涉及到谁提取管理费的问题，由省级社会保险机构统筹，其管理费就由省社会保险机构提取，由它来分配和使用。这样原先县（市）社会保险机构直接提取管理费的权利被剥夺了，县（市）社会保险机构也不愿意。所以，实行省级统筹在遭到县（市）政府反对的同时，也遭到了县（市）社会保险部门的抵制，县（市）社会保险部门不是支持而是反对省级统筹。对它们而言，实行县（市）统筹对自己最为有利，既可以提取管理费，又可以掌握基金的使用权，为本地经济发展服务，提高本部门在同级政府机构中的地位。资金调出还会影响（损害）社会保险部门与县市政府领导的关系。一旦超越县（市）统筹范围，县级社会保险部门就会觉得对自己不利。它们本身也就会从改革（提高统筹层次）的推动者变为改革的阻碍者。省社会保险部门既不能领导地方政府，也不能取得下级社会保险机构的配合与支持，省级统筹困难重重，举步维艰。
（二）部门利益与“行业统筹”的兴起
社会保险要社会化，对一定地域范围内的劳动者必须打破所有制和部门界限，一律强制参加，逐渐扩大地域范围，不断扩大覆盖面，提高统筹层次。这是社会保险制度改革之初许多理论家、学者所设计和呼吁的，然而现实却是不但统筹层次停留在县（市）级，还出现了较大范围的“行业统筹”。
1985年底，原水利电力部以电力企业以网局为核算单位，水电企业大多地处偏僻山区，到居于城市中的社会保险机构投保不便且职工需跨省（区）流动施工为由向国务院申请实行本行业系统统筹，1986年4 月获得批准。之后在1987年、1988年两年中邮电部、铁道部、中国建筑工业总公司、石油天然气总公司先后向国务院提出申请并获批准。
行业统筹的兴起，是我国养老保险制度改革中陷入的一个误区。第一，养老保险费用统筹在本质上是“取富济贫”，由效益好、年龄结构轻的企业缴纳多于本企业离、退休人员所需的费用，多出部分用于调剂效益差的企业。如果允许效益好、年龄结构轻的行业企业另搞一套这种“逆选择”行为存在，那么，由剩下的企业所组成的保险集团其养老保险费率的提取将会达到很高水平，甚至威胁到该项制度的存亡。事实正是如此，水电、邮电等部门实行行业统筹对地方统筹造成了很大的冲击。不少已参加地方统筹的企业纷纷退出，以至于有些地方为维持养老金的给付不得不提高养老保险费的提取比率。这些企业的退出同样形成了很大的示范效应，不少效益好的企业以各种方式拒缴、欠缴甚至退出地方统筹。第二，与建立同市场经济体制相适应的劳动力市场的要求不符，不利于劳动力的流动。区域内的劳动力流动频率比区域之间的流量频率大得多。实行行业统筹后，有关部门为防止利益外溢，对职工保险金的转移设置种种障碍，它们认为职工调离会给自己带来经济损失。同时在不同养老经营机构间办理有关手续，涉及到利益转移，也不容易。第三，与经济体制改革的方针不符。改革要达到政企分开的目的，政府对企业实行间接管理，大部分企业要下放到地方，依托中小城市。行业统筹反而将系统内不同层次之间的行政关系紧密化了（李连友，1998）。有鉴于此，分管社会保险的劳动部门多次向中央政府陈述行业统筹的后果，各级地方政府也提出强烈的反对意见，同时，理论界、舆论界也对这种作法提出了质疑和批评，引起了国务院的重视。
由于“行业统筹”的负面效应逐渐显现，国务院原已不打算批准新的行业搞系统统筹，1989年7月交通部向国务院提出的申请未获批准。 但事情并没有结束，1992年8月交通部联合中国人民银行、 中国民用航空总局、中国船舶工业总公司、中国石油天然气总公司、中国有色金属工业总公司等8个部门以参加地方统筹加重了行业部门下属企业负担， 冲击了企业经营承包责任制，不利于跨地区人员调动等理由再次向国务院提出申请，经过一年多的摩擦后，1993年10月国务院以国函[1993]149号同意交通、银行、石油等6个部门实行系统统筹。该文下发后引起了地方政府的强烈不满。
为什么这些部门热衷于搞行业统筹并能获得中央政府的批准，特别是在行业统筹的弊端已经显现，且遭到多方面反对的情况下还要批准第二批行业搞统筹呢？
