将被遗忘的改革——1990年代我国大学改革的历史述评，本文主要内容关键词为：述评论文,将被论文,年代论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会，掀起了中国经济社会体制改革的又一轮热潮，各方面的改革举措正在逐步制订和落实之中。可以设想，教育、科研领域的改革也即将推开，并必将带来全新的变化和绩效。但是，我们不应忘记，在高等教育及其科研领域，在1990年代，曾经掀起过一场轰轰烈烈的全国性改革，分别以实施“211工程”和“985工程”、大学合并、实施量化考评制度为代表。这场改革，全面改变了我国高等学校及其科研发展的版图，具有不容忽视的意义。多年来，学术界并没有对这场改革作全面的回顾和反思。今天，回顾和总结这场改革，可以为理解现状提供视角，也为今后的改革提供借鉴。 1990年代的这场大学改革，主要是为提高教育、科研的资源利用效率而展开的。科研的资源利用效率是指一定数量的教师(学者)运用单位资源的科研产出率。这和学者的学术水平和其科研积极性有关，以及和科研制度的其他效率有关。如何调动高校教师的科研积极性，最大程度地有利于多出高水平的研究成果，是1949年以来，特别是改革开放以来我国一直在探索的问题。改革开放之前，虽然在某些阶段提倡打破平均主义的分配结构，促进人员合理流动，但是事实上教师技术职务晋升由指标控制，分配上平均主义盛行，形成事实上能上不能下的终身制，人员也极少流动。可以说，1949年以来的三十年时间，社会科学研究成果是历史上各个阶段相比最少的。虽然有其他原因，但人们也常常归结为分配体制的问题。“按劳分配”是改革开放以来分配原则改革的主题，这一改革大势同样体现在教育科研领域。在1980年代逐步推行按工作量“按劳分配”的改革原则，到1990年代，1993年颁布了教育改革的纲领性文件《中国教育改革和发展纲要》，按照改革的精神，全国一些高校陆续推行了以量化考评制度为核心的人事制度改革。三大部委又在2000年颁布文件，促成了全国各地高校对教师科研推行量化考评制度。另一方面，自从1990年代以来，同样以《纲要》为依据，教育部(国家教委)提出了在21世纪重点建设100所大学的高等教育发展规划，并对高校推行评审准入制，促使各高校为进入重点建设行列展开了竞争，直接促成了全国范围的高校合并。1998年，教育部又推出“985”项目计划，对进入“985”建设行列的高校加大资助力度，使各高校的竞争进一步加剧。与“211”计划相配套，有组织地改变了中央部委高校的隶属关系，绝大部分划归地方或教育部主管。因此，1990年代以来的大学改革基本是按两条线索展开的：在国家组织层面，一是推行了“211”和“985”项目计划，二是改变部分高校的行政隶属关系；在高校层面，一是全国各地高校展开了合并运动，二是配合人事制度改革，全面推行量化考评制度。在时间上，量化考评制度的实施和高校合并以竞争进入“211”建设行列几乎同时发生，让人不能不联想到它们之间可能存在关联。 一、“211工程”建设计划和“985工程”建设计划 1.“211工程”建设计划 “211工程”建设计划早在1990年就开始酝酿。1990年6月，原国家教委在制定全国教育事业十年规划和“八五”计划时，即提出在十余年时间内，有计划地集中力量重点建设30所左右的高等院校。后来经过多次研究，确定到2000年前后，重点建设面向21世纪的100所左右的高等学校，并命名为“211工程”建设计划。1991年4月，重点建设一批大学和一批重点学科被列入《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》。在国家教委和有关部门汇报的基础上，1992年8月的国务院第111次常务会议纪要明确提出：“原则同意教委和有关部门提出的要面向21世纪，重点办好一批(100所)高等院校的‘211工程’规划意见。”在此基础上，1992年10月，中央政治局常委会议讨论了《中国教育改革和发展纲要》(草案)，会议认为，“‘纲要’提出要办好100所重点大学，这很重要，把这些学校办好可以把整个高等学校带动起来。”1993年2月13日，中共中央、国务院正式发布《中国教育改革和发展纲要》，明确指出：“要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业。”自此，“211工程”在国家政策层面正式出台实施。① “211工程”于1994年开始启动部门预审。这可以说是我国自1990年代以来在高等教育界推行的最大改革，在一大批高校之间造成了很大的竞争效应。正如政治局会议所指出的，“可以把整个高等学校带动起来”，形成高等学校之间的竞争性发展，才是这一计划的目的。由于这是一个高水平大学的“招牌”，进入这一序列的高校可以名正言顺地以高水平的名义在获取各方面的资源中获得竞争优势，并且也将获得教育部等政府部门的高额固定资助，从而获得发展优势，因此使一大批原有的重点大学和教育部直属高校展开了角逐，以免自己从竞争中落败，失去原先的品牌和资源；而非重点和直属的高校也有机会进入100个重点建设高校的行列，因此实力较强的普通高校也展开了激烈的竞争。② “211工程”自实施以来，共有五批总计115所高校进入这一建设序列。其建设数量分别为：1995年，第一批入选大学共15所；1996年，首批建设大学增加了12所；1997～2001年，第二批建设大学共68所；2004～2005年，第三批建设大学共14所；其后第四批高校1所，第五批高校5所。据统计，自1995～2005年期间，工程建设资金总量约为368亿元，所需资金采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式解决，主要由学校所属的部门和地方政府筹措安排，中央安排一定的专项资金。 2.