保障粮食安全与提高农民收入的思路，本文主要内容关键词为：农民收入论文,粮食安全论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、保障粮食安全与提高农民收入面临的“六大障碍”
（一）耕地和水资源短缺——“资源障碍”
根据1996年耕地普查数据，我国拥有耕地资源实际为13003.9万公倾（约合19.5亿亩），虽然比早期的统计数字有所增加，但按人口计算仍是一个耕地不足的国家。目前人均耕地水平居世界低水平，不及世界平均水平的47％，并且呈现出耕地分布极为不均衡、耕地质量不高、耕地退化严重和耕地负荷率较高的特点。
除耕地紧缺外，另一大制约因素是水资源短缺，制约力已经超过耕地而上升到第一位。水资源总量不足，农业用水需求量较大，水资源分布不均衡，农业用水方式极为落后。
以耕地和水资源不足形成的这种刚性约束，足以构成农业发展新阶段我国实现粮食安全与提高农民收入双重目标的“资源性障碍”。
（二）小农家庭经营方式——“制度障碍”
我国家庭小农经营组织，无论是耕地数量、生产手段、经营方式、经营理念、市场应变能力、经济收益等诸多方面，都还处于传统、落后的状态，原因就在于它的小农经营方式。在此情况下，即使对所有的农产品都实行价格保护，或大幅度提高农产品收购价格，一个农民一年无非就是增加几十元的收入，不可能实现相对较高的收入水平。所以，要顺利完成保障粮食安全与提高农民收入的过程，必须克服来自小农家庭经营的“制度性障碍”制约。
（三）流通不畅，交易不活——“市场障碍”
目前的粮食流通主体还不是市场化和竞争性的。从现在的情况来看，重要的收购环节和进出口环节，还没有形成多元化和竞争性的主体，还没有健全统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系。我国粮食市场发育还比较落后，不能适应国家建立粮食安全战略的需要，也不适应农民通过粮食市场交易获取较高收入的需要。政府调控下的市场形成粮食价格机制不健全，市场供求决定价格水平和高低还没有扩展到整个粮食市场领域。粮食在全国范围、部分地区范围内流通不畅，在很大程度上制约了粮食市场的正常交易和粮食市场的发展完善。
（四）成本上升，收益下降——“经济障碍”
种种迹象表明，粮食安全虽然是一个广义宏观概念，但为了获得安全而进行的生产活动又是非常具体和现实的。20多年来，为了提高我国的粮食安全，粮食生产已经从主要依靠活劳动投入，转向依靠资金物质技术投入。生产方式的改变，大大提高了粮食总产出水平，但同时也增加了成本，且一直居高不下。与此同时，粮食市场价格又进入持续低迷状态，这就影响到农民收入的提高。根据按年度平均价格的资料计算分析，1999年与1996年相比，粮食批发市场价格累计下降23.5％，其中大米下降22.9％，小麦下降25.7％，玉米下降21.6％。2000年市场粮食价格又下降15％，依然没有出现止跌的苗头。
粮食生产成本增加、价格下降最直接的结果是，粮食的成本纯收益率指标下降（减税纯收益/总生产成本）。根据对全国农产品成本收益资料进行测算，1990年全国粮食平均每亩成本纯收益率为60.15％，1995年达到峰值的99.76％，然后下降到1999年的21.91％。整个粮食的成本纯收益率10年间减幅高达63.57％。农民从事粮食生产每亩实际得到的收入，是以每年10.61％的速度减少的。生产成本增加，纯收益率减少，农民发展粮食生产基本上是微利，一些分散农户甚至无利可图。
（五）利益流失，分配失衡——“分工障碍”
目前，粮食比较效益低和现行粮食购销体制不合理，是一个不争的事实。生产、调销越多越吃亏，使这种物资贸易关系，转为明显的产销双方利益的得失关系，集中表现为粮食利益在主产区和主销区的分配过于失衡，产区利益在生产与流通环节中流失严重。区域分工间的利益分配关系成为比分工协作本身更为棘手的深层次问题。
