政策网络理论：政策过程的新范式，本文主要内容关键词为：政策论文,范式论文,过程论文,理论论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 C93 D0
正当社会学、经济学中的网络理论研究如火如荼，20世纪70年代中后期的欧美政治学者也开始接受网络思想，进而促成了政策网络理论的兴起，并逐渐在英国、北美、德国、法国、荷兰等国家和地区赢得了许多追随者，进而在欧美国家广泛传播。《欧洲政治研究》、《理论政治》、《治理》、《政策科学》、《国际组织》等重要政治学期刊分别以专刊形式详细介绍了政策网络的研究成果，英国社会科学联合会和政治学会甚至联合主办了以“网络途径与政策网络”为主题的年会（1994）。由此而知，政策网络理论的学术地位与现实意义日渐重要。那么，什么是政策网络？政策网络理论的基本观点是什么？与多元主义、法团主义的政策过程范式相比，它又新在哪里？
政策网络理论的兴起
公共政策是政府对全体社会价值的权威性分配，其过程实质是国家与社会政治关系的体现。在政治学学者看来，当社会在政策过程中高度自主时，这种政治关系主要表现为社会中心主义范式；反之，这种政治关系主要表现为国家中心主义范式。诚然，社会中心主义与国家中心主义的一般观点确实缺乏辩证思考的成分，有顾此失彼之嫌。不过，任何理论都有自己的“势力范围”而不可能做到普适。在理论的研究假设范围之内，它往往具有其他理论不可比拟的描述力、解释力或者预测力。因此，就一定的适用范围而言，社会中心主义与国家中心主义不是相互否定，而是相互补充的。重新审视理论的研究假说、研究视角、研究对象、研究方法或经验观察等，实乃当务之急。
如果从作为任何理论存在的必要前提与基础的研究假说这一点出发，我们是否可以发掘社会中心主义与国家中心主义关于政策过程理论的“被遗忘的角落”？回答是肯定的。社会中心主义与国家中心主义在研究政策过程中的国家与社会关系时，都将国家与社会截然二分。这种“二分法”意味着国家是均质与统一的整体，国家与社会的界限是清晰的。的确，国家对外确实表现为统一完整的一套官僚行政管理体系。然而，当这一系列的权力行使机构拥有具体的目标和利益时，可否断言国家的整体利益就等于或不等于其所有政府机构利益的加总？显而易见，社会中心主义与国家中心主义学者的回答是肯定的。但是，耶鲁大学教授艾尔费雷德·斯特潘在《国家与社会》一书中指出，国家不一定是一元的或铁板一块的。每一个国家都是由不同部分组成，如执行机关、常任行政部门、司法机关和强制性机关等。掌握国家机构的政治精英实际控制国家各个组成部分的程度在不同国家各不相同，且依政治精英团结程度的不同而不同。学者伊斯顿、阿尔蒙德、德诺林格等人则认为国家的概念与边界都是模糊的。伊斯顿认为，“国家”一词跟过去一样，依然是一个含糊不清的概念；阿尔蒙德则批评道，“新国家学派”试图回到国家和社会这些没有严格界定的概念；德诺林格、斯考克普尔和克拉斯纳等人或多或少都承认的一个难题是，国家的边界是不确定的，社会的因素从各个方面渗透其中，其结果是国家与社会的界限很难划定。① 因此，学者们对“二分法”的质疑似乎催生了这样一个研究假说：在政策过程中，国家并不是“铁板一块”，它与社会的边界也是模糊的。对于政策过程理论的研究者而言，似乎柳暗花明又一村了。的确如此，政策网络理论就是这种研究假说的产物。②
更为重要的是，政策网络理论的形成，不仅是主观上的逻辑推导，而且是现实世界的客观要求。自20世纪70年代以来，西方发达国家各种经济、社会、环境问题日趋严重与复杂，现代国家决策范围不断扩大，无法依靠官僚体制独立处理这些公共事务。作为政策生长（policy growth）过快的一种反应，这些国家的国家与社会功能分化（functional differentiation）初显端倪并迅速发展。③ 具体而言，国家政策主体结构出现碎片化（fragmentation）、部门化（sectoralization）与分权化（decentralization）趋势，而整个社会去中心化（centerless）的趋势也日益显现。④ 面对这种趋势，发达国家的政治精英、社会精英开始思索并予以回应。施奈德（Schneider）指出， 政策网络的建立就是这些精英们对现实状况的一个重要反应。⑤