“985工程”建设计划 其后，1998年提出的“985工程”，更加剧了高校之间的竞争。1998年5月，时任国家主席江泽民在北京大学庆祝建校100周年大会上宣告：“为了建设现代化，中国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”同日，教育部领导在庆典上提出，今后连续3年，每年拿出中央财政收入的1％，作为中国建设“世界一流大学”的资金。建议得到了原则上的肯定，随后，教育部提出了“985工程”建设计划。③ “211工程”的建设资金主要是由地方安排解决，资金平均投入量相对不大且可能有不足额投入的风险，并且地方政府和主管部门本来就有相当大的投资，将原有投资换成“211”的名义，可能性也相当大。如果说争取进入这一建设计划的直接目的是为了获取发展资金，不如说是为了争取获得“211”建设高校这一“金字招牌”，从而为筹措各方面的资源和获得发展优势打下坚实的基础。但是，“985”建设计划是在原有基础上，直接以中央财政的大幅投入为基础，按规定地方作出1∶1配套，以当年财政收入测算，工程的总投入将在300亿元以上。这是相当大的一块“蛋糕”和资金保障，使进入建设的高校不但获得更高一级“金字招牌”的同时，额外获得了一大笔发展资金，这促成了已经进入“211工程”建设序列的有竞争力的高校又展开了下一轮激烈的角逐。 “985工程”实施之初，只有北京大学和清华大学被列入“世界一流大学”建设计划，在三年内各拨款18亿元。这最初的两所高校公布拨款计划，也起到了相当大的示范效应。到2000年，已经有12所大学被确定为“985工程”重点建设大学，并且欲竞争进入这一序列的大学都纷纷将奋斗目标确定为建设“世界一流大学”。在2001～2003年期间，又有22所大学进入这一序列。在随后确定的第二期建设中，又有5所大学进入这一序列。因此到目前为止共有39所大学最终竞争成功。 3.隶属体制改革 与“211工程”相配套的是，在整个国家层面，对高校的行政隶属管理体制进行了改革。随着政府机构改革的推行，按照“共建、调整、合作、合并”的指导方针，④国家中央部委所属571所高校，到1999年已合并成为259所高校，其中的187所高校(或经过合并)于2000年划归省级政府或教育部主管，当年各中央部委保留了72所附属高校。这项改革在2000年基本完成，涉及高校约占当时全国高校总数的一半。之后经过不断调整，到2009年为止，除了特殊情况保留了30所部委附属大学之外，其余也已更换隶属关系。⑤院校合并后共有39所大学转为教育部直属管理，这些院校除2所外全部进入了“211工程”序列。原教育部直属院校中，有1所大学转为地方管理。分析比较这些新进入教育部直属的大学，一般是总体实力较强的大学才有机会进入这一序列。即使进入“211”序列的大学，也是按照与地方共建的原则进行的，这和过去单纯由某一部门或二级政府统包统管有区别。行政隶属关系和建设方式的改变，涉及资源的再分配和学科结构的调整，也是相当大的一项改革举措。 二、大学合并和“211工程”建设计划 1.1990年代以来的大学合并简况
图1 “211工程”和“985工程”建设大学数量对比图 数据来源：笔者根据互联网数据反复查证后计算所得，包括查阅教育部及各高校网站。数据不包括合并后减少的学校。
图2 73所教育部直属高校自1991年以来的合并次数与所涉学校数量 数据来源：计算方法同上图。
图3 全国高校合并次数⑧ 1990年代以来，以1998年浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学合并组建新的浙江大学为标志，我国兴起了一场大规模的高校合并运动。据不完全统计，1990～2006年，我国共发生了431次高校合并，涉及院校1082所。⑥即全国高校的大部分都发生了合并事件。其中2000年是合并的高峰年，发生了105次合并，203所高校合并为79所。⑦据笔者的统计，在73所教育部直属院校中，自从1990年以来的合并主要发生在1994～2006年期间，共有47所大学发生了61次(含1992年1次)合并，由119所高等院校以及其他13个单位合并而来；其中2000年发生了22次合并，涉及21所教育部直属大学。 从数据上看，从1994年开始，合并的数量逐步上升，到了2000年处于高峰期，2002年之后下降，2006年之后合并的次数就很少了。这段时间的合并与211工程的实施时间几乎是同步的。211工程启动时间与大规模的评审阶段刚好集中于1994～2002年这段时间，虽然大部分高校在竞争中落败，但有100余所高校最终竞争成功，其中有30多所高校经过激烈竞争在2000年前后成为了教育部直属院校。 大规模的高校合并，不但发生在非教育部直属院校，而且发生在教育部直属院校。经统计，在全部73所教育部直属院校中，有39所高校是在2000年之后成为教育部直属院校的，其中37所高校是在2000年，2所高校是在2004年。在39所发生直属转换的高校中，有6所高校在当年发生了合并事件后同时成为教育部直属高校；有12所高校发生合并事件后，在之后的年份成为教育部直属高校；有2所高校在成为教育部直属高校后，在之后的年份发生了合并事件；有19所高校在转为教育部直属高校前后都未发生过合并事件。在其余34所一直是教育部直属的高校中，有11家在2000年发生了合并事件，有13家在其他年份发生了合并事件(含多次合并和2000年也有合并的2家，其中9家在2000年之前)，有12家未发生过合并事件。 对于2000年异常多的合并次数，在教育部直属院校系统，则和“985工程”的实施直接相关或相配套，即扶持一批高校向世界水平努力。从历史事件上分析，可能直接源于行政部门的强力推动。这也带动了各地其他高校的合并高潮，以获得教育战线的政绩。 2.211工程、985工程与大学合并 行政隶属关系改变、大学合并之所以发生，其原始动机是：决策者认为合并重组、调整主管能够在总体上带来好处。