众所周知，粮食是集自然风险、经济风险、市场风险和政策风险于一体的重要农产品。同时，粮食又是各种资源要素如水、土地、资金、劳动、技术、教育等综合投入的产物。获得粮食就意味着在上述诸风险并存中投入这些综合要素，甚至包括非资源性要素投入等，提供它相应的生长环境。谁发展粮食生产，谁就要承受各种风险，投入各种生产要素。在施行粮食区域分工中，随着粮食这种低价商品的输出，投入者抑或是主要投入区的经济利益就会随之流失，输出越多流失越多。
由于在生产分工过程中存在着上述利益分配矛盾，使得依靠市场调节区域供需平衡、实现区域分工协作呈现出明显的脆弱性和相当的不稳定性。
（六）优势下降，国际竞争力弱——“对外贸易障碍”
根据有关部门测算，我国粮食品种中的高粱、谷子、中籼稻、晚籼稻和粳稻生产具有一定的比较优势，大豆在经过几年徘徊后，比较优势有所增强，玉米处于明显劣势，小麦和早籼稻生产已处于利益均衡点，不具出口优势。实证分析表明，我国粮食比较优势变动，主要受国际市场价格、土地产出率、生产成本、国内价格等综合因素的影响，但各因素对不同粮食品种的影响程度不一样。其中，稻谷比较优势主要与国际市场价格变动有关，小麦比较优势与土地产出率有关，玉米等更多地受生产成本影响，而价格则对所有品种都有影响。过去，政府在粮食短缺时实施的以提高价格为主的宏观调控政策，使国内粮食等农产品的价格水平居于较高位置，已经超出国际市场粮食价格约30-70％。
由于高位价格水平，使我国粮食比较优势逐步丧失，出口竞争力大大降低。而国际市场粮食不但产品品质优于我国，而且交易价格也低于我国，致使我国在粮食出口方面处于被动局面。我国已经加入世贸组织，预计今后粮食生产的比较优势将进一步下降，尤其是玉米和小麦，大米和谷子的优势将被削弱。在此情况下，一方面，要根据已签署的有关协议，降低农产品平均关税，允许外国粮食进入。另一方面，由于比较优势丧失而难以出口，又有大宗粮食不得不转向国内寻求市场。
二、从偏重生产转向关注需求，是协调保障粮食安全与提高农民收入两者关系的重要基础
根据目前国际上比较通行的看法，粮食安全实际上是一个食物安全概念，不仅包含粮食，还包括其他可以食用的畜产品、水产品、水果、蔬菜等，因而是一个供给和需求的合成体。过去我们主要从供给角度关注粮食生产，今后需要更多地从需求角度人手。因为，从需求层次上看，包括粮食在内的各种食物中，彼此间有一个替代关系，即人们的食物消费需求结构是会发生变化的。总趋势是以粮食为主的植物性消费，逐步为植物动物性消费为主或动物植物性消费为主所取代。那么，食物消费需求结构的变化，就必然引起供给结构的跟随性变化。这就把我们粮食安全视线，从以发展粮食为主的生产性安全观，转向以满足市场需求为主的需求性安全观。也就是说，今后我国粮食安全，将更多地从市场需求变化方面考虑和着手，而这正是我们保障粮食安全与提高农民收入的重要基础。
（一）未来我国粮食供需平衡略有缺口，但粮食进口依存度不会超过10％，更不会构成对粮食安全的重大威胁
今后，我国现代化建设和城镇化将不断推进，从现在到2030年，我国经济和居民收入将保持较快增长。在此宏观经济背景下，继续保持国家粮食安全会有一定压力，但不会出现粮食不安全。从供需预测结果看，2005年、2015年和2030年我国粮食的进口依存度分别为2.1％、3.3％和6.1％，因而不会对我国粮食安全形势构成威胁。
（二）消费结构多元化，替代食品增加，将进一步减轻粮食安全压力，提高国内粮食安全度
长期以来，我国居民消费需求结构比较单一，基本上是以粮食消费为主，是一种植物型消费的模式，因而对粮食供给形成巨大压力，成为影响国家粮食安全的主要因素。改革开放以后，我国国民经济有了巨大发展，居民收入水平大幅度提高，居民膳食结构发生根本性变化，食品需求呈现多样化，纯粮食消费不断下降和减少，水果、蔬菜等非粮食食品大量增加，从而分散了对粮食的需求压力。
