乔治#183;W#183;布什政府执政初期对华政策评析，本文主要内容关键词为：乔治论文,布什政府论文,初期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年1月20日乔治·W·布什（以下简称“小布什”）就职美国总统后，对华采取强硬政策，引起世人的注目与震惊。在随后的几个月中，中美关系出现了紧张的局面。中美关系在历经曲折后，小布什政府开始意识到维护中美关系稳定、健康发展的重要性。从6月份起，小布什政府的对华外交有了某些变化。尤其是7月底美国务卿科林·鲍威尔访华前后，美国政府的“示好”活动更是达到高潮，愿意改善中美关系的姿态更是明显。笔者认为，从2001年1月20日至7月底，可视为小布什政府执政初期，这一时期的对华政策的特点是由强硬转向务实；从8月起，小布什政府开始进入执政的第二个时期，其对华政策的走向目前尚不清晰。
小布什政府执政初期对华政策的形成与发展是一个逐渐展开的动态过程，其内容和实质不一定表现在一份或几份系统的政策文件里，而体现在一个又一个具体的政策领域里。故此，我们试图在以往研究的基础上，对小布什政府执政初期对华政策的形成、发展过程和主要特点作初步探究，希望能为进一步理解与展望中美关系在21世纪初的发展趋势提供一个新的视角。
一、从“战略竞争对手”到“朋友”：对华战略关系的定位与演变
小布什在竞选时，曾严厉批评克林顿政府的对华政策，强调中国是美国的“竞争对手”而非“战略伙伴”，并宣称要“对中国采取更强硬的路线”。（注：华盛顿邮报，1999-11-20.）上台后，他仍坚持中美不是战略伙伴、而是竞争对手的战略关系定位。国防部综合评估办公室主任安德鲁·马歇尔在《2025年亚洲》报告中指出，无论中国今后成为“民主社会”或是成功地转型为市场经济，美国都已决定视中国为未来的敌人。（注：纽约时报，2001-05-17.）这反映了小布什政府的对华战略关系定位。这种定位的直接后果是导致小布什政府执政初期对华政策的强硬和中美关系的恶化。
小布什政府认为：中国是美国最主要的地区战略竞争者之一。因而其对华主要战略考虑是：防范中国进一步成长为与美国同等级接近的战略竞争者；防止中国在亚太地区向美国的霸权地位和利益挑战。按照这样的战略意图，形成了以防范、围堵和遏制为主的强硬对华战略。小布什政府希望通过采取强硬政策和严峻的手段，打乱中国改革开放的思路，迫使中国走上跟美国进行军备竞赛的道路，希望能再次实现整垮前苏联的辉煌。
经过一段时间的摩合，主要是受经济因素的制约，从6月份起，美国政府开始在一些公开场合表示要与中国发展“建设性关系”，显示出美国在安全战略方面与中国软化、缓和的意向。如鲍威尔在6月22日向媒体表示，他“希望两国继续朝着建立一种建设性关系的方向前进。”（注：美联社华盛顿电，2001-06-23.）7月28日，鲍威尔在访华时说，“最近美中关系出现了积极进展，各方面的合作，特别是经济、贸易方面的合作都在朝着好的方向发展。美国无意与中国为敌，希望同中国保持友好关系。”（注：人民日报，2001-07-28.）29日，鲍威尔声称，他已经决定放弃使用“战略竞争者”来形容美中关系，并将中国视为美国的“朋友”。（注：人民日报，2001-07-29.）随后，国家安全顾问赖斯也表示，布什政府已经刻意停止使用总统大选期间形容中国为“战略竞争者”的口号，因为“战略竞争者”一词无法适切形容美中关系的复杂性，不过美国与中国关系之间，仍存有很强的竞争因素。（注：华盛顿时报，2001-08-02.）从小布什政府对华战略关系定位的演变，我们不难发现，经济利益是促使小布什政府改变战略关系定位，用务实政策取代强硬政策的推动力。
