公共财政：从概念到现实，本文主要内容关键词为：公共财政论文,概念论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、如何理解“公共财政”
1.要从一定历史背景来认识
现在提出要搞“公共财政”是有所指的，是有针对性的。那么是针对什么呢？我想这只能是针对我国目前所处的这个历史转折时期。尽管实行改革开放在我国已经有了20年，经济转轨也包括财政转轨，取得了重大的进展，国民经济的市场化程度大大提高，财政运行方式也发生了很大的变化，但转轨的历史任务并没有完成，还有很长的一段路要走。回顾这20年的变迁，财政改革的走向在理论上可以说是不清楚的，在实践中更是摇摆不定。在整个改革都是“摸着石头过河”的情况下，这也许难以避免。但财政长期陷于被动，老是被其他方面的改革推着走，就不能说与财政改革目标的不明晰、财政职能的不清楚没有关系。
2.我国搞“公共财政”是以我国经济的市场化为前提的
西方的公共财政是以市场经济为基础的。同样，我国的“公共财政”是以国民经济的市场化为前提的。不同的是：在西方国家，财政与市场经济是天然地联系在一起的，一讲到财政就是指市场经济基础上的财政，因而并不需要用什么特别的术语来与其他什么类型的财政相区分，因此在西方国家的观念中，财政就是指“PUBLIC FINANCE”（公共财政）；而在我国，财政既可以是指计划经济下的财政，也可以指现在正走向以市场经济为基础的财政，在我们的观念中，财政似乎与市场经济并没有天然的联系。我国的财政是从计划经济下走出来的，为了便于区分起见，用“公共财政”来特指以市场经济为基础的财政也许是一个更好的表达，而且“公共”二字也更鲜明地反映出市场经济财政的特性。
3.搞“公共财政”不等于放弃宏观调控
一提到公共财政，可能会令人不由自主地想起资本主义财政，尤其是斯密那个时代的财政。之所以会产生这种想法，恐怕有两个方面的原因：（1）在观念上先验地把公共财政定位于资本主义自由竞争时期， 似乎自凯恩斯以后的财政就不能叫做“公共财政”，并以“公共部门经济学”这个提法的出现作为证据之一。按照这个逻辑，搞“公共财政”就意味着放弃宏观调控，重返经济自由主义。（2 ）长期来我国财政理论界把“生产建设性”当作社会主义财政的优越性来认识，而把“消费寄生性”视为资本主义财政的缺陷来理解，因此一提到源自西方的“公共财政”就会想起“消费性”这个似乎早被大家遗忘了的说法，从而认为搞“公共财政”就是财政自甘“旁落”，放弃调控职能。
二、现存的问题：“缺位”与“越位”
一般地说，按公共财政的要求，凡是市场能干的，财政要退出；凡是市场不能干的，财政要进入。但从我国的实际情形来观察，财政存在着严重的“缺位”与“越位”的现象。
1.从概念说起
财政“越位”与“缺位”是我们经常谈论的两个形象化的概念，大家都在用，但其实际内涵是什么，似乎没有一个统一的说法。实际部门的同志更多地从工作范围、部门职责的角度来理解，而学术界的同志更多地从财政职能转换的角度来谈论。不管定义如何下，但基本意思是一致的，即：财政部门管了不该管的事情，谓之“越位”；而该管的事情却没有管或没有管好，谓之“缺位”。如果这个说法能成立，那么，深究下去，问题就来了，什么是“该”管的事情？什么叫“不该”管的事情？对此的回答则是各不相同，甚至完全相反。就以多年来一直成为改革焦点的国有企业来说，财政到底是“越位”了还是“缺位”了，看法大相径庭。一种观点认为，国有企业技术装备落后，竞争力下降，原因就在于多年来财政没给拨款。而且认为老板不给钱，只是叫企业去搞负债经营，道理上说不通，是财政“缺位”了。言下之意就是给国有企业投资是财政“该”管的事情。另一种流行的观点则恰恰相反，认为财政要逐步退出竞争性领域，减少甚至取消生产性投资和挖潜改造资金，而给国有企业投资则是财政“越位”了，是财政“不该”管的事情。为何在同样一件事情上得出的结论完全相反呢？这是判别准则的差别引起的。尽管大家都认为当前财政存在着“越位”和“缺位”的现象，但一到具体问题上则看法各不相同甚至完全相反，根源就在于思考的角度不同，也就是差别的准则或依据不同。
2.财政“越位”与“缺位”的差别