（三）建立新的衡量标准，确保粮食安全与提高农民收入“双重”目标的实现
随着新技术的投入、粮食单产水平的提高、替代食品的增加、消费需求多样化阶段的到来，以及国际粮食市场可利用资源的获取，不但可以从根本上缓解和分散我国粮食安全压力，而且能够促使我们对原有的衡量粮食安全的一般性标准进行调整。这种调整，既有利于提高我国粮食安全保障率，又可以为提高农民收入创造条件，使我们在实现“双赢”的进程中迈出一大步。
1、更新传统的粮食安全衡量标准。赋予其更加符合我国发展需要的新的内容，确立能同时达到多个目标的粮食安全系数和自给保证率。
2、重新调整并划定粮食用地安全警戒线。原有的经验色彩很浓的1.1亿公顷粮食用地是基于较低单产和消费单一的基础上，现在情况发生了很大变化。
3、重新确定我国粮食生产总量“安全警戒线”49000万吨的标准，即不能低于按照2000年人口计算的人均拥有粮食387公斤的水平。事实上，2000年我国人均占有粮食水平只有366公斤，相当于原定最低警戒线的94.57％，但依然供求平衡，并有地区性、结构性过剩现象。这说明原有的粮食安全最低保障线已经不能真实地反映实际情况。人均400公斤粮食在短缺时期与在供求基本平衡、消费多元化、食品替代多样化时期其人均支撑力度是截然不同的，在新形势下需要做适当调整。
三、保障粮食安全与提高农民收入的思路
虽然我们可以得出未来我国粮食安全是有保证的结论，但并不预示着，在发展粮食生产和提高农民收入之间不存在矛盾，所以，正确处理保障粮食生产与提高农民收入的关系，化两者对立为统一，依然是21世纪我国经济发展面临的一个新问题，因而需要有新思路。
（一）保障粮食安全与提高农民收入要树立新的粮食安全观
在市场经济条件下，尽管粮食生产与农民收入之间存在着一定的对立，但两者仍是一个统一整体，同等重要，不可偏废任何一方。在具体操作中，只有把事关全局的现实问题解决好，才能更好地解决长远战略性问题；只有不断地调动粮食生产者积极性，才能构筑粮食安全的可靠基础；只有不断提高农民收入，才能增强农民发展粮食生产的动力。总之，只有不断提高农民收入，才能获得最稳固、最可靠和最持久的粮食安全。
应该根据发展需要，不断完善、充实和提升传统粮食安全观，以使全社会在获得粮食的同时，农民能够最大限度地获得收入的提高。这就是：国家在不同时期、不同环境、不同发展阶段的粮食安全涵义应是一个变数。除了传统意义上粮食安全的全部涵义外，更要根据国际国内政治经济形势变化，尤其是根据可能随时出现的影响粮食获得与需求的不同因素，以及可以动员的一切手段，能够持续获得粮食资源总量，并平衡粮食供需，来确立一个新的粮食安全涵义。新的粮食安全观不是一个静态绝对概念，而是一个动态相对概念；不是一个时点内，拥有最大现实数量的粮食，而是在一个时段内，具有相当强或较强的现实和潜在的粮食综合生产能力以及食品替代能力。应致力改变和解决的问题，始终应该是可持续粮食安全的变数状态。
这种新的动态化的粮食安全观，继续强调了粮食的双重功能，但更加突出了在短缺结束、粮食的收入功能弱化后，必须依靠粮食外部收入予以补偿的观点，即农民收入的增加要更多地依靠其他非粮食途径获得。所以，新的粮食安全观，尤其包含有以下几个基本点：一是综合观点。保障粮食安全不能仅从经济方面考虑，还必须从政治、外交、贸易等诸方面加以综合考虑。二是全球观点。鉴于国际经济发展一体化趋势的不可逆转，各国经济发展相互依存度日益加深，农产品贸易交换与合作逐步加深，单靠一国力量实现粮食安全已变得不完全可能，必须寻求国内国际的多方合作，将一国的粮食安全置于全球经济、政治框架内全面考虑。三是全局观点。保障粮食安全不能单靠国家和政府，必须动员地方、企业、农民和其他社会各界广泛共同参与，建立符合我国国情的反粮食不安全危机体制，缓解乃至消除对国家粮食安全的内外冲击。四是收入观点。国家粮食安全是一个由来已久且要持续下去的方略，提高农民收入则必须在国家统一方略中得到充分体现，两者的结合展示出全局观念。五是替代观点。粮食安全绝非仅靠粮食自身能够解决，粮食资源总量是保障国家粮食安全的重要因素，但不是唯一因素，还必须充分考虑非粮食食物的替代和补充作用。而发展非粮食替代食品，将是农民增加收入的重要途径。
