政府购买居家养老服务的完善路径
曹立前 王君岚
(一)加大购买力度，建立目标群体甄别机制
首先，要充分了解老年人的服务需求，对购买的服务项目进行全面的需求评估，避免出现供需失衡的现象。要增加购买服务的种类和数量，例如增加护理保健和文娱活动等服务内容，使购买的服务更加切合老年人的实际需求。其次，在公共财政预算中，增加购买居家养老服务的专项资金，优化财政资金的使用，充分发挥公共财政的基础性作用。而且专项资金必须要做到专款专用，购买公共服务的各项收支科目要严格审核，杜绝挪用资金的现象发生。最后，建立目标群体甄别机制。政府购买服务的目标群体，既要有普遍性也要有差别性，两者应同时并存。一方面，不断扩大居家养老服务的受益人群，逐步惠及所有老年人，提高购买服务的广度，体现其普遍性;另一方面，高度关注孤寡、伤残和高龄老人等最需要服务的群体，并根据其家庭状况，给予不同程度的服务保障，体现其差别性。
本研究证实，长三角地区尽管是我国经济发达、基本公共服务供给绝对量领先的最发达地区之一，但也存在着基本公共服务供给不足、各类基本公共服务发展不平衡、地区间发展不均等、城乡发展不均等比较严重的社会问题。造成这种情况的原因是多方面的。例如，过去那种发展性而非民生型的政府，其职能是专注于经济发展而非民生，因此不会也没有将资源更多地分配至可持续发展的民生和公共领域。财政支出结构上的失衡，直接导致居民的公共服务供给不足。客观存在的地区发展水平差异，使地方政府在财政收入来源上相差较大，难以实现公共服务投入均等。这种公共服务的不均等，反过来又加剧了地区间的不平等。
(二)加强政策支持力度，规范购买流程
首先，政府应加快制定专门性的法律法规，坚决按照规章制度办事。进一步修改完善《政府采购法》中关于购买服务的相关法律规定，明确购买流程、采购标准、评估细则以及监督管理等方面的内容，与此同时，国家财政和税收方面的相关法规政策也要作出相应的调整。在购买服务之前，要充分了解老年人的服务需求，以此来确定购买的内容，进而确定合理的购买价格。为使招标过程更加公开透明，政府可以借助互联网平台，公布招标信息，以此来吸引社会组织，完成筛选工作。其次，在签订购买合同时，双方要明确自己的职责所在，并且要认真履行职责，做到权责一致。合同条款中的权责细则的制定要做到科学、全面、有效，防止因权责不清而出现扯皮、推诿现象。只有这样，才能维持政府和社会组织良好的合作关系，避免利益损失，实现各自的既定目标。最后，地方政府要从当地的实际情况出发，制定符合本地区发展的政府购买居家养老服务的实施细则和具体的服务政策。实施细则要考虑全面，对购买主体的条件、购买项目、管理办法、监督评估方法等应逐一作出规定。
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(三)培育壮大社会组织，优化其发展的政策环境
在政府购买居家养老服务的过程中，社会组织是居家养老服务政策的具体落实者和执行者，扮演着“划桨者”的角色。因此，当务之急是建设一批规范的、具有发展潜力的社会组织，为老年人提供科学规范的养老服务。政府应当简化社会组织的登记注册程序，加大对相关重要指标的审核力度。在具体的操作过程中，政府要积极地对社会组织进行引导规范和鼓励监督，而对社会组织的具体服务活动则不应进行过多的干预。资金是社会组织发展的经济保障和前提条件，在西方发达国家社会组织的资金来源中，政府的财政投入一般占到一半以上，由此可见，政府对社会组织的支持力度是非常大的。因此，我国政府应该综合运用多种手段，如经济手段、法律手段和行政手段等，为社会组织提供资金补贴，并且制定相关的优惠政策和激励机制，以推动和促进社会组织的发展。有了政府的资金支持，社会组织的数量和规模将会逐渐增加和扩大，服务能力和服务质量也会逐渐增强和提高。人才是社会组织得以长足发展的重要保障，政府不仅要在硬件设施上给予社会组织帮扶，还要在专业人才供给上加大扶持力度。可以通过制定引进优秀管理人才的优惠政策，使其加入社会组织，为社会组织的发展注入新鲜血液和发展活力。
(四)加快养老服务队伍建设，鼓励志愿者积极参与
一是提高服务人员的专业素养。首先，对服务人员进行入职前的专业技能培训，并在培训结束后进行考核，考试成绩合格者才能入职。提高服务人员的入职门槛，实行职业资格认定制度，可以通过公开招聘，条件优秀者优先录用。其次，对在职人员进行全方位培训，建立绩效考核制度。通过绩效考核，对于考核成绩不佳的人员给予告诫提醒，督促其及时改正提高。可以定期邀请相关专家开设服务培训课程，现场传授养老服务的经验和技能，促使在职人员掌握规范的养老服务技能。最后，加强对服务人员的职业道德教育。作为一名养老服务人员，树立正确的服务意识和责任意识是非常必要的。只有提高养老服务人员的职业道德素养，才能赢得老年人的信任，更好地为老年人服务。二是鼓励志愿者积极参与，壮大志愿者服务队伍。志愿者是居家养老服务队伍的重要组成部分，他们来自不同行业不同部门，可以根据自身的职业优势，给老年人提供优质的养老服务。政府要积极引导和组织社会成员参与养老服务事业，鼓励志愿者弘扬无私奉献的友爱精神，积极开展志愿服务活动，让爱心不断延续和接力，形成良好的社会风气。广大青年志愿者的积极参与，不仅会给志愿者队伍带来无限的生机与活力，而且有助于传播志愿服务精神，吸引更多的人才加入到志愿者队伍中来。此外，政府还可以借助互联网的发展，建立政府购买居家养老服务平台志愿者管理信息系统，以便于政府各级部门、社区养老服务站等机构对志愿者进行管理。