现实的问题放到一定历史过程中来观察，往往会看得更加清楚。以市场化为取向的改革带动了整个经济、社会全面的转轨，与此相适应，财政职能也处于转换之中。也就正因为财政职能的转换，才产生了上述问题，不然就无所谓“越位”和“缺位”了。计划经济体制下的统收统支、无所不包的状态被打破了，但在“破”的过程中，如何“立”却并不十分清楚。哪些是财政该干的，哪些是财政不该干的？20年来一直处于探索中，“摸着石头过河”就是一个十分形象的描述。既然转换的目标模式并不十分清晰，那么，就很难判断财政到底是“越位”还是“缺位”了。故在1992年以前，这个问题还没有鲜明地提出来。
1992年以后，也就是社会主义市场经济作为整个改革目标提出来以后，理论界和实际部门日益以市场为参照物来思考财政问题。尤其是近两年来，公共财政被作为一种不同于“建设财政”、“经营性财政”的财政模式提出来，给实际的财政运行提供了更为明晰的理论思路。按照“市场与政府合理分工”的思路，财政“越位”与“缺位”的问题就更清晰地凸现出来。由此推导出的结论是：市场能干的，交给市场，否则就是“越位”了；市场不能干的，或者说失灵的领域，由财政履行职责，否则就是“缺位”了。拿这把尺子去衡量，政府再在竞争性领域投资办企业，自然就是“越位”了。不难看出，这里的差别准则或依据是社会主义市场经济。
因此，在考虑财政是“越位”还是“缺位”这个问题时，不能把市场经济抽象化，必须紧紧地与我国的国情联系起来。至此，我们可以把财政“越位”与“缺位”的差别准则归纳为三个层次：市场经济的一般规则；不成熟市场经济的规则；工业化和城市化远未完成的发展中大国的实际情况。只有综合考虑这三个层次，才能准确地作出判断。
3.现阶段财政“越位”与“缺位”的表现
根据前面的分析，我国现阶段财政“越位”与“缺位”表现何在呢？在这里，我不可能列出一个详细的清单，拟从弥补市场、保护市场和影响市场这三个方面来作一简单的描述。
市场的作用范围天生就是有限的，在其无法发挥作用的领域，如基础性科研、基础教育、城市公共设施、社会基础设施以及公共服务等等，就要由政府来弥补，由财政来提供财力保障。与实际一对照就会发现，财政长期来在这方面是“缺位”的。“希望工程”的兴起，就是一个很好的实证。同时，又存在弥补市场过度的问题，或者说在某些方面替代了市场，即“越位”了。如应用性研究、一般性文艺团体、一般性加工项目等，至今仍有相当一部分是依赖于政府。
从保护市场这个角度来看，“缺位”相当严重。市场秩序的建立和维护是需要花费成本的。而这个成本的支付只能是靠财政。如工商行政管理部门是维护市场秩序的一个重要机构，但在不少地方并未列入财政的供应范围，让其自己找饭吃。再如技术监督、卫生防疫、公检法等，都存在类似的问题，财政供给明显不足。这样一来，市场经济所要求的公正、平等就难以真正实现。而另一方面，也存在保护市场过度的问题，结果反而妨碍了市场的正常运行。如各种运动式的大小检查、对微观事物过多过细的管理、对国有企业的“热心”和对非国有企业的“冷淡”等等，都是“越位”的表现。
从影响市场或干预市场来说，财政“缺位”同样非常严重。市场机制有不少天然缺陷，尤其在不成熟的现阶段表现更加突出。如分配不公、经济波动、失业、环境污染等都是市场本身所不能解决的问题。在这些方面，财政一直表现得无所作为，甚至根本就没有引起注意。1998年实施积极的财政政策，才开始在影响市场方面表现出某种主动性。而“越位”也是非常明显。引资金、找项目，搞财源建设，多少年来都是财政的重心。到现在，所谓“财源建设”的观念仍是根深蒂固，从研究的课题，到领导的讲话，往往都是把强化财源建设摆在首位。似乎非如此，就不足以体现“经济决定财政”这个信条。如果财政连财源建设这类的事情都不能逐步放手，那么，搞市场经济就失去了意义。现在是该放弃“财源建设”这个观念的时候了。
三、构建公共财政的基本框架
要切实解决财政“越位”与“缺位”的问题，从而真正实现财政的准确“定位”，就必须动态地、历史地把握我国社会主义市场经济的发展进程，逐步建立起与我国实际情况相符合的公共财政运行机制。
1.基本前提：政府与市场分工的制度化