政策网络：概念的界定
何谓政策网络？如同其他社会科学概念，对这一概念的定义也是见仁见智。综合政策网络理论主要代表人物的观点，对政策网络概念的界定大致表现出以下4 种倾向。
1.倾向从政策主体或主体关系视角来定义政策网络
卡岑施泰因（Katzenstein ）认为：“政策网络就是公私行动者之间的一种关系模式。”⑥ 与卡岑施泰因如出一辙，学者基克特（Kickert）、克利金（Klijn）和科彭扬（Koppenjan）认为， 政策网络指相互依赖行动者之间某种程度上稳定的社会关系类型，在其基础上形成政策问题与政策方案。⑦ 另外，G.乔丹（Grant Jordan）、K.舒伯特（Klaus Schubert）以及范沃登（Frans van Waarden ）都持同样的观点。前者接受了汉夫（Hanf）的定义：“政策网络指决策过程中包括来自不同层次与功能领域的政府、社会行动者。”⑧ 后者在探讨政府与企业关系时指出，政策网络指政治官员、行政官员与利益代理人三者之间的相互依赖而形成的一种较为长久的联结模式。⑨
2.倾向从资源依赖的角度来界定政策网络
例如，贝森（Beson）将政策网络定义为：“一群或复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的中断而相互区别。”⑩ 罗兹（Rhodes）采纳了贝森的观点，并重点阐述了资源依赖与政策网络的基本特征。罗兹认为，政策网络中的资源通常有以下几种：权威（authority）、资金（money）、合法性（legitimacy）、信息（information）与组织（organization）。(11)
3.倾向从国家自主性的角度来界定政策网络
史密斯（M.Smith）认为，当利益团体与政府交换信息并认可团体在政策领域中的利益时，政策网络就产生了。不过，这种政策网络是政府允许更多利益团体参与政策过程的一种协商机制， 是政府借以扩张其社会基础结构权力（infrastructural power）的工具。(12) 阿特金森和科莱曼（Atkinson & Coleman）在比较分析发达国家的经济政策时指出，在制定政策过程中这些国家在部门层次上存在着强国家与弱国家现象，他们把这种现象称为政策网络并将其概念化：在某一政策领域中特定的官僚部门与主要社会部门之间存在的某种程度上的制度化关系，这种制度化关系集中体现在国家能力与社会动员之间力量的对比度上。大体而言，这两种力量的对比形成了6种不同的政策网络。(13)
4.倾向从治理的视角来界定政策网络
有些学者认为，“政策网络是一种不同行动者之间相对稳定的、非科层的与相互依赖的关系。这些行动者在资源交换过程中通过协商途径实现所共享的政策利益，以回应市场与政府失灵”。还有学者认为，政策网络是由一群具有自主性，且彼此之间有共同利益的相互依赖行动者所组成的关系。当政府失灵或市场失灵时，这种具有平等、协调与自我统合的政策网络就成为一种公共治理模式。(14)
从既有定义来看，尽管一些学者对政策网络的看法有所不同，但我们仍可以归纳出一些共性的东西。大体而言，政策网络是政策过程中国家与社会之间不同互动关系类型的总称。这些关系类型具有以下几个特点：（1）多元的关系主体。 如公共部门、私人部门以及第三部门等众多行动者，它们以个体形式参与政策网络，但往往是组织的代表。（2）复杂的关系联结。 多元主体之间的关系表现出结构关系或人际关系特征。政策网络的结构关系强调的是中层结构，如政府部门之间、政府部门与市民社会之间的结构关系。无论是结构关系还是人际关系，关系联结或强或弱，或长或短。（3）互相依赖的行动者。这种依赖性来源于三个方面，一是资源依赖；二是利益诉求；三是政策合法化的需求。因此不同行动者在实现政策目标过程中处于一种非正式的、非科层式的与相对稳定的关系形态。
尽管有关政策网络的理论研究明显地呈多元化状态，但正因为以上关于政策网络概念的4个基本共识，有些学者便试图归纳出不同的政策网络研究途径， 以此为政策网络理论研究者提供对话平台，这就是政策网络理论的分析典范与流派。