二、刻意构筑防范、围堵和遏制中国的新防务体系：对华安全战略的调整
小布什上台后，着手调整对华安全战略，强化美日军事同盟功能，加强同亚太五大同盟国的关系，执意发展导弹防御系统，表现出明显的为应对中国崛起布局、防范、围堵和遏制中国的战略意图。小布什政府认为，中国是个共产党国家，“未来行动无法预测”，“看不清未来，我们就必须保持强大。我们不能够天真，我们必须密切注视它的行动。”因此，美国应凭借军事实力与中国打交道，“美国需要在亚洲保留强大驻军，以便威慑中国，防止它将来构成威胁。”（注：拉姆斯菲尔德、鲍威尔语.华盛顿时报，2001-07-24.）美国对华安全战略的调整主要集中在如下两方面：
（一）制定围堵中国的新军事战略。上任不久，赖斯就提出，要重视印度在平衡中国影响方面的作用。（注：Condoleezza Rice,Promoting the National Interest,Foreign Affairs,January/February 2000:45-62.）这道出了小布什政府以印制华的战略意图。3月22日，拉姆斯菲尔德同小布什会晤时提出了对美国军事力量的组织方式进行改革的战略构想，建议将美国未来的战略重点从欧洲转向亚洲。（注：华盛顿邮报，2001-03-27.）5月份，美国防部又公布了一些相关的政策报告，公开将中国视为美国未来的敌人，并建议政府据此制订一套围堵中国的策略。如马歇尔提出的《2025年亚洲》报告认为，印度具有崛起的战略潜能，美国必须不惜一切代价防止中国与印度结盟；与韩国、澳大利亚、泰国、菲律宾和日本加强军事联盟，将可限制中国在南中国海和西太平洋发挥力量。（注：纽约时报，2001-05-17.）5月15日，总统特别助理扎勒米·哈利勒扎德等人也发表《美国与亚洲：朝向一个新的美国策略与武力态势》的研究报告。报告建议美国政府采取以下一些措施，以应付亚洲地区可能出现的各种重大挑战：加强与韩国、日本和澳大利亚的军事安全盟友关系，同时考虑将新加坡、菲律宾和泰国纳入这一体系；其次，促成中国、印度和俄罗斯之间的力量均衡，消除任何可能威胁地区安全或联合对抗美国的可能性；第三，澄清美国将“以武力协助台湾自卫”的政策，同时致力于解决南中国海的领土争端和自由通航问题，避免该地区出现武力冲突。在对华问题上，美国应采取“接触与围堵”交叉运用的策略。（注：纽约时报，2001-05-17.）至此，美国对亚洲所谓“潜在敌人”的围堵政策正式出笼。
在此同时，美国在亚太地区围绕着防范和围堵中国的军事部署和外交活动也在加紧进行。如5月11日，印度外长辛格在同到访的美国副国务卿阿米蒂奇会谈后向记者表示，印美正致力于商讨建立一种全新的全球安全体制，并宣称印度将支持美国的导弹防御计划。12日，阿米蒂奇宣布，小布什总统已经接受了印度的邀请，将对印度进行正式访问，预料“两国将加速发展战略伙伴关系”。（注：美联社新德里电，2001-05-12.）美国大力拉拢印度，表明其利用印度围堵中国的计划正在逐步实施。美国“织网”围堵中国的另一个重要环节是，加强与日本的同盟关系。5月8日，阿米蒂奇在访问东京时，极力鼓励日本支持美国的导弹防御计划。日本政府虽未明确表示支持，但“对美国的导弹防御计划表示理解”。日美双方还决定共同推进战区导弹防御系统的技术研究。5月12日，在美国代表团的鼓动下，澳外长唐纳公开表示，澳有可能允许美军利用其松树峡口的卫星中继站，这意味着澳的某些设施有可能被美军纳入其导弹防御计划之中。7月30日，澳美两国在堪培拉举行“部长级磋商”，商讨推进澳美军事联盟事宜。会后，美方表示，将考虑在澳北部达尔文附近设立军事基地，一旦本地区发生危机，便于人员装备的转运和后勤支援。