论我国高等教育体制改革过程中政府角色的转变，本文主要内容关键词为：高等教育论文,体制改革论文,过程中论文,角色论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
计划经济体制下，政府是大学的举办者、行政管理者和事实上的办学者。政府举办各类大学，对它们实施外部行政管理，并且具体控制学校内部的办学事务，政府的角色是多重的。这种多重合一的政府角色的是造成政校不分，大学与政府关系混乱的重要原因。因此，在我国我进行高等教育体制改革，探索确立社会主义市场经济条件下大学与政府新型关系的过程中，转换政府角色就成为一个重要的思路。
一、分化政府角色的涵义
谈到政府角色，首先要区分以下三个概念：（1）大学的举办者。 是指依法举办大学的政府、组织和个人。它包括各级人民政府、具有法人资格的企业、事业单位、社会团体及其他组织和个人。（2 ）大学的管理者。是指有权对大学进行行政管理的主体，它只能由政府或政府授权的组织来承担。（3）大学的办学者。 是依法管理学校内部诸事务的主体，它应该是大学自身，即大学是大学的办学者。如此看来，政府的角色应当是：首先，政府不是所有大学的举办者，而只是公立大学的举办者；其次，政府是所有大学的管理者；最后，政府不是大学的办学者，对公立大学不是，对社会力量举办的大学也不是。具体地说，分化政府角色的涵义包括：
1.政府作为大学的行政管理者与举办者的角色分离。
在我国，政府一直是大学的举办者，是最重要的举办主体。解放初期，全国有高等学校207所，其中公立高等学校138所，占高等学校总数的66%。经过解放后的接管改造和1952年开始的院系调整，到1953年，高等学校已全部改由政府举办。改革开放以后，大学举办主体和投资主体开始多元化。一些具备法人资格的企事业单位、社会团体和个人成为大学的举办者。大学举办主体的多元化要求政府放弃一部分权力，将应当由其它大学举办者享有的权力交给它们行使，政府不应剥夺它们的权力，也不应当替代它们承担责任。政府既然只是公立大学的举办者，就自然只对公立大学行使举办者的职权。
政府不是社会力量举办大学的举办者，但它是它们的管理者。社会力量举办的大学作为社会组织中的一员，有义务接受国家公权的代表——政府的外部行政管理。对公立大学来说，政府既是举办者，又是行政管理者，具有双重身份。但政府绝不应该将这两种角色的职能混在一起行使，而应将举办者的职权同行政管理者的职权予以分离，分别依据不同的要求和规则来行使。
2.政府的行政管理者与大学的办学者角色分离。
大学是开展教学和研究活动的主体，因而是独立办学的主体，应该独立行使办学的自主权力。大学是办学者，其内部的教学活动、科学研究、内部管理及与社会的联系等都是大学职权范围内的事，政府不应对这些属于办学者的职权予以干预，甚至包办代替。大学不再是政府的附属物，而是独立办学的、具有法人地位的实体，政府只是大学的行政管理者，只能对大学在方针、政策、法律规范方面予以控制，不至于使大学越轨，其职能主要是在方向上加以引导，在大学越轨的地方进行预防控制。
二、政府的权力与责任
通过前面的分析，本文认为，政府相对于大学的职责主要包括两个方面：其一是当政府作为公立大学举办者时所具有的职责，其二是政府作为大学行政管理者所具有的职责。
（一）政府作为公立大学举办者所具有的职责。
1.政府作为公立大学举办者具有的权力。
①制定大学章程。
章程是大学办学的基本条件，它规定大学在办学过程中涉及的一些基本关系。世界各国的高等教育法一般都将制定大学章程作为举办大学的必要条件。章程一般由大学的举办者制定。公立大学的举办者是政府，故其章程一般是由政府制定，也有一些是由政府委派的学校董事会制定，然后经政府批准。
政府在举办大学时为其制定章程，是十分有益和必要的。我国1998年8月29 日通过的《高等教育法》也将章程规定为举办高等学校的必要材料。并规定了章程的内容：学校的名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利、义务、章程修改的程序及其他必须由章程规定的事项等。为了保证章程的严肃性，该法还规定，章程的修改应当报原审批机关核准。以上这些规定都保证了政府行使制定和审核章程的权力。
总之，制定章程既体现了政府作为公立大学举办者的权力，又对政府行使举办者的权力加以限制。章程一经制定，大学就要在章程确定的框架内行使各项自主权；同时，政府作为举办者对大学的干预也要以章程为限，不得随意超越。这对于明确二者的权力范围是极为有益的。
②任命学校决策机构成员，核准或任命大学校长。
