从中国大城市基层政府管理体制改革看城市管理及社会治理（下）——以北京市街道办事处管理体制改革为例，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,北京市论文,为例论文,街道办事处论文,国大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008—7621（2006）06—0069—03
（二）街道管理体制改革、机构设置及组织图
1.关于街道新组织图的几个新机构的职能及组织关系的说明（见图2）
图2：
关于街道办事处新组织图的图例说明：
① 虚线方框，如
，不是常设性机构，或者不是一个管理层级，如
。
② 带箭头的实线→表示上级对下级的直线管理关系；带箭头的虚线
，表示协助管理而非直线管理关系。
（1）地区党建联席会（协会）。非常设机构，由辖区各单位负责社区党建的副书记组成。其职能是：制定辖区单位党组织和党员参加社区建设的计划，各单位分工并承担相应任务，动员各单位党组织对社区建设提供各种资源支持，并组织各单位党组织交流社区党建经验。市、 区党委应制定“社区党建联席会（协会）条例”，以明确该组织的性质、职责、权利及行为规范。
（2）街道地区管理委员会。“报告”指出，地区管理委员会是街道主持的辖区的行政事务组织协调机构，由街道办事处负责人和政府专业管理部门派出机构负责人组成。街道主任受区政府委托，担任地区管理委员会主任。其主要职责是，根据区政府的要求，统筹组织协调辖区的社会管理和公共服务事务。市政府应制定《街道地区管理委员会工作条例》，以明确该组织的性质、职责、权利及行为规范。
（3）民主管理与监督委员会及其办公室。“报告”提出在街道建立“民主管理和监督委员会”，但对其性质及隶属关系并没有明确说明。在街道层面设置“民主管理与监督委员会”并承担监督职能，必须使其获得正式合法地位及权威。笔者认为，该委员会合法的授权基础，应该是社区代表会议，它应该是社区代表会议的下设机构。鉴于街道不是一级政府，社区代表会议不是常设机构，民主管理和监督委员会由社区代表会议推举若干人员（兼职）组成，设立办公室作为社区代表会议闭会期间的常设办事机构，承担街道日常的民主管理和监督工作。其监督的范围包括：对市、区政府执法机构工作的监督，对区政府专业管理机构驻区站所的监督，对街道办事处工作的监督。在社区代表会议开会期间，民主管理与监督委员会办公室承担会议组织工作及社区代表会议交办的各项工作。
需要强调的是，区人大要设立相应机构，如街道社区代表会议工作委员会（或联络处），联系和指导社区代表会议及其下属的民主管理和监督委员会的工作。建议市人大制定“街道社区代表会议条例”和“街道民主管理与监督委员会条例”，从法律上明确其组织的性质、职责、权利及行为规范，以逐步建立健全城市基层民主管理的政治机制。
2.关于街道整体组织框架设计的说明
街道办事处在区政府授权下，其工作可以归结为四个方面：党群工作、公共事务（或社区事务）工作、城市管理工作和综合协调监督工作。
（1）党群工作。由一名副书记主管。下设五个科室：①综合办公室，负责街道工委和街道行政的日常事务管理和协调，财务工作科划归办公室；②党务工作科，负责宣传、组织人事、纪检、统战（侨务、民族宗教事务等）、人民武装等方面的工作；③群团和社会工作科，负责组织、领导（或指导）工、青、妇及各种民间社团、协会、社工组织和义工组织的工作；④社区与精神文明建设办公室，负责指导社区建设和精神文明建设工作；⑤民主管理和监督委员会办公室，受街道工委及民主管理和监督委员会双重领导，具体职责见上文。
（2）公共（或社区）事务工作。由一名街道副主任主管，下设一科三所。①社区与居民事务科，负责区政府和街道交办的社区管理事务和居民事务。②社会保障和民政事务所，负责区劳动和社会保障局交办的辖区各项劳动和社会保障事务管理和服务，负责区民政局交办的辖区社会救助事务的管理和服务。③公共卫生与计划生育事务所，负责区政府卫生局、人口和计生委交办的公共卫生和计划生育的事务管理和服务。④教育、文化、体育事务所，负责承办区政府相关专业局（教育局、文化局、体育局）交办的事务的管理和服务。