政策网络理论：分析典范与主要流派
虽然美国的政策“铁三角”、次级政府等概念为政策网络研究奠定了良好的理论基础，但一个不争的事实是：政策网络理论思想虽起源于美国，但茁壮成长于英国、德国等欧洲国家，然后又逐渐在美国引发回应性研究。基于这样的时空背景，对于政策网络理论的研究，现有文献呈现出三个不同的研究典范。
1.美国政策网络分析典范基本定位于微观层次的研究
美国学者秉承多元主义和利益集团理论等美国主流政治研究的传统，强调微观层次的不同机构之间的人际关系的互动而不是组织结构关系的互动。起初，学者着眼于由利益集团、国会议员和政府官员等政策利益相关者所形成的次级政府（sub-government），并认为它是民主政治的一种制衡。后来，一些学者转而批判次级政府。他们认为，诸如关系封闭的次级政府等政策网络有时候的确影响政策后果，但对美国民主思想提出了挑战并构成了威胁。(15) 除此之外，里普利（Ripley ）、洛维（Lowi）、赫克洛（Heclo）、麦克法兰（Mcfarland）和萨巴蒂尔（Sabatier）等学者还先后提出了一系列理论，如政策次级系统、铁三角、议题网络和三位一体权力论等。
2.英国政策网络分析典范基本定位于中观层次的研究
以罗兹（Rhodes）、马什（Marsh）、乔丹（Jordan）、史密斯（Martin Smith）、威尔克斯（Wilks）与赖特（Wright）为代表的英国学者， 重点研究政府部门之间、政府部门与利益集团之间在政策过程中的部门结构关系对政策后果的影响。其中，罗兹是政策网络研究之集大成的学者，他的政策网络理论在英国成为主流。在其长期的研究生涯中，他把政府间关系作为研究重点并定位于中观层次的部门结构，指出在英国实际的政策过程中存在着不同类型的政策网络，尤其是关系松散、开放的议题网络与关系紧密、封闭的政策社群。前者多发生在诸如消费等一些政策部门，后者更是欧洲国家的决策典范。政策网络的存在尤其是政策社群框定了政策议题，从而塑造了政策后果。尽管威尔克斯与赖特等学者强调人际关系与次级部门结构对政策后果的影响，但始终未能完全被英国的广大学者所接受。(16)
3.德国、荷兰的政策网络分析典范定位于宏观层次的研究
与英美研究传统不同，德国和荷兰的学者如迈因茨（Mayntz）、 凯尼斯（Kenis）、施奈德（Schneider）、克利金（Klijn）和基克特（Kickert）等人将政策网络的研究提升到宏观层面，以考察国家与公民社会之间的关系，视政策网络为一种新的国家治理方式。作为国家治理的形式，德国学者主张政策网络与官僚组织、市场三者鼎足而立，荷兰学者则将政策网络与政府并立为两大国家治理形式。但总体而言，他们都主张政策网络的公、私行动者在政策过程中的非科层互动模式。
大体而言，这三种分析典范的区别如下（见表1）。
表1 政策网络理论的研究典范
美国 英国 德国、荷兰
分析层次 微观 中观 宏观
理论基础 多元主义 法团主义 治理理论
分析对象 人际关系 部门结构关系 治理结构
对政策后果的影响 不确定确定 确定
学者博雷尔（Tanja.Borzel）根据以上三个分析典范， 从网络概念与网络工具的视角将这些国家的政策网络理论归纳为两个理论流派：利益调停学派（Interest Intermediation School）与治理学派（Governance School）（见表2）。
表2 政策网络的主要学派
定量化的网络概念定性化的网络概念
利益调停学派 治理学派
作为分析政策网络是公、私行
工具的政 政策网络是国家与 动者在政策过程中的
策网络社会的关系模式非科层互动模式
作为理论 政策网络的结构是 政策网络是一种特
工具的政 政策过程与政策后 殊的公共治理
策网络果的决定变量
资料来源：Borzel,Tanja,1998,Organizing Babylon——on the Different Conceptions of Policy Network,in Public Administration,Vol.76,Summer,p.265.