举办者有权确定大学决策机构的成员，这是世界各国的通例。私立大学的举办者可以决定大学首届董事会的成员及今后的选举办法，公立大学的举办者政府也有权决定大学决策机构的成员，只不过有的政府直接行使了任命权，有的政府没有行使，而是让公民进行选举。此外，由于大学校长对大学的发展负有重大的责任，因而也要经过政府的任命或核准。但在各国的实践中，有些政府行使的是实质的任命或核准权，而有些政府只是形式上保留这些权力。
2.政府作为公立大学举办者需承担的责任。
政府作为公立大学的举办者，最重要的责任是为大学提供必要的和稳定的办学经费，这是由举办者的身份所决定的必然要履行的责任。虽然随着高等教育规模的扩展和大学数量的增多，仅仅依靠政府的财力来维持大学的生存和发展已有相当难度，事实上很多国家大学自筹的经费已接近或达到政府拨款的数目，但政府财政拨款依然还是大学收入的主要来源。如法国大学有60%的经费来自政府财政。加拿大大学也有95%的基建费、75%的事业费由政府拨付。又如美国，虽然政府对大学的控制一直较弱，但政府对大学的经费供给却占到近一半的比例。总之，政府可以鼓励大学利用其他渠道和方式来增加收入，却不能以此为理由推托自己为大学提供办学经费的义务。我国《高等教育法》第六十条规定：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回投入的办学资金。”这是对举办者（包括政府）所作的义务性规定，政府也必须履行。
政府为大学拨款，可以采取不同的途径和方式。不同的拨款方式可以带来不同的大学行为。一种以规定项目、按人员编制计划为基础的预算分配方式，由于它极大地束缚了大学的手脚，大学没有任何自由选择分配的余地，因而必然带来僵化、保守、死气沉沉的局面。而一种以科研合同或资助入学大学生的方式进行的拨款，却会充分调动大学的活力去参与竞争，它所带来的是完全不同的一种结果。因此，政府采用多种途径拨款，可以产生比单一拨款方式好得多的效果。
（二）政府作为大学的行政管理者所具有的职责。
任何大学，无论其拥有多么大的自主权力，都不能不受到一定的政府控制，政府此时具有的这种控制权力，就是它作为行政管理者对大学作为社会组织的一员行使的行政管理权力。政府的行政管理权可以是高度集权的，也可以是有限控制的；既可以直接进行行政干预，也可以采用立法、拨款、评估等间接控制手段。以往我国政府的行政管理采用的是直接运用行政手段实施高度集权的管理，当前在市场经济条件下，随着人们对政府宏观调控职能与手段的认同，政府对大学的行政管理方式也要作相应变革。
喻岳青先生认为，政府对高等教育宏观管理的职能就是调控和服务。其作用具体体现在：1、制定教育标准；2、保证教育质量；3、 促进教育发展；4、规范教育活动的行为；5、做好教育服务工作。（注：喻岳青：《政府对高等教育宏观管理的职能：调控与服务》，《辽宁高等教育研究》，1995.6）周川先生从另一侧面撰文认为：“我国政府对高等学校的管理职能，不应在学校内部的运作过程和环节上，更不应在学校内部的日常事务上，而应在学校系统内外部的宏观关系上，在高等教育事业的方向和质量标准上。具体地说，政府对高等学校的管理职能主要应体现在以下几个方面：第一，规划与立法；第二，拨款与筹款；第三，评估与监督；第四，制定各级各类高等学校设置基准，审批新建高等学校；第五，制定高等学校干部任免标准。”（注：周川：《高校与政府关系的几点思考》，《高等教育研究》，1995.1）
上述研究成果都比较合理地分析了政府作为大学的行政管理者的综合职责，对本文作者启发很大，本文希望在前述研究基础上将政府的权力与责任分开，各作一详细分析。
1.政府作为大学行政管理者的权力。
①规划。
政府作为高等教育宏观管理者的一个重要职能就是为大学发展制定规划。这在计划经济时代具有不证自明的正确性。在市场经济条件下，也并非要排除一切政府规划，相反，市场经济恰恰需要政府进行宏观的规划和控制，保障高等教育秩序的稳定性。而高等教育同样也需要政府在宏观上对国家高级专门人才的需求、高等教育的规模、发展速度、大学的布局、结构与科类进行预测和规划，保证国家资源的有效利用，使高等教育的发展同国家的经济建设、社会发展相协调。这一点也在我国的《高等教育法》中得到了确认。
②审批新建大学。
审批新建大学是各国政府的一项重要权力。无论是政府控制较为严格的欧洲大陆国家，还是自由选择权力较大的北美地区，政府虽然拥有的权力有多有少，但审批新建大学是最基本的共有的一项权力。