从逻辑上讲，公共财政模式的建立以政府与市场分工的制度化为基本前提。因为财政是为政府服务的，政府的职能范围决定了财政的定位，反过来说，财政不可能游离于政府的职能范围以外。从我国的情况来看，政府与市场的关系在理论上是相当模糊的，改革的实践仍处于“摸着石头过河”的状态，明晰的制度界定基本上还未形成。
政府与市场的关系是重商主义时期以来就一直争论的一个问题，至现在也没有一个完全一致的看法。从西方市场经济国家来看，尽管经济自由主义思潮一直不曾消退，甚至在本世纪70年代之后再次高涨，但政府对经济的干预程度，自从本世纪20年代末资本主义世界那场史无前例的大危机之后，无论其广度，还是深度都已大大拓展，现在已经远远超出历史上任何一个时期。从100年来OECD （经济合作与发展组织）国家的公共支出占GDP比重的变化即可看出这一点。在本世纪初，OECD 国家公共支出占GDP的比重平均为10%，1980年平均接近40%，1995年接近43%，不少国家超出了50%，有的国家，如瑞典、丹麦甚至超过了60%。这个事实表明，政府对经济的影响力不是缩小，而是不断扩大。
在政府与市场关系中，如果说在西方国家，政府是一个不断“进入”的过程，那么，在我们国家，政府则是一个不断“退出”的过程。20年的经济体制改革，实际上就是政府让出空间，让市场来发挥作用。市场在我国经济生活中的作用确实大大增强了，但由于改革还没有完成，政府与市场分工的边界还显得模糊，甚至是犬牙交错。比如政企分开的问题，在理论上早已有了明确的结论，但至今还没有在制度上真正解决。不仅原有的问题没有解决好，而且在改革的过程中又产生了新的政企一体化，各个部门办了许多五花八门的公司，以至在改革20年之后的今天，不得不掀起一次“政企脱钩”的运动，强令军队、公安、检察、司法以及政府各部门与所办企业限期脱钩。这不难看出，政府与市场的分工即使在理论上解决了，也不等于在制度上界定了，更何况现在还有许多理论问题仍处于悬而未决的状态。就此而言，改革的任务还相当艰巨，公共财政模式的建立也难以一蹴而就，恐怕还有相当长的路要走。
2.应遵循的原则：市场原则与发展原则
建立公共财政模式需要一个过程，在这个过程中，我认为始终要坚持以下两条原则：
第一条是市场原则。所谓市场原则，就是公共财政必须建立在市场经济这个基础之上，从市场出发来考虑财政的定位。如职责范围、收支结构、作用领域、调控方式等都需从市场的角度来确定。在这里，市场是第一位的，财政是第二位的。只有这样，公共财政的建立才不至于走样，才不会妨碍市场，甚至替代市场。
第二条是发展原则。对一个发展中国家来说，发展始终是硬道理。引进市场机制，使国民经济全面市场化，无非是为了提高资源配置的效率，促进经济发展方式的转变。过去很长一个时期，我国的工业化是靠政府来推进的，虽然取得了举世瞩目的成就，但实践证明代价很大，资源配置效率太低。市场化改革的历程表明，市场机制同样可以推进工业化，促进城乡现代化。市场作为实现现代化目标的一种主要手段，在资源配置中无疑应当摆在首位，但不能凌驾于发展目标之上，为市场化而市场化。从这一点来说，构建公共财政应当服从发展的要求。如果说，市场原则对公共财政提出了弥补市场、保护市场的任务，那么，发展原则从一个更高的层次对公共财政提出了影响市场、干预市场的要求。
3.以“公共性”来界定财政的职能范围
从一般性的角度来看，公共领域就是市场不能发挥作用的领域，也就是所谓“市场失效”的领域。按照古典经济学的说法，是指国家安全、公共秩序与法律、公共工程与设施以及公共服务等。这可以说是公共领域的第一个层次。到凯恩斯主义时代，随着对市场经济研究的深入，发现了一些新的公共领域，如经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完全等。这些领域可称之为公共领域，自然也是财政的范围。尤其是分配不公这个方面，是二战以来西方国家在公共领域表现最为突出的。到1995年，OECD国家对家庭转移支付占公共支出的比重达到36%。
这可称为公共领域的第二个层次。
