教育基金会参与教育改革的现实基础与发展进路，本文主要内容关键词为：进路论文,教育改革论文,基金会论文,现实论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2013)06-0115-05
近期，一项由清华大学教育基金会运作的“苏世民学者项目”得到了中美两国元首的祝贺，使教育基金会这个若隐若现的第三部门又一次浮出水面。中国公民社会成长之快已超出了人们的预期，与多数国家一样，公民社会诞生的土壤是市场经济的健全，而公民社会的完善则要靠教育的引领。现代公共治理倡导有限政府，既反对政府缺位，也反对政府越位和错位，教育领域亦需做到“政社分开、政事分开”，建立起现代教育制度。现代教育制度是包括现代学校制度在内的教育治理体制，其主体要素是政府、学校和包括教育第三部门在内的公民社会之间关系的理顺和权责的重新分配。如今我国教育已经进入深度变革和重大转型期，第三部门参与教育治理已趋于成熟。对于作为教育第三部门重要构件的教育基金会能否参与教育改革，特别是参与具有强烈公共产品属性的中小学教育改革，参与什么，如何参与等问题，学界的争鸣还比较大，理论的储备也有些苍白，这恰是我们提出这个问题的现实背景。
一、现实基础：本质诉求与法理依据
教育基金会参与教育改革需从教育基金会是什么，为什么存在，其历史上成功的案例有哪些，其与社会发展趋势的同构性及参与的合法性等方面来剖析。
首先，教育基金会到底是什么?显然教育基金会是基金会在教育领域里的专门化的组织存在，除命名为教育基金会的基金会以外，其实各大基金会中也会有相应的教育类目或也承担着资助教育、参与教育改革的项目。基金会源自西方，又称慈善基金会，是“一种民间非营利组织，由捐赠人提供财产并由它自己的职员进行管理，以其收入服务于对社会有益的目的”①。我国《基金会管理条例》将其界定为“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”②。可见，基金会的内在本质就是一种以慈善为目的的非营利组织。教育基金会亦是如此，其公共性、公益性和非营利性更为显著。在我国教育基金会起步晚，由于特殊的历史原因，《辞海》(1979版)早期把教育基金会定义为“资产阶级设立的一种教育基金组织”③，其意识形态性和泛政治化色彩相当浓厚，其对教育基金会的误解不但影响着这种组织功效的发挥，也基本上将其排斥于教育改革的门外。随着市场经济体制的建立，教育基金会与其他第三部门一样，开始逐渐回归本质，人们对其的认知已经不再局限于上层建筑还是经济基础这样的二元判断，其作为“一种资助教育公益事业的非政府、非营利性的社会中介组织”④已为人们接受，其资助范畴为教育领域，兼具基金会的非政府性、非营利性，同时设立主体多样化，包括政府机构、个人、企业、民间组织。
近年来，我国教育基金会发展突飞猛进。自20世纪80年代初出现由个人捐资于教育事业发展的教育基金以来，截至2013年5月我国按教育行业划分的基金会已经达到1557家，占总基金会数量的49.6％，其中按地域范围划分为国家性90家、地方性1467家，按性质划分公募性532家，非公募性1025家⑤，而1981年全国基金会总数才7家⑥，我国基金会发展已完全进入加速发展期⑦。特别是中国最大的具有公募性质的教育基金会——中国教育发展基金会历经六年发展，已形成了一套较为严谨的组织管理制度和独立运行机制，为其他教育基金会的发展提供了示范。国内基金会不仅发展速度快，其活动领域也日趋多样化，且主要集中在教育、医疗、救灾等民生领域，截至2011年末全国共有1380家基金会涉及教育领域，占全国基金会总数53％(其中，12家基金会无成立时间记录)⑧，也就是说不仅仅是教育基金会涉足教育领域，其他类型的基金会也对教育领域格外关注。如图1所知，关注教育领域的国内基金会数量自成立年至2011年急剧增多，且三个时期年度增幅大，基金会对教育的关注度日益升高。