我们可以从最高决策者的论述里找到根据。据当时主管教育的中央政治局常委李岚清在2009年出版的《李岚清谈高等教育管理体制改革决策过程》一书中，在论述为什么要进行这场改革时指出，“随着经济的发展、科学技术的进步和经济体制的变革，我国的高等教育在管理体制、办学模式和结构等方面存在的问题也就日益凸显。这些问题主要是条块分割，部门分割，专业过窄，规模过小，低水平重复设置高等院校和专业，产学研脱节，包得过多，统得过死，从而使教育资源难以得到合理配置和充分利用，影响了整体办学效益和教育质量的提高。”⑨在他看来，中央部委直属的高校发展资源少，又与地方院校专业设置重叠，培养的人才相互不能满足需求，院校规模又过小，“小而全”，办学效益较低。在高级官员这样的认识下，行政隶属关系变革和大学合并几乎是中央主管部门直接推动的，并掀起了一股合并热潮。 大规模的高校合并不但是由中央部门直接推动的，而且在地方和高校官员中也颇具吸引力。合并对于主要的校级领导，其好处有三类：第一，合并一旦能够起到1+1＞2的效果，则提升了政绩，有利于自己的升迁，这种情况下可以主动向上级领导提出合并；第二，如果自己并不看好合并，无助于提升政绩，那么此类合并通常是上级领导推动的，因此即使合并不成功，自己也不用负很大的责任，反而完成上级交代的任务有助于升迁；第三，即使事前认为合并不能给自己带来任何好处，甚至可能利益受到损害，但在上级领导的强力推动之下，如果不完成任务，可能利益的损害更大，因此也只有勉力为之。在校级主要领导与上级统一思想的情况下，一旦作出合并的决策，则任何个人反对都是无效甚至对个人是有害的。以上三类情况下，都有决策者认为合并能够带来好处。而最大的好处一定是总体期望效率或收益的提高。 90年代中期开始，大规模的高校合并，在各大高校能够顺利开展，还可能归因于“211工程”的实施。可以说合并、改变隶属、“211”计划三者是互为配套的改革措施。由于各高校竞相争取进入“211”或“985”序列，对他们进行考核是理所当然的事情。教育行政部门在决定各高校在竞争中胜出的指标上，很重要的条件就是实力较“强”，以便教育部可以从效率角度“扶优扶强”。实力较强的必要条件，在一些官员的言下之意是规模较大，学科较齐全。合并能够使一些高校迅速拥有综合性的条件。 我们可以在百度网上查看一下“211工程”重点建设学校的遴选条件，⑩不管是师资队伍、教学科研水平和条件、博士点、重点学科点，还是经费、成果、贡献，都和学校的规模存在实质性联系，特别是通过强强合并之后形成的最初格局，而与人均指标几乎没有什么关系，一旦申请成功，高校今后格局的演变和各项规模指标的变化，也基本不会改变已经成为“211”高校的既成事实。因此改善上述状况的最快办法是实施大规模的大学合并，可以很快达到“规模较大，学科较全”的考核要求，因此在这样的考核制度设置下，造就了在合并中占据主导地位的高校具有合并的内在冲动。(11) “985工程”是“211工程”的升级版，其评估条件和后者类似，要求更高。2000年异常高的合并次数，在“211工程”建设高校范围内，我们可以看到，紧接着在2001年，就发生了异常高的“985工程”建设家数(17所大学)通过事件，这不能不让人联想为“985工程”建设高校的评估诱发了“211工程”建设高校在2000年的异常高的合并次数(其中73所教育部直属高校在当年发生了22次合并，其他高校未统计)，从而为竞争资源和扩张办学、提升科研实力带来潜在的好处。实际上，在2000年发生合并事件的21家教育部直属高校中，在2001年有9家成功晋升“985工程”建设行列，有1家在2002年晋升，有1家在2001年同时发生合并与晋升。而在32家教育部直属的“985工程”建设高校中，有25家发生过合并事件，其中18家发生在“985”签约时间之前，1家同时发生，另6家则都是实力较强的所谓“C9”高校。“211”高校的大规模合并，给各大高校带来了通过合并来扩大规模进而竞争发展资源等的想象空间，无疑带动了全国范围内其他高校的合并热情，形成了全国范围内的一场合并运动，从而在当年进一步使合并次数达到90次以上。 三、量化考评制度的实施 高校科学研究中的量化考评制度即是指，对科研成果的贡献进行定量计算，作为教师晋升技术职务和获得劳动报酬的依据。特别是，规定成果必须在最近一段时间生产的，劳动报酬按照成果的多少定期浮动，是我国90年代以来量化考评制度的本质规定。(12) 在量化考评制度实施之前，我国对科研人员的科研活动不怎么严格考核，在晋升技术职务上规定比较模糊，教师的收入一般以技术职务为依据，很少因今后成果的多少而变动，除非作出重大的贡献，会有额外的奖励和晋升。这样的制度，人们普遍认为不能充分调动科研人员的工作积极性，应该在科学研究中体现按劳分配的原则。这直接导致了量化考评制度的构想和实施。 在实践中，量化考评制度的实施是有一个过程的，有些学校实行得早，有些学校实行得晚。而全面实施的决定性因素，则应是三大部委在2000年颁布的高校人事制度改革意见，要求在高校分配领域体现“按劳取酬”的原则。下面，我们将以文献和访谈为依据，来论述这一制度的实施过程。 1.量化考评制度施行的时间证据 在科学研究中实行量化考评制度，在我国应该是1980年代末期以来的事情。改革以来，最早介绍量化考评制度理念的是在《兰州学刊》1985年第1期上刊发的汪光裕、柳旭署名文章《干部考核的量化方法——介绍一种考核干部的新方法》。其后，见诸文献的量化考评制度最早是由浙江大学于1990年在部分系科实施的(胡方茜，1991)。当时已经在技术职务的晋升中将科研成果按照发表、获奖等的级别分别赋予不同的分值，采取定性和定量相结合的方法，其中定性考核的标志是根据定量结果进行的不记名投票。