前面已经提及，在扩大企业经营自主权、利改税、承包制等一系列经济政策实施后，企业成了相对独立的利益主体，企业之间开始分化。但这种分化带有明显的行业特征。也就是说，那些属于“朝阳产业”的企业往往普遍是企业人员结构轻，社会保险负担较小，经济技术结构比较合理，产品市场大，或受政府特殊政策保护，从事垄断经营者。相反那些属于“夕阳产业”的企业，由于历史较长，职工年龄结构老化，产品经济技术结构不合理，社会保障负担较重，需要政府花大力气来进行结构调整。所以，企业分化的后果实质上是行业的分化。
在我国，电力、铁路、邮电、石油等行业，是属于需大力发展的“朝阳行业”，同时也是国家垄断行业，这些行业历来是自成体系组织生产，虽然这些行业企业实行双重领导，但在组织人事、行政事务、生产经营、经济分配等方面都主要由上级行业领导部门决定。下级与上级的关系是直接的、实际的领导关系，同行业企业之间也有着千丝万缕的联系。对企业的各项改革政策是由行业行政部门进行实施的，象承包制，更是各个企业先向行业领导部门承包，然后各行业再向国务院总承包。所以，他们的利益是捆在一起的。这些行业、企业，在国家的政策保护下，不但获得高额垄断利润，其在职职工的工资待遇、退休职工的待遇也明显高于其它行业。同时，这些行业的年龄结构较轻，如果参加地方组织的养老保险费用统筹，其缴纳的保险费明显多于从社会保险机构领取的养老金。所以，这些行业所属企业不愿意参加当地的社会保险统筹，行业领导部门也不愿意本行业的企业参加当地的社会保险统筹，于是借鉴地方统筹作法搞行业统筹。从行业管理部门来看，既可以解决本行业的退休职工退休金发放问题，也可能聚集大笔资金，同时能设立新的机构，扩大管理范围。从这些行业所属企业来看，统筹费率比地方低；职工退休待遇比地方高；而且能密切同上级部门的联系，求得一些保护。上下一拍即合（李连友，1998）。
实行行业统筹也是国务院的利益所在。国为从理论上讲，养老金是工资的延期支付，养老保险费用作为人工成本在企业向国家上缴利税之前列支，所以，如果一个企业或一个行业需要支付的养老金越多，向国库上缴的利税的税基就越小。获准实行行业统筹的这11个行业都是以全行业为单位直接向中央上缴利税，由于这些行业相对于地方企业来说，人口结构年轻，需要赡养的老年人口少，养老金支出少，养老保险费的提取比例较低（全国地方统筹的平均缴费比例约为20%，11个行业中只有两个超过20%，各部门平均缴费比例为16%）。所以，如果将行业统筹改为地方统筹，每年需向地方多缴纳约50亿元的养老保险费用，直接减少中央财政的收入；而如果实行行业统筹的话，不但不会减少中央的财政收入，甚至有可能因把负担甩给地方而增加中央的财政收入。这对中央政府来讲是十分重要的。所以，在批准第一批部门实行行业统筹后，尽管其弊端已开始显露，地方政府和有关部门也反对，但中央政府反复权衡后仍批准了第二批部门搞行业统筹。
（三）“行业统筹”的终结——中央政府是最大的获益者
1998年，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险省级统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号），规定：“1998年8月31日前，实行基本养老保险行业统筹企业的基本养老保险工作， 按照先移交后调整的原则，全部移交省、区、市管理”。这意味着“行业统筹”兴起十余年后就走到了它的尽头。那么中央政府为什么最终又取消了行业统筹呢？这是多种因素共同作用的结果。第一，继续实行行业统筹已经从道理上难以服人了。如果在开始阶段可以作为“改革试点”看待的话，那么，在行业统筹弊端已充分显露了以后，为什么还继续支持呢？第二，实行行业统筹遭到了地方政府的强烈反对和抵制。国函[1994]149号同意第二批行业搞统筹的文件下发后， 当即遭到了数个省级人民政府的反对，并向国务院递交紧急报告，陈述中央企业参加地方统筹的可能性及必要性，建议不执行国函[1994]149号文。 之后又暴发了海南省政府与11个行业统筹部门的大冲突。先后卷入这次冲突的有国务院办公厅、国务院法制局、国家计委、国家经贸委、国家体改委、财政部、劳动部11个行业部门和海南省政府，影响很大。