澳方提出建立一个包括美、澳、日、韩四国的安全磋商机制，并得到了美方的赞同。这一举措引起东亚国家的不安，因为将三个单独的联盟捆到一起，有形成“亚洲北约”集团之嫌，遏制中国的意图也十分明显。此外，美国还同马来西亚、菲律宾、文莱、印尼和泰国达成协议，使美军舰可进入上述国家的基地和港口进行维修、补给。如果美国的上述计划得到实施，将会完善其在亚太地区的军事基地体系，并在中国南部海域形成一条巨大的“封锁链”。目前，美国还在加紧拉拢印度和印尼，以尽快完善这条“封锁链”。（注：华盛顿邮报，2001-08-12；纽约时报，2001-08-12.）可见，就美国对华军事战略而言，已不单纯是防御的问题，而体现出明显的进攻性，或者说是进攻性防御。
（二）执意发展以针对中国为主要内容的国家导弹防御系统(NMD)政策。还在大选期间，小布什就在NMD问题上持强硬立场，宣称美国必须建立NMD，防止美国及其盟国受到来自别国的导弹袭击。就职后，他频频表示，虽然遇到一些国家的反对，但无论如何会把NMD这项工作进行下去。5月1日，小布什在美国防大学宣布：美国必须突破1972年美苏签署的《反弹道导弹条约》的限制，部署NMD。（注：中国日报，2001-05-28.）随后，小布什政府的特使兵分几路游说欧、亚各国，争取其对NMD的支持，包括凯利的中国之行。凯利于5月14日抵达北京，向中方提交小布什提出的“非扩散、反扩散、导弹防御和美国战略力量单方面裁减”的四点构想。他诡称，无论是TMD（战区导弹防御系统）还是NMD都不针对中国，呼吁中国对NMD计划采取理解态度。（注：人民日报，2001-05-15.）由于中国的坚决反对，凯利无功而返。6月30日，小布什再一次表示，美国新防务战略的重点之一是发展NMD。他称，导弹防御系统“将保护美国本土、美军及美国的盟友不受导弹袭击和核讹诈”。（注：华盛顿邮报，2001-06-30.）
对中国来说，NMD和TMD的危害极大，它将解除中国对美国的核威慑，使中国失去战略防御能力；特别是TMD一旦扩散到台湾，将严重干扰中国的统一大业。因而中国对之一直持强烈反对态度。尽管遭到世界各国的警告、谴责和反对，但小布什政府仍然一意孤行。其原因在于发展NMD和TMD能为美国带来诸多利益：一是美国凭借它，可以抢夺未来战争的制高点，建立以美国为中心的新的世界安全体系；二是可以以军火工业、军备竞赛来刺激已显露出停滞迹象的美国经济的发展，从而在全球范围内实现美国国家利益的最大化。
三、更注重“协防”的对台“战略清晰”政策
上台后，小布什奉行强硬的对台政策，并利用中美撞机事件在台湾问题上大做文章，使中美关系日趋紧张。以后，小布什政府虽不断重申“一个中国”政策，但对台强硬政策并没有实质性的改变。
（一）提升对台军售水平，加强台湾的军事力量，借以牵制和影响中国的对台政策。4月1日发生中美撞机事件之后，美国政府内部关于增加对台军售的讨论骤然升温。辩论的结果是，决定大幅度向台出售高性能的进攻性武器。小布什政府企图通过军火交易警告中国。4月24日，美国置中方的多次严正交涉于不顾，宣布了2001年度对台军售清单。（注：华盛顿邮报，2001-04-25.）这笔军售总额达60亿美元，这是近10年中最大的一笔对台武器销售。这次军售具有重要的政治象征意义。它不但会增加台湾对抗和谈、对抗统一的军事资本，也会强化美国对台湾所承担的“安全义务”，显示美国对台政策的实质性提升和发展。它严重损害美中关系，并加剧台湾海峡紧张局势，危及亚太地区的和平与稳定。
美国对台履行所谓“安全义务”，其实是为了美国的国家利益：军售可以扩大美国的军火定单，让军火商充分得利；可以迎合美国国内、特别是美国国会反华势力的政治叫嚣。因而它是美国政府牵制和影响中国大陆对台政策的重要手段，是美国东亚安全战略一部分。