根据博雷尔的观点，利益调停流派主要以英美学者为代表。作为一个理论或分析工具，利益调停流派主要通过分析部门与次级部门差异、公私行动者的角色以及非正式和正式关系来描述国家与公民社会在政策过程中的互动情形。治理流派主要以德国、荷兰学者为代表，视政策网络为一种特殊的治理形态，即当政治资源广泛分布在公共部门与私人部门时的一种政治资源动员机制。(17) 也就是说，政策网络是现代社会的一个主导治理模式。前者更加强调与公共政策的关系，后者则更加着重于公共管理领域。
尽管利益调停流派将政策网络看作是国家与社会之间各种关系的统称，而治理流派描述的是国家与社会互动过程中一种与市场和科层治理鼎足而立的治理形式，但是，两个流派并不是相互排斥的，它们之间的区别有时候也并不十分清晰。毕竟，公共政策是公共治理的一种工具。不过，这种学派的分类方法确实为学者从事政策网络研究提供了便利与对话窗口，这种便利与对话主要体现在政策网络理论的基本观点的争论上。
政策网络理论：基本观点
与社会中心主义与国家中心主义一样，政策网络理论的研究主题也是理解与解释在政策过程与公共治理中国家与社会的关系模式。但与其不同的是，政策网络理论重新界定了两者之间的关系，从而提出了自己的理论观点。
1.国家与社会的网络关系的形成观点
政策网络理论研究的逻辑起点便是探究国家与社会的网络关系到底是如何生成的？在罗兹和贝森看来，不同的公私组织间由于资源的相互依赖便形成了政策网络。这种利益结构在特定的政策领域内进行自我利益的综合与表达，而把其他团体的利益需求排除在政策议程之外。学者史密斯认为，之所以要建立政策网络，乃是因为国家决策提供了4个优势，即决策的咨询环境、政策领域的去政治化、 可预测的政策环境以及政策领域的碎片化。(18) 政策网络也被认为是观念（ideas）塑造的产物，如哈斯（Hass）的知识社团理论（epistemic communities）、萨巴蒂尔和史密斯提出的倡导联盟（advocacy coalition）等观点。科林·海（Colin Hay）运用战略联盟思想来诠释政策网络的形成，认为政策网络是一个策略性政治联盟。也有学者认为，当利益团体与政府交换信息并认可团体在政策领域中的利益时，就产生了政策网络。
这些对国家与社会在政策过程中网络关系的形成观点的理解，为相关的研究提供了启发与灵感。例如，政策网络形成的资源依赖观点要求将组织管理的焦点置于网络建立与资源互换上；而政策网络形成的战略联盟观点折射出国家加强政策能力建设的重要性与必要性。然而令人遗憾的是，根据目前所掌握的有关政策网络研究的文献来看，除了科林·海的战略联盟观点之外，其余文献均对此惜墨如金而使该观点的论证略显苍白。科林·海也因此不无惋惜地说：“政策网络的形成对于研究政策过程的网络化以及由此而生成的网络特性、网络关系与网络演化路径具有十分重要的意义，但这似乎被许多学者所忽略，未予重视。”(19)
2.国家与社会的网络关系的结构观点
对结构的研究也就是政策网络理论关于政策网络类型的研究。马什在《比较政策网络》（Comparing Policy Network,1998）中指出，之所以要考察政策网络的分类，乃因为网络类型是用来解释政策后果（因变量）变化的关键自变量，不同的自变量（不同的网络类型）必定导致不同的政策后果。(20) 因此，学者们十分重视对政策网络类型的研究，他们根据各种分类标准，对政策网络中参与者的关系模型进行了五花八门的描述，其中以罗兹、马什、威尔克斯与赖特的观点最具代表性。罗兹（1992）以利益综合、成员资格、垂直相互依赖性、平行相互依赖性以及资源分配5个指标作为分类标准，把政策网络区分为政策社群（policy community）、专业网络（professional network）、政府际网络（intergovernmental network）、制造者网络（producer network）和议题网络（issue network）。(21) 为求得分析的便捷，马什与罗兹（1992）根据参与者的规模、整合程度、资源与权力的因素把政策网络界定为政策社群与议题网络。(22) 威尔克斯与赖特（1987）认为，彼此持有相同的政策理念或利益，并定期参与政策过程的行动者和潜在行动者构成了政策全域（policy universe）。政策全域依据政策层次和政策行动者又可区分为政策社群与政策网络。