政府审批新建大学的权力表现为：第一，公立大学由政府任命设立；第二，私立大学必须经政府批准方可正式成立。日本的国立和公立大学由国家和地方政府依据《学校教育法》、《大学设置基准》、《国立学校设置法》设置，而私立大学由学校法人依据《私立学校法》、《大学设置基准》等法律文件规定的程序和要求向文部大臣申请，文部省根据相关法律规定向“大学设置审议会”提出咨询后，决定是否批准设置该大学。又如美国，虽然只要符合大学所应具备的条件，任何个人和团体均可申请举办大学，但法律规定只有在取得州议会颁发的特许状后，一所新大学才算正式成立。
我国当前政府的审批权主要体现在由政府命令设立公立大学。但随着社会力量举办大学数量的增长，社会上虚假招生、不符合条件擅自举办所谓大学的事件逐渐多起来。这要求政府必须加强审批权力的行使，严格依照有关法律、法规对社会力量举办大学的办学条件进行审批。我国的《高等教育法》专辟了“高等学校的设立”一章，对高等学校的设立审批作了比较全面的规定。
③制定标准。
政府的行政管理职权表现最为突出的方面就是制定规范和标准。主要目的是为了保证高等教育的健康发展和对社会的贡献。政府制定的这些规范和标准一般都是某一方面需达到的最低界限，是大学必须遵守和达到的。它们主要包括：A、大学设置标准， 如设置大学必需的创办经费、合格的场地、校舍、仪器设备及必备的图书资料等。B、 教师资格和职务标准。教师任职资格的标准规定大学教师执教所必须具备的学历、教学能力等方面要求。教师职务标准是教师获得一定专业技术职务所必须具备的条件，如近年颁布的《教师职务资格条例》，就是规定教师职务标准的。C、专业设置标准。 它包括设置一定专业要求的专任教师的人数、职务、教学设备及学生数目等内容。D、干部人事任免标准。 它主要是指大学内校长、副校长、各院正副院长、各系正副系主任及其他非教学人员的任免标准。E、学位和证书是一定学术水平的标志， 其授予是严肃和认真的。政府必须制定相应的学位证书标准，明确在何种情况下，达到什么条件才可以获得一定的学位或证书，以保证学位授予的规范性和严肃性。
④评估和监督。
政府作为社会公共利益的代表，为了确保教育质量，有权对大学办学活动进行评估和监督。尤其是在市场经济条件下，政府职能从微观方面转移到宏观方面以后，政府的评估和监督职能就更加重要和突出。过去政府在高等教育评估方面的作用主要是制定一定的评估工作规范，组织和发起全国性的或本地区、本部门的重大高教评估的实践活动，组织研究人员对高教评估进行理论研究，召开有关工作会议和学术会议。今后为了适应大学与政府关系改革的趋势，应当将政府的评估职能限定为对大学进行办学的合格评估及设置评审，而且可以将大学的发展水平评估工作交由社会的非官方组织和机构进行。为此，政府需要制定高等教育评估方面的法规，规定高等教育评估中各行为主体（政府、学校、社会、以及民间团体）的地位、权利、义务、责任和相互关系，使其各主体既分工合理、职责分明，又相互协作、互为补充。
2.政府作为大学行政管理者的责任。
①依法治教。
依法治教是行政合法性原则在教育领域中的具体表现。行政合法性原则是指政府行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律。它包括以下几方面具体要求：A、 任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；B、任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律；C、任何行政职权的行使都具有法律依据，符合法律宗旨；D、 任何违反上述三点的行政活动，非经事后法律认许，均得以宣告为“无管辖权”或“无效”。这些原则体现在教育行政上就是：A、 教育行政的主体必须是依据宪法和法律，采取一定的形式恰当组织的机关。B、 教育行政机关的行政行为必须是在其权限内按照合法程序所做的合法行为。C、 教育行政职权的委托及运用必须有相应的法律依据，符合法律委托的目的。当前在教育行政管理活动中，存在着大量的越权和侵权的政府行为，必须强调政府依法治教的义务，以使其作为大学行政管理者的权利与义务相平衡。
②教育服务。
大学要健康发展，离不开良好的社会环境，如规范有序的市场、完整全面的法律体系、畅通灵敏的物资、信息交流网络等。这些既是大学发展必不可少的保障条件，又是大学本身无法解决的。而政府正是为保障大多数人的利益而存在的，它有义务、也有能力为社会各主体的发展提供它们自身无能力解决的外部条件，促进社会服务体系的发展。
总之，本文认为，从转换政府角色入手重新界定大学与政府的权力与责任，对高等教育体制改革过程中构建大学与政府关系的新型模式，是有其积极的现实意义的。
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