（二）承诺“武力保台”的“战略清晰”政策。小布什在宣布对台军售决定之后，竭力为自己对台大规模军售案辩解。4月25日，小布什一反以往美国的战略模糊态度，明确地表示，如果中国大陆攻击台湾，美国将会保卫台湾，而且“将尽其所能来帮助台湾自卫”。
这意味着美国准备直接卷入台海冲突。5月17日，小布什再次声称，若中国大陆“动武”美国将会协助台湾。7月24日，美国防部发言人奎格利声称，美国对全世界的重要地区都有紧急应变计划，包括台湾海峡在内。（注：联合报，2001-07-24.）这表明美国不仅口头承诺协防台湾，而且还有实质性的紧急应变计划和措施。此外，据悉，近来美台之间的军事合作也从未停止过。这些事实表明，美台正在朝着“准军事同盟”的方向发展。如果这种危险的势头不予扭转，将彻底破坏中美建交公报中确立的两国关系正常化的原则和基础。
（三）重申“一个中国”政策。随着撞机事件的解决，中美关系朝着改善的方向发展。小布什政府也不断重申“一个中国”政策。如6月11日小布什表示，美国政府愿意与中国保持良好关系，继续支持一个中国政策，反对台湾独立。这是布什首次公开表示美国愿意和中国修好。7月28日，鲍威尔访华时也重申：“在台湾问题上，布什政府会象近30年来历届美国政府一样，奉行一个中国的政策。”（注：人民日报，2001-07-28.）但这仅仅是口头声明，迄今为止，小布什政府也并没有实质性的行动来改变对台强硬政策。
可见，小布什政府在台湾问题上的真正战略意图是：既要适当约束台独势力在分裂中国方面不至于走得太远，进而使局势失控，因而要“抑独”；又不愿中国政府统一台湾，从而削弱美在亚太地区的战略地位，因而更注重“防统”。既要大幅度提升台湾的军事实力，并承诺武力保台，以防范中国政府对台动武，又不愿激怒中国，因而不断重申“一个中国”政策。一句话，小布什政府希望台海两岸维持“不战不和，不统不独”、台湾与大陆长期“分裂分治”的局面，这样，美国既可以从大陆获利，又可以从台湾获益。
四、在人权问题、西藏问题和中国申奥问题上由发难到无为：意识形态政策的演变
小布什执政初期，把安全置于首位，同时强调发展中美经贸关系，大有淡化人权问题作用的趋势。但需要注意的是，小布什政府并没有完全放弃人权攻势，也仍在打“西藏问题”的牌。因为美国的意识形态和价值观问题是动员国内各种力量为战略目标服务，凝聚共识的重要工具。在美国看来，作为冷战后硕果仅存的社会主义大国，中国的飞速发展对于美国推广其价值观念和生活方式构成最大的障碍。美国对中国的未来发展始终抱有怀疑、警惕的心理，并把中国视为“另类”。因此，美国利用人权、民主、自由问题继续对中国施压是必然的。
对于美国利用所谓人权问题干涉中国内政的做法，中国政府和人民历来坚决反对。但美国会议员公然无视中国政府的抗议，不断攻击中国的人权状况，损害中国的国际形象；炮制反华议案，对小布什政府的对华政策施加影响。如2001年3月28日，美众议院外交委员会通过了两个与中国人权有关的议案。撞机事件发生后，美众议院4月3日通过一项谴责中国人权纪录的议案。部分众议员指责中国扣留24名美军侦察机人员，是中国“违反人权”的又一证明。一些众议员甚至还发出警告，如果中国不立即交还人员和飞机，今后国会审议任何涉及中国的法案以及小布什政府在作与中国有关的决定时，都会让中国付出代价。参议员史密斯表示，撞机事件说明，中国政府的人权政策一年比一年恶化。美国会议员的这些反华行径，无疑会对小布什政府制定对华政策产生很大的影响。