这一办法于1991年在浙大全校推广，并在1992年调整完善，制定了《浙江大学晋升教师职务考评标准》，在全校颁布施行(杨文海、杨潮、唐晋发，1994)。其后，中南工业大学于1993年开始在教师中试行量化考核制度，1994年对考核办法进行了改进并推广至直属单位(卜英勇，1995)。 虽然浙江大学很早就开始在教师技术职务晋升中实施量化考评方法，但是这一方法在全国推行，要几乎晚10年左右。我们可以对文献上的证据作一梳理。1995年，有学者在文章中指出：“对教师科学研究的考核办法，或者过于简单，不够周全，或者客观性不够，实行困难。由于没有量化计分的良策，不易对科研成果进行考核……”(李孝林、劳汉生、李庆，1995)“以往历次的教师职务评审，对教师的考核多以定性评议和鉴定式的评语进行抽象模糊的描述……”(沈淑芳、关俊杰，1995)可见，实行量化考核办法在当时还只是个别现象。但量化考核已经是一个新生事物，1995年已经出现了几篇探索考核办法的文献。 在1994～1997年这段时间，已有一些高校对量化考评制度作了一定程度的试验，“不少学校近几年来……逐步探索出了一套教师量化考核新方法”(王明福，1997)，但各地仍然普遍地未加施行，比如针对上海的情况有文章写道：“现有评审方法存在的弊端……各项条件的重要程度缺乏量化的标准……”(董荣桥，1997)，可见当时上海仍基本没有推行量化考核制度。有学者在给出量化考评指标研究的同时，呼吁国家有关部门应尽快研究科研量化考核标准的可行性和必要性(王彩花、石康培、王明学，1997)。 1998年之后，实行量化考核办法的高校逐渐多起来，不过大多仍处于试行探索阶段。代表我国大学风向标之一的清华大学此时也仍然没有实行这一制度。该校人事处工作人员在当年的《清华高教研究》中提出对清华大学的科研队伍考核必须数量化(徐振明、孙荣玲、王德保、王久春，1998)。可见在当时清华大学的量化考评制度已经在酝酿中了。但在1998年的一些文章中，仍然在检讨缺少量化考评方法所具有的不足(奎荣熙、钱金栿，1998)，可见当时未施行量化考评制度仍然是需要批评的一种现象。在1994～1998年，大约有20余篇论文在探讨量化考核指标的设置问题。由于在此期间已经有一些高校实行了量化考核制度，在实践中已经暴露出了一些弊端，于1998年首次出现了批评性的文章(蔡仲德，1998)。但是在1998～2001年，仍有大量文章在探讨量化考核标准的制定方法问题。可见当时量化考评标准仍无定论，一些高校处于要实施未实施的阶段，使人们认识到对标准的继续讨论具有意义。 1999年，浙江大学在四校合并的基础上，于是年公布了新的量化考评制度实施办法。由于此前其他三所高校并没有像原浙大这样施行了多年的量化考评，因此一刀切的制度实施在当时造成了很大的震动，并迅速向全社会传播。由于浙大是当时高校改革和合并的典型，浙大的一举一动在社会上具有一定的示范效应。有学者在《杭州师范学院学报》上呼吁“高校教师应实行量化考核”(吴铁军，1999)。可见虽然当时浙大先行一步，但在杭州的高校中这一制度还没有得到大规模推行。但从文献看，全国各地施行的高校逐渐多了起来，一些高校在实施过程中已经起到了一定的效果，为尚未实施的高校起到了学习和示范作用。2000年4月，广西壮族自治区教育厅组织高校相关人员赴江苏、上海考察10多所已经施行量化考评制度并有一定经验的高校，“根据有关单位的领导、工作人员的介绍及提供的材料，这些高校在专业技术职务资格评审中引入了量化考核评价方法”(陈小兰，2000)，可见当时广西全境尚未实施量化考评制度，但正准备学习实施；而上海、江苏已经有较成熟的经验了。同一时间，一位西安高校的教师撰写的文章也显示，在陕西的高校中量化考评制度尚不是普遍现象。“现阶段职称评审中”“仅仅规定了科研论文的数量……缺乏科学的量化考核”(郭俊仓，2000)。而在广东，暨南大学在“参考了国内多所学校的考核方法并受到国外高校管理的启发”基础上，于1999年推行了新的量化考核制度(刘人怀，2000)。因此大致上可以认为，各地的高校在施行量化考评制度的时间上是不太一致的，基本呈现出沿海地区先行、内地学习后行的特点。在2001年的一篇文章中显示，浙江温州大学至少在2000年已经施行量化考评制度(赵肖为、钱昌吉、王春英，2001)。2002年，有文章针对量化考评制度实施过程中出现的一些问题发表了看法(胡彦，2002)。 从时间上看，2003年之前关于量化考评制度的文章基本上是在探讨量化考核指标的设置问题的。我们知道，在制度实行初期，探讨指标设置仍然会有一定的现实意义。2003年的有效论文只有三五篇，2004年罕见地几乎没有论文探讨标准问题了。从2005年开始，相关文献主要是对量化考评制度展开了批评，以及一些完善对策。可见当时基本已经全面推行了量化考评制度，并在实践上引起了人们的不适反应。 因此可以推测，在全国范围内量化考评制度的实施时间基本可以从1994年算起，随着时间的推移逐渐增加，到2003年前后可能几乎所有的大学都实行了不同程度的量化考评制度。如果我们要对它作一个时间上的分界线的话，也许可以以2000年为界，当时的量化考评制度已经在大部分高校实施，有很多高校已经实施数年了。笔者的计量结果显示，2001年总体上显示出了量化考评制度的效力，因此2000年比较全面实施该制度是基本可信的。 2.量化考评制度施行的地域证据 本项研究我们采取访谈的形式进行。我们对教育部直属高校按照不同地域、不同类型、不同学术知名度进行分类，尽量照顾到样本的代表性，这样抽取了教育部直属院校的21所高校作为调查样本，于2011年对他们实行量化考评制度的情况进行访谈。我们通过电话对各高校的人事处进行访问。 访谈结果显示，所有的高校都对教师晋升技术职务的成果规定种类，并规定每种成果的最低数量；所有的高校也都将不同的技术职务分为数种级别，每两到三年考核调整一次，按照不同的级别给予教师相应报酬。