由此可见，教育基金会的本质属性以及其快速发展的存在现实足以说明基金会在教育领域中的地位、作用开始彰显，其存在的现实性得到了明证。之所以会产生这样的井喷状态，是因为教育基金会本身的公益性、独立性、志愿性、自治性、民间性和正规性与教育组织所具有和应该具有的公益性、独立性、正规性、自主性和民生性有高度的耦合，可以说，二者是志同道合，殊途同归。
图1 基金会在教育领域分布及三个时期的变化
当然教育基金会参与教育改革，特别是参与公共产品属性极其鲜明的基础教育改革，还要有政策的支持，获得其活动的合法性。在我国现有的四部教育总政策中，早在标志中国教育改革发端的1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就4次提及调动社会各方积极性，1次提及了鼓励社会组织办学，而在1993年《中国教育改革和发展纲要》中第一次出现了“加强社会参与的发展战略”表述，也是第一次把“教育基金”正式明确为一条筹措教育经费的重要渠道。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》第一次出现了“进一步发挥非政府的行业协会组织和社会中介机构的作用”，首次将包括教育基金会在内的NPO和NGO纳入了改革的主体范畴，并加以明确化；在最新的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中则更明确地专段指出“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”，第一次在国家教育总政策里出现了“基金会”的名词表述，对于社会组织、公众、学生等参与教育改革则由1985年的0次表述，到1993年4次，到1999年的6次，进而在2010年则倍增至30次。在法律层面，1995年的《教育法》13次表述了“社会组织”，而在《民办教育促进法》中则3次提及“社会中介”，并且4次提及“基金”，在2006年的《义务教育法》中进步性地提出了“按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金”的法律规范。这些政策与法律条款都展示了政府对教育公共产品管理属性的价值变迁，也可以从中窥视出我国教育民主化进程的加速。就基金会本身而言，早在1988年的《基金会管理办法》中就明确指出了基金会的活动宗旨就是通过资金资助的方式来推动包括教育在内的各项公益事业的发展，而2004年国务院则出台了具有行政法规性质的《基金会管理条例》，这些都为教育基金会参与教育改革提供了法理基础。
与国家法律及政策相向而行，地方政府在制定“中长期教育发展纲要”时也都非常明确地提及了“教育基金会”的作用。具体而言，在我国省级行政区(不包括港澳台)教育规划中，有16个省市明确提到“基金会”，涉及面主要包括两大块：一是强调基金会在教育公共管理(治理)中的作用，也就是宏观上的教育管理体制改革，如浙、苏、吉、辽、青、云、晋、冀、豫、甘、湘、桂、赣等13个省的教育规划；二是强调基金会的经费保障作用，如粤、渝、闽等3个省市的教育规划。在梳理过程中，笔者发现粤、苏、渝、闽4省市明确提到“教育基金会”，并指出要加强各级教育基金会建设。特别是湖南省的教育规划，把发挥基金会等社会组织的教育治理作用明确为完善社会参与机制，具体也就是强调基金会等社会组织对教育改革和发展的参与。由此可见，尽管不同省市对基金会等社会组织的社会参与的理解有差异，但强调基金会参与教育治理已是地方政府教育政策发出的明确信号。根据政策本身的导向性，这些都足以证明教育基金会参与教育改革的现实性、合理性和可行性。
二、发展进路：角色、内容和机制