或许是小布什政府感到“人权武器”越来越难以奏效，如赖斯曾坦言承认，“通过道义上的争论和义务施加影响是有效的”。（注：Condoleezza Rice,Promoting the National Interest,Foreign Affairs,January/February2000:45-62.）或许是为了配合向中国示好的政策，6月份，小布什政府也开始调整其人权政策，希望更多地通过接触、文化交流而不是“人权争论”来影响、改变中国的行为。6月下旬，小布什政府最终否决了国会的议案，决定在中国申奥问题上保持中立。小布什政府在人权等问题上由发难到无为，表明其意识形态政策日趋务实。
五、对华经济政策：扩大经贸联系与预防中国经济对美国全球利益的挑战并重
经济利益是主导小布什政府初期制定对华政策的重要因素之一。小布什上台后，明确地推行安全、经济分开的政策：在安全层面上推行强硬政策；在经济方面，在预防中国经济对美国全球利益构成挑战的同时，继续寻求同中国发展贸易关系。其目的是想加快打开中国经济和市场对美国产品开放的大门，通过促使中国加入WTO来复兴濒临衰退边缘的美国经济。因而，小布什不止一次强调中美发展经贸关系的重要性，支持中国加入WTO。鲍威尔也多次代表政府声明，中国是美国重要的贸易伙伴，和中国发展贸易关系符合美国的利益，并表示支持中国加入WTO。因为这样做，“将为美国提供一个促进在中国实行法治、增加透明度和采取负责任行动的机会——这些是我们政策中的基本因素，目的是要促进中国融入世界贸易体制，从而促进中国发生变革。因而与中国进行贸易不仅是好的经济政策，它也是好的人权政策和好的国家安全政策。”（注：华盛顿邮报，2001-06-01.）因而即使是在发生“撞机事件”、中美关系极度紧张之时，小布什政府也表示支持发展对华贸易关系，支持中国加入WTO。因为小布什政府懂得，发展对华贸易可以稳定亚洲，有利于美国的经济繁荣，符合美国的长远的、根本的国家利益；同时贸易是促进中国内部发生变化的最佳手段，可以促进中国开放，推动中国的民主发展。（注：华盛顿邮报，2001-05-29.）因而美国的对华经济政策日渐务实、稳健。
当然，小布什政府在与中国发展经贸关系的同时，也有预防和遏制中国经济对美国全球利益的挑战的战略意图，因为美国担心中国正在对美国的亚太经贸格局形成日益明显的挑战。正像华盛顿国际经济研究所所长弗雷德·伯格斯滕所指出，东亚，尤其是中国在不久的将来，不但是美国经济上的合作伙伴；也将是美国经济上的竞争对手。（注：C.Fred Bergsten,America in the World Economy:A Strategy for the 1990s,Washington:Institute for International Economics,1988.）只要这种战略意图存在，中美经贸关系就不可能有全方位的发展，因而中美经贸关系仍然是一种有限制性的关系。
六、小布什政府对华政策评析
客观地说，在执政初期，小布什政府的对华政策在整体框架上仍是沿袭已往的防范与接触并存的政策。只不过小布什政府在6月份以前在安全方面更强化防范、遏制的作用；在6月份以后，在安全方面继续施压和遏制的同时，在经贸方面保持更多接触。对小布什政府来说，接触和防范都是手段，外交则为这两种手段服务。所以，在接触中有强硬的成份，而且这种强硬的因素会因外部事件而有所强化，有时甚至会以威慑的形式出现；在强硬中仍然会有接触，尤其是当两国关系恶化时，又会扩大接触的广度和深度。目的只有一个：通过对两国战略关系的重新定位，在未来两国关系发展方面获取更多的主导权；通过构筑防范、围堵中国的新防务体系，威慑中国，防止它将来对美国的安全构成威胁；在继续巩固和扩大美国在华经贸利益的同时，防止崛起的中国挑战美国在亚太的经济利益；从而使美国在21世纪的国际事务中确保绝对优势，最大限度地维护和拓展美国的全球利益。