从特殊性的角度来看，公共领域就要联系经济发展水平和市场发育水平来研究。在经济发展水平高的西方国家，市场发育可以说已经成熟；而在经济发展水平不高的发展中国家，市场发育程度低，其调节功能不健全，需要政府介入的领域比发达国家要广得多，在发达国家可交给市场去干的许多事情，在发展中国家却需要政府去做，如能源开发、原材料工业、铁道、航空、电讯等。在这些资本密集型的领域，私人资本往往是难以涉足的。故在发展中国家，这些领域大多是由政府去投资经营。这种由经济发展水平所导致的市场失效的领域，可称之为公共领域的第三个层次。再从我国来看，属于发展中国家，但又不同于其他的发展中国家，至少有两点是作为发展中国家的我国所独有的：地域广阔，城乡经济、区域经济发展极不平衡；国有经济比重大，改制、改组、改造的任务十分艰巨。这两个方面构成了政府非干不可的公共领域。这种由我国的特殊国情所决定的公共领域，可认为是公共领域的第四个层次。
上述四个层次的公共领域就是我国公共财政的职能范围。与发达国家相比，我国财政所要承担的任务要大得多，所涉及的领域也要广得多。从这里可看出，“公共性”是一个相对的概念，是相对于市场经济的一定发展阶段而言的。因此，我国的公共财政必然是中国特色的，决不能照搬西方的一套。
4.基本思路
我认为关键是要从理论上理清思路，正确处理以下三个方面的关系：
一是发展与环境的关系。我国是一个发展中的国家。工业化还没有完成，发展是硬道理，把发展摆在首位是非常正确的。但发展离不开环境。而环境问题是不可能通过市场解决的，只能是由政府负责，由财政来解决。说起来这个道理都懂，但我们在搞工业化的过程中往往就忘掉了这一点，我国生态环境的破坏已经到了无已复加的程度。增加了眼前的收入，提高了眼前的生活水平，而环境被破坏、资源被浪费，那这样的发展还有何意义？发展可以由市场来推动，而环境则不可以。就此而言，环境保护更应该成为财政考虑的问题。
二是经济增长与社会发展的关系。这些年来，财政上讲支持经济建设多，而讲社会发展比较少。社会治安、教育、文化、医疗、保健等等都是社会发展问题。经济的增长是为了社会的全面进步，而不是相反。在此意义上，经济增长仅仅是社会进步的一种手段，所以社会的发展更应该成为我们考虑的目标。既然市场不能给我们提出社会目标，而只是提供达到目标的一种途径，那么，财政就应当给予更多的关注，在财政工作中、在制定政策的过程中优先予以考虑。
三是市场与政府的分工关系。在整个社会经济系统中，社会分工促进了效率的提高。市场与政府的分工，也可以说是社会分工的一种，同样能促进效率的提高。笼统地说，市场与政府的分工是清楚的，谁也不会把军队和警察交给个人，去市场化，但其边界却很模糊。如基础工业，一般认为政府应当介入；而加工工业，一般认为政府不应当介入。而从一个产业链条来看，基础工业和加工工业并非泾渭分明，如何界定？由此看来，市场与政府的分工要从理论形态变为符合国情的操作形态，即制度化、程序化和明细化，还有相当长的一段路要走。
具体而言，可考虑以下几点：（1 ）逐步矫正“越位”与“缺位”，实现财政归位。前述四个层次的公共领域在某种程度上反映出财力分配的顺序。在财力不足的情况下，应先考虑第一、第二个层次的需要，然后才考虑第三、第四个层次的需要。（2）逐步提高财政收入占GDP的比重，使财政的财务保障能力提高到一个新的水平。在现有的财政比重条件下，主要依靠发债来支撑是难以为继的。（3）调整支出结构， 逐步退出那些目前能交给市场来调节的领域。从经常性预算来看，应退出一般性文艺团体、新闻出版、广播电视、体育、应用性研究等领域；从资本预算来看，应基本退出竞争性的领域，象一般加工工业的投资、补贴、技术改造等。财政不应通过养企业来养人，而是把二者剥离开，企业交给市场，职工交给社会，转制过程中失业人员的基本生活需要由财政负担。（4）实行预算改革，规范公共预算的编制和执行， 增强公共收支的透明度，逐步实现财政的民主化。这是财政“公共性”的本质归宿。也只有这样，强化纳税义务意识，从而减少偷税、漏税才有观念前提。如果大家觉得纳税纯粹是一种义务，而对税款的使用却无监督的权力，那么纳税就不可能变为一种自觉的行动，公共财政也就不可能真正建立起来。
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