(23) 除此之外，阿特金森和科莱曼（1989）基于国家自主性与集权程度、利益集团的动员能力等视角建构了6 种不同的政策网络类型：压力多元主义、委托多元主义（clientele pluralism）、父权多元主义（parentela pluralism）、法团主义（corporatism）、协商（concertation）和国家主导（state-directed）的政策网络。(24) 范沃登（1992）指出，如果采用行动者、功能、结构、制度、行动规则、权力关系和行动策略7项指标，政策网络可区分为8种类型：官僚网络（bureaucratic network）、委托网络（clientelisticnetwork）、三位一体网络（triadic network）、多元主义网络（pluralistic network）、参与式国家论者网络（participatory statist network）、挟持网络（captured network）、统合主义者网络（corporatist network）和议题网络（issue network）。其中，官僚网络中的互动主要由国家主导，而议题网络的互动主要由社会行动者主导，其他6种网络介乎两者之间。(25) 福里斯特（Forrest,2003 ）依据政策过程的发生地的不同将政策网络区分为治理网络、社会网络、原始网络和议题网络等4种不同的类型。
政策网络类型论可谓形形色色。这种局面的形成源于不同研究者是以不同的研究目的与研究对象为基础的。如罗兹和马什的政策网络类型是在研究政府间关系中发展而来的，威尔克斯与赖特的网络类型是为了研究不同的政府——企业间关系，而乔丹和舒伯特的网络类型是用来描述发达资本主义国家的经济决策结构。尽管网络类型不一而足，但从网络关系的属性来看，不同政策过程的确普遍存在着诸如政策社群、议题网络等性质的政策网络。在这两种形态中间，也有一些结构严密的政策网络（如图1中的PN[,B]、PN[,C]等），它们趋近结构最严密的政策社群；还有一些结构松散的政策网络（如图1中的PN[,X]、PN[,Y]），它们趋近结构最松散的议题网络。因此，罗兹和马什认为，政策网络应该是一个表现形态不一的光谱，两端分别是政策社群与议题网络（见图1）。(26)
图1 国家与社会网络关系结构类型及其属性
早期的政策网络途径认为，政策网络决策模型的价值在于“政策网络结构特征与政策后果之间的因果关系”，(27) 因此，学者们不遗余力地分别从不同的视角将某个领域中的政策主体划分为不同的网络类型，试图通过对这些网络结构类型的描述来说明网络化结构对政策议程、政策方案或政策执行等政策过程的影响，以解释政策网络对政策后果的影响。政策网络研究之集大成者罗兹和马什指出，只要有政策网络存在于政策过程中，就会对政策后果产生影响，这种影响主要由网络类型所决定。强联结、高度整合的政策网络（如政策社群）往往产生可预见的政策后果，而弱联结、低度整合的政策网络（如议题网络）则产生不可预见的政策后果。政策社群之所以决定（shape）政策后果是因为它对政策议程的框定， 也由于网络成员享有共同的政策理念和政策偏好。(28)
劳曼（Laumann）和克诺克（Knoke）则认为，政策网络与政策后果之间关系分析的关键在于网络成员在网络中的位置和角色，而不是成员本身。(29) 在这些学者看来，政策网络结构可以是中观层面的部门关系或者次级部门（sub-sector）关系，这种结构观以英国学者为代表。例如史密斯（Smith）在研究英国农业政策网络时指出，正是因为英国农业政策领域存在一个由全国农民协会与农渔食品部组成的政策社群，使得农业政策的制定倾向于表达农民利益，而那些消费团体、环保团体则被排除在政策过程之外；里德（Read）在研究英国烟草政策时则发现，英国烟草政策的制定基本上由烟草产业、财政部、贸易工业部三个部门所主导。(30) 与此同时，政策网络结构又可以表现为微观层次的人际关系组合，这种结构观以美国学者为代表。如有美国学者在研究健康保险政策时指出，为华盛顿决策的影响取决于游说网络中作为社会资本的“弱联结”（weak ties）。(31) 许多学者在总结美国政策过程时都指出，美国的典型的政策网络就是由参众议院议员、国会幕僚、政府官员、某特定政策领域中的个人或利益集团代表所组成。