有数家高校在此之外还对本年的成果在年末进行结算，按照成果多少给予一定报酬。在问及这一制度实施的确切时间时，多数表示记不起来了，或者说过去不在该部门工作，情况不清楚。有1家回答是1999年，有1家回答是2003年，有2家回答可能是2000年前后。我们还对抽样之外高校的学者进行了访谈，涉及全国各地的20余所高校。获得的结果和上述大同小异。 访谈的证据表明，全国各地的高校几乎都实行了不同程度的量化考评制度。 3.量化考评制度施行的文件证据 我们还可以从官方文件中进一步推测量化考评制度大规模实施的时间和范围。 最早的关于量化考核的文件依据是1981年《高等学校教师工作量试行办法》(13)和《高等学校教师教学工作量超额酬金暂行规定》(14)，这是按劳分配改革政策在教育领域的最初体现。不过这两个规定只是对工作量作了规定，还没有对成果质量的量化考核作出规定。1982年教育部在关于高校教师职务晋升的实施意见中，要求将教师定量考核与教师职务的晋升结合起来(黄治国，2009)。此时的所谓定量考核仍然只是和工作量有关。在很长一段时间，教师的工资收入是和其技术职务直接挂钩的。不过此时，中央教育管理部门就已经意识到了以量取酬的重要性。可以说，随后的科研量化考评改革也是在这一文件的精神下逐步构思成熟并实施的。1985年5月，中央颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》(15)，文件虽然基本没有涉及日后的改革内容，但可以说为后续教育改革纲要的出台奠定了原则性基础，就是“放权”(日后用人自主权，分配自主权)、“调整”(日后调整隶属关系和中央地方共建)和“后勤社会化”。 1993年2月，中国教育改革的纲领性文件《中国教育改革和发展纲要》出台。文件提出，要“积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革。在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距。改革的核心在于，运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，打破平均主义，调动广大教职工积极性，转换学校内部运行机制，提高办学水平和效益。”(16)可见当时，运用“物质激励手段”，“打破平均主义”，是国家层面所倡导的改革的核心要求之一。随着这一里程碑式的纲领性文件的传达和贯彻，遵照文件要求的量化考评制度在全国各地的高校中先后实施，也就不难理解了。从论文文献分析，各地高校的量化考评制度基本是从1993年之后逐步实施的，和这一改革文件及其所倡导的精神有莫大关系，在时间上也是一致的。 随着全国各地高校在量化考评制度实施上的不断探索和进展，一些相对成熟的做法也被吸收进教育部的文件中。1999年5月，教育部印发了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》。文件指出，要“通过改革人事分配制度和理顺管理体制，强化岗位聘任，打破‘铁饭碗’和平均主义‘大锅饭’，破除职务‘终身制’和人才‘单位所有制’，形成‘能进能出、能上能下、能高能低’的激励竞争机制”，“各高校要加大学校内部分配改革力度，教职工的工资收入与岗位职责、工作业绩和贡献直接挂钩，真正实现按劳分配、优劳优酬。”(17)这一规定，正是包含了量化考评制度的本质内容，可以说是在督促全国各大高校实施量化考评制度。2000年6月，中组部、人事部、教育部又联合下发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》。文件规定，“进一步强化竞争机制，改革固定用人制度，破除职务终身制和人才单位所有制，按照‘按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理’的原则，在高等学校工作人员中全面推行聘用(聘任)制度。学校根据学科建设和教学、科研任务的需要，科学合理地设置教学、科研、管理等各级各类岗位”，“进一步健全考核制度，加强聘后管理。结合年度考核工作，采取适当形式，对聘用(聘任)人员应履行的职责任务进行考核。”“在国家政策指导下，根据‘效率优先，兼顾公平’、‘生产要素参与分配’的原则，探索建立以岗定薪、按劳取酬、优劳优酬、以岗位工资为主要内容的校内分配办法。要将教职工的工资收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献以及知识、技术、成果转化中产生的社会效益和经济效益等直接挂钩。”(18)这一文件的规定和1999年的文件大同小异，但进一步明确了工作步骤和措施，可以说以国家法规的形式所作的再次督促，进一步直接促成了各大高校根据文件精神全面实施量化考评制度。因此，我们也看到了当年各地没有施行的高校去外地取经的情况。因此，我们推知2001年是所有高校实施制度的年份，将这一年作为制度在整体上发挥效力的年份，应该是适当的。 可以说，量化考评制度总体上是改革开放以来按劳分配原则在各行各业中得到贯彻的大环境下逐步实施的，在实施过程中又主要是由教育行政部门原则性指导和实践探索先行相互配合之下逐步完善的。其潜在的假定是，将精神领域产品的生产视同物质领域产品的生产一样，是可以通过以量计酬来激发生产积极性的。但是之后的实施效果，可以说喜忧参半，大都也出乎意料。量化考评制度的实施，可以说直接促进了我国各大高校教师充分参与到发表论文、争取奖励、争取科研经费的竞争中去。2000年之后，论文数量、奖励数量、科研经费数量逐年得到较大比例的增长。这中间有因为合并成功造成效率上的提高，量化考评制度对科研成果数量的激励作用也是不可置疑的。在成果数量增长的基础上，由于科研的参与度提高，科研经验越来越丰富，可能还带来整体研究水平的提高。