第三，1998年3 月召开的第九届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案，几个实行行业统筹的行业主管部门被撤销或合并，减少了改革的阻力。第四，更为重要的是，最近两年，随着改革的深入，原有体制的深层次问题开始显露，影响了企业的效益，特别是受东南亚金融危机的影响后，企业更加困难，拖欠离退休人员的养老金的问题比较突出。据统计，截止1998年第一季度末，除北京外，30个省市和有色、煤炭、铁道、中建4个行业在参加养老保险统筹范围内，欠发283万离退休人员的养老金46.8亿元，其中，停发6个月以内的有134万人，金额达14.6亿元，停发6个月以上的71万人，金额达23.9亿元，减发的有78万人， 减发额为8.3亿元（注：资料来源， 中华人民共和国劳动和社会保障部养老保险司编，《最新养老保险政策和行业统筹移交地方管理资料汇编》第31页，1998年9月。）。 这个问题已经成为影响社会稳定的重大问题之一。在这种背景下，中央政府作出撤销行业统筹的决定，一方面人有利于养老金的按时发放（行业调剂到地方），另一方面维护了社会的稳定，同时赢得了地方政府的支持，赢得了民心，获得了最大的效益（王思斌，李连友，1999）。
（四）群体表意能力差异对养老保险制度变迁的影响
无论是地方统筹还是系统统筹，它们所关注的仅仅是传统体制中享有较高福利水平的国有企业职工的保障问题，尽管由于利益的分化使它们之间产生了各种各样的矛盾。但统筹对于那些新生的边缘群体却并没有给予足够的关注。我们认为，这与各种利益群体的政治影响力或者说群体的表意能力差异有关。所谓群体表意能力是指群体表达自己的意见和利益要求进而影响政府决策行为以实现自己利益要求的能力。
在我国，工人阶级一直受到政府的全面关注，被赋予领导阶级地位，给予各种优厚待遇。他们人员集中、凝聚力强，并且被高度组织化，形成了从工人到工厂，到各级地方政府或中央部门政府再到中央政府的各种信息传递链或资源流动链，他们的各种诉求不但容易受到社会各界的关注，同时也能迅速传到各级决策层，在各种利益诉求中，政府常把工人利益置于优先地位。对于养老保险也是如此。而那些边缘群体则不大一样。
我国农村人口众多，农业劳动力队伍庞大。但由于城乡生产力水平、经济发展水平差异较大，农民又很分散，且没有形成自下而上的信息传递渠道，在农村小范围内出现一些问题很难引起上级重视。即使是些普遍性的问题，只要没有急剧爆发或影响到各级地方政府的正常运转，也不容易引起重视。所以农民的意愿很难影响到决策层。尽管改革开放以来，农村对养老进行社会保障的要求越来越迫切，如农村人口平均寿命不断延长，计划生育政策的实行使农村人口老化加剧，传统家庭保障模式遇到很大困难，农村老龄人口的赡养问题越来越严重，等等。但政府在这些问题方面给予的关注严重不够。农村养老保险起步晚，发展慢，至今处于徘徊不前的状态。
私营企业、个体工商户从业人员尽管队伍在扩大，但由于他们分散在各行各业，在利益上相互关联程度不密切，缺乏组织性，没有凝聚力，所以尽管他们面临的风险很大，但政府并没有从他们的实际出发设计适合他们的需要的养老保险制度，而是力图将用于国企职工的养老模式推广到他们的头上去，由于存在养老负担的转嫁问题，费用负担不合理，他们都抵制参加养老保险统筹。
三资企业从业人员同私营企业、个体工商户从业人员有许多相似之处，尽管人数增加快，但同样缺乏凝聚力。他们在享有较高经济收入的同时无力求得福利保障。实际上如果政府将目前设计的用于国企的模式推广到三资企业，首先会遭到业主的反对，因为会大幅度提高人工成本；其次，员工也不乐意，因为按工资基数缴费缴的比国有企业多，对退休后的收入预期却并不明了，所以他们宁愿选择投保商业人寿保险的方式求得保障。政府如果不设计适用于这些从业人员的保障制度，而按现行制度模式强行推广，可能会带来业主裁员、员工降薪的结果。
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