在以上的“结构—后果”逻辑观看来，政策网络对政策后果的影响似乎是自动发生的，或者说政策过程变成了一个“暗箱”。不可否认，这种分析途径的观点有其正确性，但也由于完全忽视了政策网络中行动者的能动性、自主性而遭到了众多学者的批评。罗兹和马什也不得不承认政策网络本身不能解释政策过程及其政策后果，他们指出：“政策网络类型说明了政策网络的基本特征，因而提供了一整套判别标准……作为一个启发分析途径或者理想模型，它的解释力可以得到发展。不过，这需要结合实证研究以及其他理论。”(32) 马什还进一步指出，（1）成员资格不是界定网络成员利益或偏好的惟一因素，例如，它们可能是另一个对立网络的成员；（2）网络结构为成员行为提供了机遇或设定了限制，但这些并不是自动发生的，而要依赖成员的推理式诠释；（3）网络成员独立拥有先天和后天的学习技巧， 这些技巧可以影响他们捕捉机遇或从事网络协商的能力。(33) 因此，他认为，政策后果是网络成员战略互动的结果。学者道丁（Dowding ）在批评罗兹和马什的结构主义时提出，政策网络诠释政策后果的自变量不是结构主义者所推崇的网络结构自身，而是网络中的参与者。(34) 他从理性选择视角出发，指出政策后果是网络成员讨价还价的结果。另外，麦克弗森（Mcpherson）和拉布（Raab）从人类学观点出发，指出政策后果是人际互动的产物。(35) 在这些学者眼里，政策网络对政策后果的影响是通过网络行为发生的，他们的分析逻辑是建立在“行为——后果”基础上的。
显而易见，“结构——后果”与“行为——后果”的分析逻辑使得政策网络研究陷入了一个社会科学中的恒久话题：结构主义——行为主义论争。正是在这样的背景下，马什和另外一位学者史密斯主张，政策网络与政策后果的关系并不是简单和单向的，两者是网络结构、网络行为与网络环境三个因素相互作用的结果，它们之间至少存在三种互动或曰辩证关系(36)：网络结构与网络成员的关系、网络与环境的关系以及网络与政策后果的关系。具体而言，它们的辩证关系表现为以下5个方面：（1）环境（当时的经济、意识形态、政治、知识基础以及不同的政策网络）影响网络结构和网络成员所拥有的资源；（2）网络成员的协商技巧既有先天的，也有后天习得的；（3）网络互动行为和协商折射出网络成员的资源、技巧、 网络结构以及政策互动的整合；（4）网络结构是结构化的环境、网络成员的资源、网络互动行为以及政策后果的写照；（5）政策后果折射出网络结构与网络互动行为的相互作用、相互影响。(37) 他们运用这个复杂的辩证模型对20世纪30年代以来的英国农业政策变迁问题进行分析后，得出了政策网络与政策后果关系的结论，即两者相互作用、相互影响。一方面，政策网络确实影响政策后果；另一方面，政策后果也可能影响政策网络，这是因为：（1）一定的政策后果可能导致政策网络成员和资源的变化；（2）政策后果可能对社会结构产生一定的影响，从而削弱了特定网络成员的某种特殊利益；（3）政策后果对政策网络成员会产生影响。如果特定的网络行为没有为网络成员或整个网络带来有利的政策后果，网络成员就有可能采取其他的策略和行为。(38)
总之，政策网络提供了认识国家与社会的背景，它是过去政策、意识形态与政策过程结构化的结果。不同的政策网络类型产生出不同的政策后果，对政策变迁也同样产生很重要的影响。
政策网络理论的特点：基于多元主义与法团主义的比较
政策过程是时代的产物。随着时代发展到知识经济时代，政策主体、政策客体与政策环境都发生了深刻变化，政策过程理论也随之进一步发展。这些变化涉及国家与社会的角色、权力配置、利益分配以及行为互动等诸多方面，政策后果也因之而有所不同。基于不同的政策现实世界，不同的政策过程理论范式对政策过程各自持有自己的理解。与多元主义、法团主义相比，政策网络同样具有自身的理论特色（见表3）。
表3 政策网络、多元主义与法团主义的比较
多元主义法团主义政策网络
研究对象 利益团体特定利益团 特定政策领域中
体与国家的国家与社会
行动者多元数量有限由政策网络类型
确定
行为取向 追求个人利 统合团体间 协调特定政策领
益最大化的利益 域的利益
国家角色 裁判者 中介者 启动者
互动模式 利益团体彼 国家主导下 多方平等谈判
此竞争 的利益协商
权力分配 由相应部门 由中央与地 由不同的横向部
处理全面或 方共同处理 门来处理相关的
特定的政策 特定的政策 政策议题
议题议题
政策执行 利益团体无 特许利益团 利益团体与行政
法影响政策 体参与政策 官僚交换资源以
执行执行协助政策的执行