（二）实现“一个突破”、建立“两大体系”、坚持“三项稳定”，是协调发展粮食生产与提高农民收入关系的战略举措
一个突破是：突破家庭小农经营组织形式。耕地等资源的集中使用，可以相对缓解资源不足的矛盾，更好地发挥资源的积聚效应。因此，要深化以土地流转为主的农村经济体制的“第三次改革”，突破目前土地分散细碎的家庭小农经营组织方式，推进土地流转和土地经营权的股份化，实现土地资源的集中效应，形成既能规模化、集约化、区域化经营，满足粮食生产需求，又能提高农业劳动生产率、土地生产率、降低生产成本、增加农民收入的要素转换基础。
当前，可以在部分地区尝试土地使用权的自由转让、土地经营的规模经济，以及建立在土地流转基础上的股份制家庭农场制度。尤其是在粮食主产区，可以尝试耕地向种植大户、农业公司（企业）和经营实体集中和流转，培养符合我国国情的农村家庭农场主和连接农产的农业企业公司、经营实体。
国家可以通过支持农村家庭农场、农业企业公司以及经营实体，提高资源要素的转换能力，并通过他们引导和示范带动农民朝着符合国家长远利益和农民现实利益的方向发展。根据已有的实践经验，土地的流转可以通过政府建立的土地流转中心或交易中心进行。
两大体系是：建立国家粮食安全保障体系和农民收入保护支持体系。国家粮食安全保障体系，是一个大的系统，包括生产、储备、进出口、收入分配、运销和消费等诸方面。这些相互依存、相互制约的系统联结在一起，具有整体性、相关性、有序性和动态性。国家发挥资源的有效配置和提高资源的转换能力，就是要在粮食安全保障体系中，尽量使粮食供给与需求在时间和空间上同步协调。农民收入支持体系，从近期看，它涉及国家财政金融保险政策、投入政策、农产品流通政策、城市发展政策、户籍政策等。从长远看，涉及到工农关系、城乡关系的变化。
两大体系在很大程度上是相互联系、相互促动的，政府应采取必要的支持手段，主要包括：
1、从粮食安全战略出发，积极调整国家收入分配政策，特别是财政政策，提高国家对农业的保护和支持力度。中央要加大粮食风险资金的安排力度，尤其是要向粮食主产区重点倾斜，保证主产区有足够的资金敞开收购农民余粮。2000年中央安排粮食风险基金共计280亿元，今后要不断增加总额。逐步改变目前粮食收购资金只能省内封闭运行的做法，放开收购资金的运行范围，即允许本省粮食收购资金省外运作。
2、设定用于重点加强大型商品粮基地建设的财政专项支出，重点用于粮食主产区的基地建设。
3、积极调整财政补贴结构，实行目标补贴制。将每年用于农产品流通领域的财政补贴，转向重点补贴粮食生产领域，尤其是补贴粮食主产区的良种、技术投入等生产领域。将每年国家用于普遍补贴的目标改为只对低收入者及其他营养不足者的补贴。
4、逐步建立农业休耕专项补贴制度，对于粮食主产区，通过休耕制度控制一般性粮食品种的发展，培养地力蓄积能力。一些适合作为生态保护区的粮食产区，如东北的三江平原，可以划出一定范围的休耕区，转作生态区，以利于可持续发展。
5、加大中央财政转移支付力度，专项列支粮食主产区的农村教育、计划生育、民兵训练等费用，或分别归口划到教育、计生委、国防等部门的财政支出范围。
6、扩大农村信贷规模，提高农业贷款比重，重点扶持一批以粮食为资源的大型龙头企业。加大国家大型商品粮生产基地建设的贷款，着力增加粮食集贸市场建设贷款。