经过三十多年的积累与反复实验，教育基金会参与教育改革不但具备了充分条件、必要条件，拥有了合理性、合法性基础，更有了参与的可能性，并且这种可能性会随着中国公民社会的完善而日益完善，随着政府职能和角色的转换，随着公共权力的转移而进行更强有力的自组织平衡和自组织发展。教育基金会若想在新的公共治理进程中发挥更大的功效，就要明确自身的角色，划定参与的内容，完善参与的机制。
首先，明确自身的角色。教育基金会是从事教育公益事业的专业型基金会，依据《基金会管理条例》的划分，可分为公募性的或非公募性的，这二者又可分为面向全国募集的和面向地方募集的。各类型的教育基金会本质上都以服务于教育事业为奋斗目标，并扮演着教育融资、教育行政职能的拾遗补缺以及政府和社会沟通桥梁的多元角色。具体细化到各类型教育基金会，因募捐形式、募捐范围等不同，它们也存在不同之处。从募捐形式来讲，公募教育基金会可面向社会公开募捐，非公募则主要由个人、企业或社会团体出资发起，也大多以出资者命名，如清华大学教育基金会、温州市实验小学教育基金会、宝钢教育基金会、邵氏教育基金会。相比之下，公募教育基金会因对政府资助更为依赖，官方色彩更浓，其更易受到业务主管部门的行政影响，同时其具有官方背景，反过来也更易影响教育政策的制定、执行和绩效评估。根据2011年《基金会绿皮书》调查显示，公募基金会采取政策影响、体制/制度影响的工作方法明显比非公募基金会多⑨，其中关注教育领域的基金会是最多的，也可以说公募教育基金会更易影响政府部门的政策制定等。从募捐范围来讲，由于现今技术条件的提升，地方或全国性公募教育基金会的募捐已突破地域限制，两种类型的基金会的角色差距不大，而因大多数全国性的基金会较先成立，拥有更丰富的资金、管理经验、专业团队和更高的社会公信力，相比各省市后发展起来的地方教育基金会，其开展项目的范围更广，对全国教育的影响力度更大。但自2012年以来的“红会”信任危机为以公募为主的基金会在体制上和机制上敲响了警钟，如不能进行阳光化的募集和管理，那么其角色将由主导退化为主要进而逐渐式微。从公益理念来讲，非公募教育基金会在组织理念上更多体现出创办者倡导的公益教育理念，是素质教育思想传播的重要角色，如新教育基金会倡导朱永新的新教育文化，陶行知教育基金会弘扬陶行知的教育思想等。近年来大部分教育基金会扮演的角色已开始突破传统的偏向弱势群体的济贫助优，逐渐发展到弘扬新的教育理念、间接影响政府教育政策等多重功能，其参与教育改革的内容也逐渐由表层的资助深入到教育政策的制定。最为明显的就是主要由南都公益基金会、北京西部阳光农村发展基金会、新教育基金会、福特基金会、香港乐施会等资助的21世纪教育发展研究院，其每年出版的《教育蓝皮书》都会影响教育政策议题的变化，从撤点并校政策的暂停，到北京小升初乱象的曝光，从地方教育治理创新奖的颁发，到民间高考方案的出台，凡此种种，不一而足，教育基金会的角色正处于急速的转型期。
其次，教育基金会参与教育改革的内容。梳理当前我国教育基金会的官方网站，不难发现基金会业务范围主要集中在助学、扶优、区域改革实验及学校内部变革上，这种参与教育改革的现状呈现出金字塔状，即由最底层的助学到扶优再到区域改革实验及学校内部变革，最后上升到最高层的影响教育政策决策，也就是由单一助学发展为多功能参与。因国内的传统慈善“扶危济贫”理念的存在，几乎所有的教育基金会在成立之初都会设立为困难学生、教师和学校提供资金援助以及改善贫困地区办学条件的扶持项目，更注重对教育硬件建设的支持，这也是教育基金会补充政府行政缺位的最明显体现。然而，近年来高校教育基金会在整个教育基金会中异军突起，不仅是国家鼓励非公募基金会发展的表现之一，也是高等教育大众化和普及化发展的需要，并且随着政府义务教育扶贫工程、“两免一补”政策的到位，教育基金会拾遗补缺的功能开始让位于高校教育基金会扶优创新的功能。