这在我们之后的计量检验中可以察觉到。总的来说，虽然量化考评制度对原有体制下的教师触动很大，使他们整天处于竞争获取资源的“焦虑”中，因此在很长一段时间里激起了很多教师的强烈反对，但是我国在2000年之后高校的科学研究在整体上上了一个台阶，也是一个母庸置疑的事实。这和高等教育领域的所有配套改革都应不无关系。 自从1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布之后，“打破平均主义”成了高校人事制度改革的大方向。一些高校陆续推行了以量化考评制度为核心的人事制度改革。2000年，中组部、人事部、教育部联合发布《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，在吸取前几轮高校改革的经验教训的基础上，在继续改革上推行了如下的理念：(1)建立学术生涯早期的竞争淘汰与晚期的职业保护相结合的用人机制；(2)向优秀学术人才进行政策倾斜；(3)推行教师岗位分类管理；(4)实行教师公开招聘；(5)教师聘任管理重心下移，聘任工作充分发挥教授的作用；(6)淡化资格评审强化岗位聘任；(7)推进灵活多样的弹性用人机制(吕玉刚，2005)。自2000年以来，各高校陆续推行了新一轮改革，其中以北京大学、清华大学、中山大学围绕变“全员终身制”为“教授终身制”的改革最具代表性，而北京大学又以改革风波而全国闻名。从最有代表性和最具争议的几个大学人事制度改革个案中我们可以发现，他们改革的核心仍然离不开量化考评制度，即便是北大的终身教授性质的改革。因篇幅关系，此处不再详述。 四、大学改革和融资 上面我们认为，大学的合并、争取成为“211工程”扶持大学，在大学层面的原因之一在于大学在发展中的融资冲动。政府主导下的合并行为能够获得资金的扶持，从其他部委划归教育部直属或省级政府直属也能够得到更多的资金支持；同时，一旦成功跻身“211”或“985”序列，就能在新一轮招牌的洗牌中，(重新)获得总体实力较强这块金字招牌，从而为下一步向社会各界融资打下基础。另一方面，量化考评制度的实施，促使教师为了完成科研(课题)经费考核目标努力向外争取资金，并可以为大学的科研带来总量上的扩张，提高社会认可度，从而向外融资变得比较方便。 在这一轮大学合并和隶属改革之前，高校的资金来源按隶属关系分为三类：一类是教育部直属院校。改革以前一共有34所国家教委直属高校，其日常运转和发展资金主要来源于国家教育委员会(或中央财政)；第二类是其他部委所属高校，经费来源于中央有关部门的拨款；第三类是省市区地方政府直属的高校，其经费来源于地方政府的拨款。据1994年的统计，当时80％以上的经费来源于政府拨款，其余经费来源于技术合同、委托培养、社会服务、校办产业等自己创收，以及学杂费收入。(19)在国家拨款中，也存在分配上的“苦乐不均”。据时任副总理李岚清介绍，改革前国家部委所属院校共有571所，数量多，经费有限，主管部门鞭长莫及。(20)地方政府的经费和地方财力有很大关系，只有教育部经费是相对有保障的。虽然总体上改革开放以来教育经费增长迅速，但和2000年以来的高教经费增长速度还是不可同日而语。大学的合并和归属改革，使教育经费的来源变为教育部和地方政府两块，为统筹划拨和平衡发展创造了条件。 上述已经指出，在1995～2005年期间，“211工程”建设资金总量约为368亿元，所需资金采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式解决，主要由学校所属的部门和地方政府筹措安排，中央安排一定的专项资金。进入“211”序列的高校先后共有115所，(21)因此平均来说项目资金每所高校只分配到3.17亿元，对于多年所需的庞大资金量来说实属不多，何况还可能原有经费被各部门包装成211专项资金。但是在改革之初，教育行政部门声称要集中力量办好100所大学，是一个无形的投资诱惑，无疑对参与竞争的高校来说是有吸引力的。 自从2000年以来，大学经费有了迅速增长，这从教育部直属高校科研经费的大幅增长上可以看出来。73所教育部直属高校中，其中“985”高校占了32所，其余有41所为“211”高校，2所都不是。在“985”计划宣布之初，教育官员宣称今后3年内每年拿出财政收入的1％用于计划支持，这在当时相当于每年投入100亿元，而入选的大学需要具备向世界一流大学进军的潜力，因此数量上不可能很多。因而，这是一笔非常诱人的额外投资，引发了有实力的高校展开了激烈角逐。据统计，“985”项目一期资金共拨款316亿元。(22)其中，超过10亿元的高校共有13所。相比“211工程”投入来说，这是一笔不小的收入。 教育部直属院校自2000年以来经费的增长，应还来源于“直属高校”或“211”、“985”大学这块金字招牌的声誉效应。这块招牌使人们认为，这些高校是中国最高水平的大学，是办学效益最好的一批大学，对于2000年之后寻求回报社会的富裕的社会资金来说，投向这些高校是首选，也是投资合作的首选，银行贷款的首选。此后，这些高校扩张中的资金很大部分是向银行贷款、社会融资和开展技术合作等筹措的。 另外，自2000年以来实行的量化考评制度，各大学纷纷对教师承担社会上的科研课题作出数量上的规定，有些高校还以资金数额来计量，也促进了一大批教师纷纷发挥公关能力，向社会争取各类课题，从而使科研总经费得到较大增长。我们知道，传统的考评体制和人才培养方式、科研节奏，以及人员缺乏流动，使高校的教师科研水平差异很大，积累了一大批科研水平相对较低的教师。在量化考评制度的推动下，这些教师中的很大一部分在向社会竞争课题的公关能力上具有比较优势，因此也促成了他们和科研水平相对较高而公关能力欠缺的教师达成分工和交易，从而提高了整体融资和科研的效率，经费也获得了大幅增长。 