从经济增长到社会和谐——西部大开发中地方政府作用的新思考，本文主要内容关键词为：经济增长论文,地方政府论文,大开发论文,社会和谐论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家从2000年开始实施西部大开发政策，至今已经5年多了。在国家的扶持政策和大量基础设施建设项目及资金的实际推动下，西部地区的社会经济发展获得了前所未有的增长速度和增长质量。2000～2002年的3年间，国家在西部仅国债投入就达1600亿元，占同期国债发行总额的35%。据国家统计局公布的数据，1999～2004年，西部12省、市、区全社会固定资产投资从3943亿元增加到13749亿元，增长 2.49倍，西部地区国内生产总值从14394.63亿元增加到 22920.87亿元，增长59.2%，这是西部历史上任何一个5年都从未有过的增长速度。但是，如果与同期的东部地区作横向比较，就会发现，东部地区的固定资产投资同口径相比只增长1.87倍，而国内生产总值却同比增长73.7%。因此，在 1999～2004年的5年间，西部地区国内生产总值在全国的比重从17.54下降到16.79，下降0.75个百分点，而同期东部地区所占比重却从51.93上升到54.24，增长2.31个百分点。这就是说，在过去5年，虽然东部地区的投入要低于西部，但是效率却远高于西部。
西部地区的落后，是由历史的、自然的、经济的、甚至还有政治的原因形成的。自然条件的恶劣、交通的不方便等外部因素使西部地区经济发展一直受到较大的制约，使西部经济发展长期落后，这又导致地区公共收入和城乡居民户收入低下。落后的经济还导致了教育、卫生、文化、体育等社会事业的落后，政府的行政能力和效率低，以及长期形成的命令和计划多于服务和协调的执政风格。
所谓“西部大开发”，是指在当今国际国内的政治、经济和人文大环境下，对西部地区综合发展能力和可持续发展潜力的开发。它追求的是社会经济全面稳定的发展，而不仅仅是眼前快速的经济增长。因此，要搞好西部大开发，最重要的是要追求中央政府资金和政策投入的“乘数效应”，要实现这种“效应”，就必须以构建和谐社会为主旨来进行。毋庸讳言，在经济、社会、环境和基础设施全面落后的状况下，改变西部地区积淀已久的落后面貌，只能靠发展。在起步阶段，发展所依靠的资金、技术和人才等要素的相当部份要从区域外引进。市场经济条件下，无论是区外、境外企业的进入，还是本地企业的扩张，其资金、技术和人才的流动都是受比较利益驱动的。市场的大小，生产和营销成本的高低，原材料资源获取的难易程度，人才的社会生活环境，政府服务质量的优劣，都是市场经济主体测算比较利益的重要因素。与沿海发达地区所有上述因素比较，西部地区相当部分都处于劣势。即使依靠非市场手段转移到西部的生产力要素，也可能流回东部地区。这也是为什么经过抗战时期的内迁投入、建国初期的前苏联援建、国家三线建设等数次“嵌入式”发展，西部地区依然落后的原因。
既如此，是不是意味着西部在这种全面的、似乎还有点根深蒂固的落后面前就毫无办法了呢？不是的。用辩证唯物主义的观点分析，这种全面的、根深蒂固的落后，实际是多对矛盾错综复杂交织而形成的，在所有这些矛盾中，人处在中心的、矛盾的主要方面：人对自然的索取和自然需要人爱护、珍惜的矛盾；人对社会的需求和社会需要人参与服务并主动承担责任的矛盾；人的生存和人的发展的矛盾；个人的发展与个人帮助他人发展的矛盾等。这些矛盾归结起来，是社会的和谐与不和谐的矛盾。
在现代社会中，人总是生活在一定的社会组织和社会结构中，政府对所有的社会组织和社会结构发挥着关键的组织、指挥、协调和服务的作用，政府在西部大开发中扮演着特别重要的角色。所以，西部地区政府要改变过去只注重经济发展的单一发展模式，确立以构建和谐社会为发展目标的新模式，积极转变政府职能，通过营造良好法治环境、社会环境和自然环境，缓解各种突出矛盾和困难，进一步推进西部大开发。
一、构建良好法治环境
这是一个我们说得很多、但又确实没解决好的问题，也是在西部大开发中特别需要中央政府和西部地区政府高度关注的问题。西部地区的特殊性在于：西部地区长期以来的投入和管理都是以政府为主导，所以西部地区国有经济的比重特别大，计划经济的色彩特别浓。这些年来，随着市场经济的发育和改革开放的深入，这种现象得到很大的改观，但计划经济的痕迹依然非常明显。这种痕迹表现在政府工作上，体现为政府做事不科学论证，长官意志决定一切，政府大包大揽……当然，我们要看到，西部大开发中政府被赋予了一种特殊职能，那就是利用政府的适当参与和调控，来培育西部地区较弱的市场体系和机制，用看得见的手来弥补“看不见的手”的失灵。这就给政府的法治环境营造和建设提出了甚至比东部地区政府还高的要求。
一般来讲，现代市场经济作为一种有效运作的机制，其前提条件是法治。法治是通过两个方面来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，即约束政府对经济活动的随意干预。法治的第二个作用是约束“经济人”行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。这些都是政府在不直接干预经济的前提下，以经济交易中第三方的角色来发挥作用。