当然其他类型教育基金会也开始关注扶优创新的内涵式发展需要，此项内容已由过去的衍生内容成为当下教育基金会主体内容。与前述的济贫内容不同的是，教育基金会的扶优项目带有明显的理念指向性，较易引导项目受益人朝着项目设定理念方向发展。同时，在整个金字塔的上半部分，涉及区域改革实验及学校内部变革内容的教育基金会也开始增多。这一层面上的教育基金会更注重对教育软件建设的投入，涉及素质教育理念的宣传、素质课程的研发、教师素养的培训甚至教育制度的创新等。如北京市西部阳光农村发展基金会的“县域基础教育质量提升”项目；新教育基金会设立的“卓越课程”品牌项目；南都公益基金会实施的“新公民计划”。相比美国的教育基金会，国内教育基金会目前影响教育政策制定的内容相对较少，而美国的教育基金会的教育功能不仅停留在融资层面，还直接影响和干预教育政策的制定、课程设置等。其中影响较为深远的是20世纪80年代掀起美国教育改革浪潮的代顿基金会的《国家处于危险之中》(A National at Risk)的研究报告。当然，因国内的教育基金会等社会组织力量薄弱，参与教育等公共事务少，同时由于我国教育政策研究起步晚等原因，当下的教育基金会多数是联合其他第三部门组织对教育政策的制定提供咨询、独立调研和议题等，如资金支持独立研究机构开展教育调查研究、通过媒体宣传产生舆论影响、协同专家学者开展教育培训及联合其他研究机构开办专题论坛等，其中清华大学教育基金会运作的“苏世民学者”项目引起两国首脑的重视就是一个典型的案例。由此可见，金字塔状的教育参与内容是随着公民社会的建设以及教育基金会的完善而发生变化的，现阶段国内教育基金会的参与内容正自下而上发生内容递增效应，一旦政府职能转变成功，教育基金会参与教育改革将会由金字塔状转变成梯形形态。
最后，教育基金会参与教育改革的运作方式与机制。前面谈及教育基金会参与教育改革的内容，这些内容的付诸实践是有一定的运作规律的，而不同类型教育基金会也有着自身不同的参与方式。整体而言，教育基金会的运行方式可归纳为以下三类：点式运行、线式运行、面上运行。所谓点式运行方式就是教育基金会通过开展个别或者小范围的资助、扶优等活动来参与教育改革，其运行方式十分常见且操作相对容易，普遍存在于各省市教育基金会、高校教育基金会中，主要表现为在某个范围内针对学生或者教师以奖助学金形式提供资助。比如，湖南省教育基金会针对特困教师的“爱烛行动”、清华大学教育基金会针对清华学生的“一二·九”奖学金等；所谓线式运行方式也就是项目制运作方式，即教育基金会以项目主导为主，通过开展项目的形式来实现教育基金会的使命。如中国教育发展基金会的“建设未来成长计划”，前述的“苏世民学者项目”等。随着教育基金会的完善，这种线式运行方式渐成主流；所谓面上运行方式即教育基金会通过开展区域教育实验或者通过与第三部门合作等方式间接影响教育政策。如前所述，因新生事物实力和能力有限，教育基金会常通过资金支持、智力引领等方式开展某区域的教育实验以倡导基金会所持的教育理念。同时第三部门组织，特别是民间教育研究机构更能有效地为教育政策的制定建言献策，为此教育基金会扮演资助方角色与之合作来间接影响教育政策的制定、实施、监督及评估。相比前两种运行方式，面上运行相对较少，这与教育基金会倡导的教育理念以及自身实力有密切关联。结合教育基金会参与教育改革的内容，其运行方式也呈金字塔状，并大致与之相匹配，即助学扶优多采用点式运行方式，项目制运行方式次之，同时区域教育改革实验及教育政策的影响多采用面上运行方式，通过在某个地区开展教育实验再辐射至其他地区并最终影响教育改革。为此，三种类型的运行方式各有其优点，且点线面相结合的运行方式是国内教育基金会参与教改开始走向成熟的标志之一，也是其自身内涵式发展的体现。
三、在现实与可能之间