五、总结 1993年2月中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，自此拉开了1990年代中国高等教育改革的序幕。正如李岚清同志在2009年所评价的，这是自1952年院系大调整以来，在我国发生的“又一次院系大调整”，具有深刻的时代影响。站在改革基本完成、大学格局发生了根本性改变的今天，重新回顾这场改革的来龙去脉，我们发现，《纲要》对这场大改革所起的纲领性作用，是怎么评价也不过分的。这是一场系统性的一揽子高等教育改革，不但中央部门按照纲要的要求起了强制推动作用，在地方政府、高校层面，也不乏主动性，并最终形成了全国高校的激烈竞争局面。不管这样的竞争局面对科学研究的长远影响来说是好还是坏，但是确实深刻地影响并改变了我国高校的发展局面。我们今天回顾这场改革，需要明白各项改革举措之间存在什么样的依存关系，改革是如何得到推行的，以及检讨改革对科学研究的影响是什么。 《纲要》的颁布，对高等教育界发出的主导性信号是，国家要求各方面创造条件，集中力量在全国扶持100所大学发展。这表示，中央以及各级政府将会对这100所大学加大资金投入，发展上给予政策倾斜。我们知道，在很长一段时间里，制约我国高校发展的主要瓶颈之一是发展经费的不足。不管经费的边际收益有多低，只要不为零，高校总是欢迎有更多的教育科研经费的。而进入这100所大学的序列，不但将获得一笔可观的经费，同时还是学校高水平的体现，可以为各方面的活动创造良好的条件。而原先的重点大学和教育部直属大学虽然拥有“金字招牌”，但如果在这轮洗牌中不能成功跻身这100所行列，其办学环境将遭受很大打击，这也是他们不愿意看到的。可以预料，这项目标的宣布，将导致全国各地的高校为此展开激烈竞争。自此，高校的发展格局为之一变，一切变化都由竞争所带来。 既然有人竞争，就需要制定竞争规则。正如李岚清同志所说，“在改革前，我国的高校规模偏小，而且是‘小而全’，教职员工与学生的比例较低。据统计，1992年，13.1％的本科院校在校生不足1000人；15.2％的专科学校在校生不足600人；多数的高等院校为2000人至3000人。再加上‘学校办社会’，麻雀虽小五脏俱全，行政管理机构庞大，后勤服务人员过多，学校的负担很重。”官方明显地认识到高校的规模过小造成办学效益低，因而在制定“211工程”竞争规则的时候，其遴选条件几乎都和规模较大有关，这直接暗示各大高校要以合并抱团来竞争。但由于高校之间的合并涉及利益格局的重新调整，有时并不能带来双赢的结果，往往占主导地位的那个学校很愿意合并，非主导地位的学校不愿意合并，因此在实践中进展并不迅速。可以想见，教育主管部门以及地方政府甚至公开强力推动，要求各地的高校展开合并运动。这项合并运动发展到2000年，导致了全国各地异常高的合并次数，这是合并和政府行政命令式推动直接有关的明显证据(当然，上文指出，紧接着于2001年公布了17所“985工程”建设高校，也是直接的诱因)。自然，由于规模的扩张，加上各方面的配套建设，有115所高校先后成功跻身“211”扶持行列。 与“211工程”的实施同时，是《纲要》提倡和要求高校进行打破平均主义为主题的人事改革。这是借着“211”的东风推行的第二项改革。很明显，教育主管部门已经意识到原有考评和人事制度造成人浮于事，平均主义盛行的低效作风。和合并的“半推半就”不同，人事制度改革几乎得到了各大高校欣然的响应，因为在竞争的压力下，以打破平均主义而制定的量化考评制度，能够使各项科研指标得到迅速增长，从而在数据上避免了落后。可以想象，如果没有“211工程”造成的利益重新分配格局，量化考评制度还不一定能如火如荼地在全国推行开来。当然，推行迟缓的地区，也往往是相对缺少竞争力的地区，从博弈的角度，不愿意打破最初的均衡对他们来说可能是最佳的选择，因此有时候也需要行政的强力推动。 量化考评制度不但在表面上使科研具有一定的可比性，减轻了管理部门的工作量，并把鉴定成果质量的责任推给社会其他媒介，管理部门逃避了以往“人情评审”的责任，因此和这一制度具有天然的亲和力；而且直接的效果是带来了科研成果数量的大幅增长，最先实行这一制度的高校最先获得竞争优势，在他们的示范带动下，一大批高校随后跟进实施。虽然量化考评制度导致的论著数量化扩张，可能使论著的平均质量有所下降，甚至可能使原先预期高水平的成果质量也达不到预期水准，但是在制度实施之初，少数高校的实施并不能使社会迅速感受到其研究质量的下降，只会认为其研究水平有了提升，因而其数量指标的提高使学校在校际竞争和对外融资中获得了优势和好处。随着实行这一制度的高校逐渐增多，科研平均质量下降的问题可能会逐渐严重起来。因为判断学术质量的高低本质上是极少数行内专家才有能力做的事，社会无法判断哪些高校的科研质量存在“水分”，因而此时只会以平均的质量来判断一个学校的科研产出贡献，因而没有实行量化考评制度的高校会处于明显的劣势，从而不得不跟进实施。由于社会鉴定学术成果质量的困难，学术上的“柠檬市场”就这样出现了。 打破科研分配上的平均主义，是这场一揽子改革的初衷之一，目的是调动广大科研工作者的科研积极性。但是，将在物质生产领域大行其道的“按劳分配”原则运用到精神产品生产领域是否适当，则又是另外一个问题。在之后的理论分析中我们可以发现，其对科研的激励效果和终身教职制度存在本质不同，后者人们会不断地追求质量最高化，而前者人们会在科研质量和数量之间作出权衡，追求自身的利益最大化，于是必定会在一定程度上损害科研的质量。这从2000年之后人们对科研成果低质量重复的批评和学术不端行为层出不穷中可以看出。但是另一方面，在之后的检验中我们可以发现，量化考评制度在显著促进了科研论著产量增长的同时，也促进了较高质量的科研成果产量的增长，显示科研能力也得到了提升。对于不同学术环境的高校、不同研究能力的人群来说，这一制度造成的效果可能是不同的，这是政策制定者当初所始料不及的。