资料来源：作者主要根据以下文献改编而成：Kohler-Koch & Eising,1999,The Transformation of Governance in the European Union, London:Routledge,pp.167～171。
其实，从起源的角度来看，政策网络是对多元主义、法团主义的不断修正。对此，史密斯作了最好的诠释。他认为：“网络分析模型（政策网络）主要是针对多元主义的一种修正，而法团主义则为网络分析模型（政策网络）提供了原动力。”(39) 总之，作为分析贴近时代特征的公共决策的一种途径，与多元主义、法团主义相比，政策网络理论具有以下几个优势：（1）政策网络可用来描述特定政策部门或特定政策领域中国家与社会之间复杂多变的关系。这种关系既可以是正式的，也可以是非正式的；这种关系涉及宏观层面结构，更重要的是中观层面的部门结构。这种具有部门决策特点的政策网络途径弥补了多元主义、法团主义的不足，也比较符合和概括了实际发生的公共决策现象。（2）政策网络理论修正了多元主义、 法团主义的研究假设，假设国家与社会不是一个均质的整体，而是分离的、不统一的实体。（3）政策网络分析的焦点是某个政策领域集体行动的政策过程， 它不仅关注利益团体分析，而且重视国家能力与自主性。就这个意义而言，政策网络是对多元主义、法团主义的有效整合。(40)
注释：
① 转引自任晓，1994,“当代政治学研究中的国家问题”，载《复旦学报》（社会科学版），第1期，第6～7页。
② Schneider,Volker,1992,The Structure of Policy Networks:A Comparison of the Chemicals Control and Telecommunications Policy Domains in Germany,in European Journal of Political Research,Vol.21,No.1～2,p.112.
③ Rhodes,R.A.W.,1998,Beyond Westminster and Whitehall:The Sub-Central Governments of Britain,London:Unwin Hyman,p.57.
④ Marin & Mayntz,1991,Policy Network:Empirical Evidence and Theoretical Considerations,Frankfurt am Main:Campus Verlag,p.17.
⑤ Schneider,Volker,1992,The Structure of Policy Networks:A Comparison of the Chemicals Control and Telecommunications Policy Domains in Germany,p.112.
⑥ Katzenstein,Peter,1977,Between Power and Plenty,Madison:University of Wisconsin Press,p.892.
⑦ Kickert,Walter; Klijn,Erik-Hans & Koppenjan,Joop,1997,Managing Complex Network:Strategies for the Public Sector,London:Sage Publications,p.6.
⑧ Jordan,Grant & Schubert,Klaus,1992,A Preliminary Ordering of Policy Network Labels,in European Journal of Political Research,Vol.21,p.11.
⑨ Van Waarden,Frans,1992,Dimensions and Types of Policy Networks,in European Journal of Political Research,Vol.21,p.31.
⑩ Marsh,David & Rhodes,R.A.W.,1992,Policy Networks in British Government,Oxford:Clarendon Press,p.13.