(五)拓展养老服务资金筹资渠道，确保资金来源充足
目前，政府的财政投入是居家养老服务的主要资金来源，但仅靠这一渠道，难以保证项目的有效实施，因此要广泛筹集养老服务资金，有效拓展筹资渠道。首先，政府要不断加大财政资金的投入力度。随着国家经济总量的不断增加，政府用于购买居家养老服务的财政资金在国内生产总值中的比例也应该适当提高，逐步向发达国家看齐，同时要提高对财政资金使用情况的监督力度，真正做到专款专用。为了确保养老服务资金来源的稳定性和可持续性，使社会组织拥有强大的经济支持，有必要在政府财政预算中纳入养老服务资金的来源及使用。如此一来，养老服务资金既能够随着财政收入的增长而获得相应比例的增长，还可以在政府的监管之下发挥社会福利效益。在实际操作过程中，各级政府要根据当地的养老服务需求，制定具体的资金使用计划，将其编入政府财政预算中。该预算必须由同级人大严格审核，经批准之后，向社会公开养老服务明细项目，接受社会各界的监督。其次，鼓励、支持和引导社会力量参与居家养老服务事业。政府可以利用政策上的优惠，如加大财政补贴、实行税收减免、免费提供场地等，吸引更多的社会力量参与到居家养老服务中来。最后，提倡和鼓励慈善团体和社会爱心人士捐资助养。当前，自愿从事慈善事业的社会机构和人员越来越多，他们来自社会各界，在我国抗震救灾、助学扶贫等社会救助工作中发挥了重要的作用，政府完全可以利用这一渠道设立类似于“希望工程”的大型基金，专门用于购买居家养老服务。未富先老是我国老龄化的显著特征，单纯依靠政府的资金投入难以应对来势凶猛的“银色浪潮”，来自社会各界的爱心捐款是筹集养老服务资金不容忽视的重要力量。
(六)完善监督体制，健全评估体系
健全和完善居家养老服务的监督体制和评估体系，是提高服务质量、水平和效果的重要保证。一是完善监督体制。首先，完善政府内部监督体制。这一监督体制要贯穿于购买服务的整个过程，自上而下的监督好每一个环节。内部监管的职责要清楚，管理要规范。政府要及时主动地向社会公开购买信息、购买流程和购买结果，真正做到公开、公正和透明。其次，完善外部监督体制。政府应制定相关的政策法规，实施全社会对社会组织的监督和制约，尤其重要的是要制定出具有可操作性的外部监督的实施和配套方案，使社会组织购买和提供服务的整个过程都置于阳光之下。老年人作为受益对象，对于服务质量的好坏最具有发言权，因此老年群体的监督显得尤为重要，可以把老年人的满意度与服务人员的工资待遇挂钩，以此来监督和评估养老服务人员的服务水平。及时的舆论监督也是必要的，通过大众传播媒介及时曝光政府购买服务过程中的违法行为，曝光社会组织提供养老服务的不规范行为，可以达到规范政府与社会组织购买和提供服务行为的目的。最后，引进权威、专业的第三方监督机构。第三方监督要始终秉持公正、公平的态度，利用自身的专业优势进行监督，保证监督结果的专业性、客观性、公正性和权威性。二是健全评估体系。对于政府购买居家养老服务的长远发展来看，健全的评估体系是必不可少的，它可以比较好的反映出老年人对服务的满意程度，为下一步工作的开展提供重要的参考依据。为了健全评估体系，可以从以下三个方面入手:第一，建立老年人养老服务需求评估体系。时刻以老年人的养老服务需求为导向，及时调整服务项目，以达到供需平衡的目的。组织人员定期对需要进行日常生活照料的老年人进行评估，全面了解老人的服务需求，并且根据评估结果，制定相应的服务指标。第二，建立政府购买服务的效果评估体系。效果评估体系主要是评估老年人对于自己所享受到的养老服务是否满意，通过老年人的满意程度来反映是否达到了服务的预期效果。利用发达的互联网技术，在相关政府部门的网站上建立网上评估和反馈机制，例如发布评分量表，相关利益群体可以给服务方进行打分;开通后台留言功能，老人及其家属可以反馈具体意见和看法等。第三，组建中介性评估机构。效仿西方发达国家，发展非营利性质的第三方评估机构，以增强评估过程的透明性、公正性和有效性。第三方评估机构在对社会组织的服务效果进行评估时，评估标准的制定要科学规范，并且考核周期可以不固定。评估报告的内容要详细全面，除服务质量、资金标准和受众人数等基本内容之外，还要重点突出老年人的满意度调查与反馈，促使服务机构切实从老年人的反馈意见和合理要求出发，努力改善现有服务的不足，更好地提供服务，满足老年人的养老服务需求。第四，建立以评估结果为基础的激励机制和退出机制。对于评估结果好老年人满意度高的服务机构予以奖励，或增加购买服务的规模和力度;反之，对于评估结果不好老年人满意度不高的服务机构则予以惩罚，或减少购买服务的规模和力度，直至退出购买。
部分转载于《山东财经大学学报》(双月刊)2019年第2期
《人口老龄化背景下政府购买居家养老服务的模式及完善路径》
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