也许，量化考评制度的作用机制，远不像我们通常所批评的那样，具有导致科研低水平重复研究的弊端，其机制可能是复杂的。特别是，当它和诸如声誉一类的其他因素作用在一起时，就像某种信息对股市的影响一样。 与合并、隶属、考评改革相配套的另一方面改革，就是《纲要》中允许、鼓励和提倡高校开拓多渠道筹集发展资金。《纲要》指出，“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。”“国家欢迎港、澳、台同胞、海外侨胞和外国友好人士捐资助学。在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学。”自此，国家投入教育的财政经费显著增长，学生学杂费标准显著提高，校办产业得到了大发展，社会捐资不断增加，充分打开了高校的多渠道融资局面。可以说，这又是给广大高校在面对竞争时提供的一个政策许可，使高校的融资纳入了竞争考核之中，调动了广大高校的融资积极性，为今后的发展打下了基础。高校的资金向来和科研成果的数量和质量有莫大关系，而科研成果的提升又促进了融资的扩大，两者是互为促进的。 总的来说，我国1990年代以来高校的合并、考评改革和融资行为几乎都是在“211工程”和“985工程”的指挥棒下进行的。这项系统性改革给我国高校的发展格局带来了翻天覆地的变化。改革的实施机制又是复杂的，受到不同的约束条件的影响，才会有不同的局面和现象出现。在这场改革尘埃落定的今天，来检验合并和考评制度改革的成效，检验融资的影响因素和资金的使用效率，具有重要的现实和理论意义。 注释： ①本段及以下关于“211工程”的资料都来源于百度网：http：//baike.baidu.com/view/7085.htm。 ②从90年代以来的高校排名中可以看出，排名前100位的高校中约有三分之一是非重点和教育部直属高校。 ③本节关于“985”工程的资料来源于：http：//baike.baidu.com/view/59436.htm。 ④刘继荣：《高等学校合并重组的理论和实证研究》，浙江大学博士学位论文，2003年，第1页；李岚清：《李岚清谈高等教育管理体制改革决策过程》，http：//www.china-b.com/zixun/jyzx/20090307/585895_1.html。 ⑤参见《全国高校社科统计资料汇编》1999年、2000年和2009年。 ⑥周建军、罗萍：《尘埃落定后的审视与省思——关于我国医学院校与综合性(多科性)大学合并问题的研究》，《黑龙江高教研究》2010年第9期。 ⑦徐岚：《我国高等院校合并的经济分析——以复旦大学与上海医科大学合并为个案》，《中国高等教育评估》2003年第1期。周建军、罗萍的文章统计2000年为91次，少于徐岚文14次，由此推知1990～2006年期间发生的合并很可能多于431次。 ⑧转引自周建军、罗萍：《尘埃落定后的审视与省思——关于我国医学院校与综合性(多科性)大学合并问题的研究》，《黑龙江高教研究》2010年第9期。按注7推测，实际次数可能还要多。 ⑨http://www.china-b.com/zixun/jyzx/20090307/585895_1.html。 ⑩http://baike.baidu.com/view/7085.htm。 (11)这和经济领域的改革十分相似。在中国，自上而下的改革要想顺利推行，使底层获得改革的收益是必需的，而特别是造成他们在竞争中获取改革的收益，能够最大限度地降低改革的阻力，形成改革的热潮。中国经济领域在前二十年所取得的成功很大程度上是走了这样一条道路。这一模式再次被复制在教育领域，不管是否能在整体上获益(因为竞争获取的资源是作为改革的诱饵由外部给予的，改革最终是否成功要看投入产出的比较情况)。换句话说，官员是聪明的官员。 (12)很多高校不承认自己实行的是量化考评制度，但是只要涉及劳动报酬按成果多少定期浮动，就会涉及成果的计量问题，就会涉及不同成果在数量上的比较问题，本质上就是量化考评制度。 (13)http://wenku.baidu.com/view/14e04af9770bf78a652954c3.html。 (14)cherd.pku.edu.cn/manage/texts/100172.pdf2009-5-3。 (15)http://www.edu.cn/zong_he_870/20100719/t20100719_497960.shtml。 (16)http://baike.baidu.com/view/486179.htm。 (17)http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1999/206004199906.html。 (18)http://www.moc.gov.cn/ganbuzhijia/zhengcefagui/rencaiguanli/200806/t20080626_502018.html。 (19)闵维方、陈晓宇：《中国高等教育经费需求与投资体制改革》，《教育研究》1994年第12期。 (20)http://www.china-b.com/zixun/jyzx/20090307/585895_1.html。 (21)网上有的说211高校共112所，有的说115所，实际上是有3所高校两地办学用同一校名，进一步调查发现都是独立办学，因此本文认为共115所比较妥当。 (22)据百度网上的统计列表计算，但囿于信息来源，笔者不知之后的进展情况。
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被遗忘的改革：20世纪90年代中国大学改革的历史回顾_211工程论文
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