街道层面的各事务所属于事业单位，其人事、财务和专业业务管理直接隶属于区政府主管专业职能局，街道对其工作进行综合协调和监督。其主管可以由上级专业局的公务员担任，也可以由专业社会工作者担任，其他工作人员属事业编制专业社会工作者。区政府专业职能局对事务所采取项目管理的方式，即设立专门事项，与事务所签订项目管理合同，规定双方的权责，完成的标准、时间，由专业管理局支付经费，并对经费的使用进行审计。需要指出的是，街道办事处及“社区与居民事务科”与三个事务所之间，存在行政组织协调、监督事业单位（或专业社工组织）工作的关系。
（3）城市管理工作。由一名街道副主任主管，下设一科、一所、一中心。①城市管理和综合治理科，负责区政府和街道交办的城市管理和综合治理事务。②环卫绿化物业事务所，属于区政府专业管理局（环卫局、绿化局、国土资源局）在街道层面设立的事业编单位，对上，接受区政府主管专业局授权的公共服务事项；横向，受街道的综合管理、协调和监督；对下，根据政府专业主管局的授权，通过项目发包形式，与承担服务项目的各公司（环卫公司、绿化公司、物业公司等）签订合同，支付服务费用，监督检查各公司的服务质量和履行合同的情况。③社区服务管理中心（或社区服务联社），其职责是调查居民需求，寻找信誉好的服务公司和个体经营者，为辖区居民和驻区单位提供各种市场服务，如提供物美价廉的商品和家政服务，组建辖区保护消费者协会，维护居民的合法权益，监督在辖区从事经营活动的公司和个体户的服务质量。
（4）综合管理、协调和监督工作。设立一个专门从事此项工作的办公室，由一名街道副职主管。综合管理、协调和监督工作是街道新体制凸显的一项重要职责。该办公室的职责是：①负责居民服务大厅的日常管理工作；②综合管理、协调街道与区专业局驻区站所的业务，街道与区行政执法（专业执法和综合执法）部门的业务，街道内部各行政部门的业务，街道与社区居委会的相关管理事项；③承担组织矩阵小组，完成上级政府和街道交办的临时性任务；④承担对区专业管理机构驻区站所和街道各职能部门工作的日常监督。
四、街道城市管理体制改革对市、区政府管理体制提出的要求
城市管理体制改革发端于街道层面。从一定意义上说，市、区两级政府的城市管理体制改革，是街道层面改革的前提条件或制度性保证，没有这个条件和保证，街道体制改革根本无法进行。因此，落实五次城管工作会议精神，从制度和体制创新的角度，提出市、区两级政府城市管理体制改革的目标和任务，已经是势在必行了。
总起来看，市、区政府的城市管理职能的划分、管理幅度和管理层次的调整，需要关注的问题与街道层面有不少相同之处。存在的主要问题是：（1）上层，副职过多，副职之间的分工职责交叉，综合调查研究少，关涉全局的综合决策权过于分散，导致部门决策多，权责不统一，协调成本过高。（2）中层，负责专业管理的委办局划分过细，部门过多，职能交叉多，综合协调的机制不健全，协调成本高。（3）下层，机构内部官多兵少，即领导干部、副职多，一般干部少，导致指挥、动嘴的人多，具体操作和干事的人少，忙于面上支应，难以深入基层，工作沉不下去。
鉴于市区两级政府城市管理体制改革及组织机构整合不是本文所能研究的，在此，我们仅提出一个大致的改革思路：
1.组织结构设计要减少中间层，扩大管理幅度，减少管理层级，加强综合协调职能。如果说在街道层面要实行“大科制”，相应的在市区政府层面要实行“大部制”或“委员会制”。把职能相近或交叉较多的专业局划归各“大部”或各“委员会”，各“大部”或各“委员会”的职责是统筹决策、协调、监督，各专业管理局的主要职责是向基层下沉的具体操作执行。
2.区政府要弱化经济宏观调控的职能，与此相关的委办局可以合并精简；强化专业管理职能，切实落实社会管理和公共服务职能。区政府与社会管理相关的委办局都应建立条条专业管理及服务一统到底的机制。同时在社会管理和公共服务方面，建立通过中介组织、非营利组织承担具体业务，政府提供支持、加强监管的新机制。
（续完）
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