总的来看，小布什政府执政初期的对华政策有三个明显的特点：(1)强硬性。指小布什政府继承共和党保守、右倾的外交原则，在对华外交上常常表现出强硬的特点。小布什政府初期的对华政策主要是在“新保守主义”的指导和影响下产生的，带有浓厚的“冷战”色彩：强调以实力巩固美国在全球的优势地位，寻找“威胁”、“对手”和“敌人”，采取强硬手法——如军事围堵、遏制，对付“威胁”、“对手”和“潜在的敌人”。半年来，小布什政府对华外交的施政重点多为军事安全问题，如编织围堵中国的军事网、发展导弹防御系统、向台湾大规模出售武器等等。在实践其对华政策时也往往采取强硬手法。如小布什政府在导弹防御系统问题上，采取我行我素的单边策略，置中国以及国际社会舆论于不顾，结果遭到国际社会普遍的反对和谴责，处于较孤立的境地。又如在处理中美撞击事件时，极尽强横、霸道之能事，但最终又不得不面对现实，改变初衷。(2)内向性。指小布什政府的对华政策往往受国内政治、经济因素的影响和制约。如小布什上台之初处理对华关系的种种考虑和措施就明显受总统大选的影响。在竞选期间，他以抨击克林顿政府的对华政策作为争取选票的一个重要策略，声称将对华采取强硬政策。入主白宫后，他必然按大选期间定的调子制定对华政策。又如，美国对华外政策受总统任期的影响也较大。在每一位总统任职初期，一般对对外政策不太熟悉，其政策往往带有理想主义的色彩，而且他是否定前任政策上台的，因而其对外政策比较强硬。随着其执政经验的丰富和对外交事务的了解，现实主义色彩渐浓，对华态度渐渐友好，对华政策渐趋理性。小布什执政初期对华政策的形成也不例外。他逢迎选民，以微弱多的选票当选，加之他急于走出其父亲的阴影，因而他不得不以积极反克林顿的对华政策来树立其形象。经过一段波折后，他认识到与中国发展合作关系的重要性，因而其对华政策由初期的非理性回到理性和务实的轨道上来。再如，美国对华政策的制定与美国国内经济形势的变化也有很大关系。从近期公布的数字看，美国经济面临衰退的严重威胁，而中国经济却是一枝独秀，持续发展。中国已入世，中国申奥也获得了成功，越来越多的美国企业看好中国市场。振兴美国经济的现实需要必然促使小布什政府采取更为务实的对华政策。(3)不确定性。指小布什政府初期的对华政策多为对具体事件和问题的即时反应，缺少整体性、长远性的战略眼光。小布什长期担任美国的地方官，缺乏外交经验，加之其外交班底也不太熟悉亚洲事务，因而在处理对华外交时，往往头痛医头，脚痛医脚，缺少冷静的理性思考和长远的战略谋算，显得幼稚。表现在就对华关系作出重大决策时，往往朝令夕改，摇摆不定，缺乏连贯性，因而导致中美关系波动不稳。这表明小布什政府的整体性、长远性、具有战略性的对华政策还在形成之中。从历史上看，历届美国总统在执政头半年、甚至更长时期都不可能形成较为完整和成熟的外交政策。正如罗伯特·罗斯所言：“6个月对一个新政府来说是很短的，不足以确立稳定的政策。在制定对华政策方面，吉米·卡特花了18个月的时间，罗纳德·里根花了18个月的时间，比尔·克林顿花了5年半的时间。”（注：罗伯特·罗斯.美中：期待何种大国关系[N].环球时报，2001-07-13.）因而小布什政府初期的对华政策有这样或那样的缺陷是必然的。它也必然被一种更具整体性、战略性的政策所取代。
我们可以预测的是，在未来，小布什政府将更注重长远的国家利益，其对华政策也将更加务实和成熟。
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