由上述现实基础和发展进路可见，教育基金会参与教育改革已由不可能变成不可或缺的事实，可长期以来计划经济体制的束缚和理念的保守及理论的缺失、国家政策法规的缺位、社会公益组织公信力的下降、基金会本身独立性不强以及社会监管机构的空白等因素，不得不让人们质疑一个社会组织参与政府公共事务的可行性。加之，教育基金会毕竟是新生事物，参与教育改革的力量还很孱弱，其组织宗旨还在形成和变化之中，参与什么，如何参与，如何参与得更公平、更公开、更有绩效等问题还处在探索和争鸣阶段，并未达成政府、社会和教育界的共识，教育基金会的组织目标与教育改革的宏观架构目标还没有达成矢量一致性，为此，教育基金会参与教育改革还任重道远。为破解这些观念壁垒、制度依赖和群体行为摇摆性，要从以下方面加以完善，从现实基础走向未来可能。
首先，依据《基金会管理条例》，由教育部政策法规司起草《教育基金会行动指南》，由教育部会同民政部、发改委制订《中国教育基金会行动计划》，每五年左右要有更新，在法律法规和政策上对教育基金会给予认可、支持和保障。
其次，在体制上要模糊体制内与体制外的界线，但要强化二者的角色分工。体制内的事政府不能缺位，但体制外的事政府可逐步还政于民，还政于社会，政事分开、政社分开。在组织制度上要给教育基金会以更大的生存空间，使其于体制之外可以有更多的作为。可以说，目前教育基金会是社会教育体制中相对比较完善的组织，其组织整合性要高于其他社会教育组织，如果能发挥其在独立教育督导、独立教育评估、独立教育咨询等方面的作用，将会使我国的教育改革形成政府与社会比翼齐飞的双赢局面。
第三，完善教育基金会自身的运行机制。对教育基金会的管理上要强化激励机制、监管机制、行政指导机制和政府保护与救济机制；从教育基金会自身看要强化目标导向机制、独立运行机制、自组织机制和信息公开机制。让教育基金会在空气的保护下，在阳光下健康运行。
第四，营造一批有影响力的非权力性的教育基金会品牌，使教育基金会成为企业化管理模式下的社会公益组织。发挥这批公募和非公募教育基金会的“领雁”功能，带动其他教育基金会和教育第三部门组织健康发展。
总之，今天的议题会在明天成为行动的可能，当我们提出这样问题的时候，正是中国教育大转型的时候，也正是政府职能大转型的时候。包括教育在内的改革已经进入深水区，在没有石头可摸的情况下，如何建立中国社会主义特色的教育基金会，如何让其在中国梦实践过程中从有所作为到大有作为，是政界、学界、业界及公民社会的共同问题，也是共同责任。
注释：
①不列颠百科全书(国际中文版修订版)第十三卷[Z].北京：中国大百科全书出版社，2007.230。
②中华人民共和国民政部：基金会管理条例[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/200711/20071100003953.shtml，2004-03-19。
③辞海(中)[Z].上海：上海辞书出版社，1979.3366。
④王佩军，阎光才，唐安国：关于我国教育基金会发展运作的建议[J].复旦教育论坛，2003，(2)：41-45。
⑤基金会中心网[EB/OL].http：//www.foundationcenter.org.cn/finder_xin.html?action=index，2013-04-14。
⑥⑧⑨基金会中心网：中国基金会发展独立研究报告(2012)[M].北京：社会科学文献出版社，2012.3。
⑦《中国基金会发展独立研究报告(2012)》中把基金会的发展分为三个重要历史时期：一是1981-1995年的缓慢发展期，二是1995-2004年的平稳过渡期，三是2004年以后的加速发展期。
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