7、积极扩大农业外资利用规模，拓宽农业国外资金来源渠道，鼓励外资投向粮食生产、流通和加工领域。对于外资在粮食主产区建厂经商，要在不违背国民待遇条件下给与一些政策优惠和扶持。8、重点增加粮食企业上市公司数量，允许效益好、带动功能强、辐射范围广的大型粮食加工企业直接募集资金，广泛吸引社会游资。
9、加强农业基础设施建设，搞好中小型农田水利基本建设，扩大农田灌溉面积、节水灌溉面积。鼓励农户以多种方式建设和经营小型水利设施。
10、继续加强和扩大粮食主销区以完全放开粮食生产和放开粮食市场为主的试点工作和范围，取得经验后逐步推开。
11、加快与国内外贸易紧密相关的基础性设施建设，特别是储存、交通、通讯等设施和港口建设，以满足粮食进出口贸易的需要，降低粮食市场流通费用。
12、建立健全粮食质量标准、等级、包装和质量控制系统。
三项稳定是：稳定粮食总量，稳定粮食主产区种植面积，稳定国家粮食储备。
保障粮食安全与提高农民收入，提升国家粮食综合生产能力和资源要素的转换能力，在于适时放弃粮食数量最大化目标，稳定粮食主产区种植面积和维持一定规模的粮食储备。
1、国家粮食安全绝不意味着粮食产出量越多越好，提高农民收入也不能单纯依靠增加粮食数量，必须通过稳定产量、提高质量来达到。所以，实现粮食总量的动态相对稳定增长，以优质效益增长替代数量增长，是协调保障粮食安全与提高农民收入两者关系的基础条件。
2、保持一定的种植面积，是获得粮食的前提条件，一旦失去这个前提条件，粮食供给也就没有保障，更谈不上粮食安全。所以，稳定粮食主产区种植面积是至关重要的。今后我国粮食科技投入必须大幅度增加，粮食单产也将有所提高，这将在很大程度上影响土地需求总量。是否依然保持原定的1.1亿公顷土地用于发展粮食生产，将是一个值得关注的问题。但是，有一点可以肯定的是，全国范围粮食种植面积的减少，并不意味着粮食主产区的粮食种植面积的减少。在不断提高主产区粮食单产水平的同时，还必须维持主产区足够的粮食种植面积。
3、粮食储备是储备粮食综合生产能力的重要组成部分，是维护国家粮食安全的重要手段。联合国粮农组织（FAO）规定的国家粮食安全标准的储备量为全年消费总量的17-18％，但目前我国的粮食储备总量远远超过这一标准。保持必要的粮食储备，可以起到调节市场供求、降低市场风险和波动、抵御各种灾害的作用。但粮食储备量也不宜过大，且库存结构和储备布局要合理，否则会增加中央及地方财政负担，加剧市场供求结构性失衡，引发逆向调节的作用。
今后，保障国家粮食安全，建立合理的粮食储备，需要做好以下几项工作：一是确立合理的粮食安全储备规模。二是建立合理的粮食储备架构。国家应该根据各自承担的职责和供应范围，建立三级库存储备体系，即中央战略储备、地方区域性储备和城乡居民家庭储备。中央储备，主要用于军队、战争、灾害、突发事件，以及平抑全国大范围的市场波动等。地方储备，主要用于当地经济发展，调节地方性、区域性市场供求。城乡居民家庭储备，主要用于短期周转和一般性消费需求。三是调整粮食库存储备结构。目前粮食库存结构中，小麦占41％，大米占25％，玉米占31％，与粮食生产结构和城镇居民消费结构（粮食消费70-80％是大米）不对称。要根据需求变化，建立以大米为主的库存储备结构，增加大米储备量，减少小麦、玉米库存量，使储备结构调整为3：4：3。四是优化储备布局。要加快建立粮食主销区的库存储备，减少主产区的库存量，并适当向边远贫困地区和多灾地区转移。五是国家、地方和农户都要转变传统的粮食储备观念，变“静态储备”为“动态储备”。藏粮于库不如藏粮于地。
通过稳定库存规模，调整储备结构，划分各级责任，就可以将节约出来的粮食库存财政补贴与支出，转用于补贴农民发展粮食生产所需的种子、机械、技术投入方面，相对增加粮食生产能力，培育地方粮食综合生产能力。同时，可以提高国内粮食市场的有效供给能力。
执笔：王为农