(11) Marsh,David & Rhodes,R.A.W.,1992,Policy Networks in British Government,pp.10～11.
(12) Smith,Martin,1993,Pressure,Power and Policy:State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States,New York:Harvester Wheatsheaf,p.54.
(13) Atkinson,Michael & Coleman,William,1989,Strong States and Weak States:Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Economies,in British Journal of Political Science,Vol.19,No.1,pp.47～55.
(14) Borzel,Tanja,1998,Organization Babylon-On the Different Conceptions of Policy Networks,in Public Administration,Vol.76,Summer,p.254.
(15) Marsh,David,1998,Comparing Policy Networks,Buckingham and Philadelphia:Open University Press,p.6.
(16) Marsh,David,1998,Comparing Policy Networks,pp.6～7.
(17) Borzel,Tanja,1998,Organizing Babylon-On the Different Conceptions of Policy Networks,pp.254～264.
(18) Smith,Martin,1993,Pressure,Power and Policy:State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States,pp.66～74.
(19) Marsh,David,1998,Comparing Policy Networks,p.45.
(20) 同上，p.13.
(21) Marsh,David & Rhodes,R.A.W.,1992,Policy Networks in British Government,Oxford:Clarendon Press,pp.13～14.
(22) 同上，pp.186～187.
(23) 在政策网络理论研究中，政策网络与政策社群是被混用的两个尚未完全统一的概念，有时候政策社群与政策网络是两个完全对立的概念，但学者一般把政策社群视为政策网络的一个类型。两者关系详见Atkinson,Michael & Coleman,William,1992,Policy Networks,Policy Communities and the Problems of Governance,in Governance,Vol.5,No.2.
(24) Atkinson,Michael & Coleman,William,1989,Strong States and Weak States:Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Economies,p.54.
(25) Van Waarden,Frans,1992,Dimensions and Types of Policy Networks,p.50.
(26) 在罗兹和马什看来，政策社群与议题网络既是政策网络的类型，又是政策网络的属性。在潜心研究英国的农业政策、健康教育服务政策、民用核能政策、海防政策、烟草政策、食品保健政策、青年人力资源雇佣政策、劳工与国际财政政策和欧洲技术政策等公共政策案例之后，他们发现了此种政策网络属性的存在。详见：Marsh,David &.Rhodes, R. A. W, 1992, Policy Networks in British Government,Oxford:Clarendon Press。
(27) Dowding,Keith,1995,Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach,in Political Studies,Vol.43,p.141.
(28) Rhodes,R.A.W.& Marsh,David,1992,New Directions in the Study of Policy Networks,in European Journal of Political Research,Vol.21,p.197.
(29) Marsh,David & Smith,Martin,2000,Understanding Policy Networks:Towards a Dialectical Approach,in Political Studies,Vol.48,p.5.
(30) 详细案例参见：Rhodes,R.A.W.& Marsh,David,1992,New Directions in the Study of Policy Networks,pp.28～50,124～148.
(31) Carpenter,Daniel; Esterling,Kevin & Lazer,David,1998,The Strength of Weak Ties in Lobbying Networks:Evidence from Health- Care Politics in the United States,in Journal of Theoretical Politics,Vol.10,No.4,pp.417～444.
(32) Marsh,David & Rhodes,R.A.W.,1992,Policy Communities and Issue Networks:Beyond Typology,in Marsh,David & Rhodes,R.A.W.,Policy Networks in British Government,Oxford:Clarendon Press,p.250,pp.267～268.
(33) Marsh,David & Smith,Martin,2000,Understanding Policy Networks,pp.6～7.
(34) Dowding,Keith,1995,Model or Metapher? p.137.
(35) Marsh,David & Smith,Martin,2000,Understanding Policy Networks,p.5.
(36) 马什和史密斯指出，所谓辩证关系是指两个变量之间不断相互作用的多次重复。
(37) Marsh,David & Smith,Martin,2000,Understanding Policy Networks,p.9.
(38) Marsh,David & Smith,Martin,2000,Understanding Policy Networks,p.9.
(39) Smith,Martin,1993,Pressure,Power and Policy:State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States,p.57.
(40) 同上，p.7.