因此，西部地区的法治环境应该是这样一种环境：政府的所有职能和办事程序都有明确的制度安排，政府的偏好和支持的发展领域老百姓和企业人人知晓，对本级政府管辖范围内政府官员、企业和居民能干什么、该怎么干，不能干什么有清楚明了的法律规章，政府尽可能维护公开公平竞争的市场秩序，积极推进政企分开、政经分开、政事分开，政府精力主要投入公共管理和公共服务。政府凡是涉及公共利益的重大决策，要科学地、公开地实施论证，凡是有可能引发争论、导致不公平的经济决策，一定要主动置于社会和公众的监督之下。在使政府直接干预微观经济活动过多的局面得到根本改观的同时，还要坚持和完善社会主义基本经济制度健全宏观调控体系，为市场机制有效发挥作用和正常调节创造良好的环境。
二、构建好的社会环境
社会环境本质上就是企业和居民能愉快、自主生活和健康发展的公共环境。在西部地区，构建社会环境的重点应放在两个领域：一个是基本的保障领域；二是能不断提升企业生存和居民生活质量的精神领域。
基本的保障领域首先应该是城镇职工的基本养老、医疗和失业保险、城市居民的最低生活保障，尽快和尽早地探索建立农村居民最低生活保障、大病互助及政府统筹保险。我们千万不要小看这些基本保险和保障制度在西部大开发中的地位和作用，实际上，只有当一个地区具备了比较健全的保障制度之后，无论是外来的企业还是本地成长起来的企业，也无论是城市职工还是农村居民才可能消除后顾之忧，他们才真正可能自主地选择在西部发展或扩张。所以，在某种意义上说，健全的基本保障制度是企业和职工生存与发展的护身符，是招商引资最重要的法宝。此外，创业和就业环境的公平机会，政府在这个领域的服务体系和服务质量，企业和居民的生产、生活的安全保障，区域的治安状况等都应该纳入社会基本保障的范畴。
精神领域包括的范围很广，而且随着人们物质生活水平的不断提高，范围会越来越广。它包括人们接受高质量教育和培训的机会与权利、信息获取的方式、速度与质量、人们就医和保健的方便程度与保障水平、参与文化体育活动的机会以及这些机会能在多大程度上满足人们不同的爱好和需求，还包括一个区域内的各种专门人才的数量与质量，人口的素质、习惯和修养等，它甚至包括一个城市、一个地区的功能、风格和能让人感觉到的愉悦程度……
在过去，一个地方的政府，特别是西部地区的政府常常是直接把政府职能延伸到企业里面去。但在社会主义市场经济时代，政府该做的，恰好就只能是为每一个生活在该地区的企业和居民营造舒适的生活、生产、发展的社会环境。可以这样说，社会环境的差异可能是东西部最大的差异，西部地区政府和人民需要通过不懈努力弥合这些差异，迎头赶上东部地区。
三、构建好的自然环境
西部地区是我国长江、黄河、珠江3大水系的发源地，植被丰茂。全国主要矿产资源、煤和天然气资源均富集于西部。应该说，西部的自然环境在过去是非常良好的。但是长期以来，人们在传统发展观的支配下，以资源换资本，以环境换增长，对西部资源进行了非持续性的、掠夺式的开发和破坏，使得西部的自然环境日益恶化，承载力日益衰减，突出表现为：水土流失和土地荒漠化严重，水资源严重匮乏，水生态平衡失调，植被覆盖率低且质量和功能下降。西北地区现有耕地中，盐碱地已有2.36亿亩，占到耕地的1/3，沙漠面积占土地总面积的1/5。西部主要城市和工业集中地区的环境污染相当严重。在西部大开发全面推进的今天，西部一些地区的政府，为了获取一时的政绩，还在继续干着以牺牲环境来争取GDP短时增长的蠢事。这种资源的过度开采利用，造成大气和水环境的严重污染，已经对全国的自然环境形成了巨大的威胁。所以，对西部地区已经遭到严重破坏的自然生态环境，确实存在重新构建的问题。
西部地区政府在构建良好自然环境方面起着不可替代的重要作用。首先，西部地区的省、地（市）、县各级政府，要切实转变发展观，把是否推进循环经济、建设节约型社会，实现区域可持续发展作为政绩考核的基础性标准。其次，西部地区各级政府要在编制本地区社会经济发展规划和城市发展规划的同时，编制好自然生态环境保护和污染预防及治理的规划。所有建设项目编制必须实行环境评价，必须对建设项目可能产生的污染物同步实施治理；坚决杜绝掠夺性开采资源和资源利用率低、浪费严重的项目布局与建设。第三，对不可避免的资源环境损害，应建立合理的补偿机制，用补偿所得来弥补项目建设对环境的损害。西部地区山地多、荒漠多，不可垦殖的土地多，所以一定要十分珍惜有限的土地。第四，要高度重视植被的恢复、保护和建设，高度重视天然水体，尤其是3大水系上游部分水源的保护。
另外，西部地区各级政府自身能力的建设也是十分重要的。著名发展经济学家M·P·托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”。在西部，这种稀缺尤甚。之所以政府能力是一种宝贵的社会非物质性资源，是因为这种资源能有效调动人的积极性，自信心，激发人的活力，协调各个不同社会阶层和社会组织的利益关系，为社会发展提供持续不断的推动力。一个政府能力的高低取决于政府拥有和可调动、可激励的人力资源，财力资源、信息资源、科技资源、教育资源、文化资源，以及对这些资源组合优化并恰当作用于、服务于决策对象上的水平。政府的能力是需要培育和建设的，政府职能的转型，政府结构的变化，公务员的选拔和培训教育都是政府能力建设的重要组成部分。西部地区政府应不断建设自己的执政能力、管理能力和服务能力，在西部大开发中充分发挥应有的作用。