改革和完善党的代表大会制度十议，本文主要内容关键词为：代表大会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告指出，“从改革体制机制入手”，发展党内民主，要以完善党的代表大会制度为首要“重点”，并确定在当前和近期“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”这作为改进和加强党的建设的重要思路和举措，已引起人们的关注。近来，对改革和完善党的代表大会制度的问题进行研究和探讨的文章日益多起来，早已进行党代会常任制试点的地方正在总结经验，提出了许多富有启发性的思路和观点，但也涉及到不少有待深入研讨的问题。笔者认为，要想在改革和完善党的代表大会制度方面取得实质性的进展，必须从宏观到微观，对诸多相关的问题进行深入研究和探讨，力求有所突破，以免束手束脚，只在一些无关痛痒的地方下功夫而导致原地踏步不前，或华而不实。为此，笔者拟就以下十个问题谈谈自己的一些看法和构想。
一、党的代表大会的职能、性质和地位问题
改革和完善党的代表大会制度的各种问题，几乎都与党的代表大会的职能、性质和地位问题有关，因此，有必要从这里谈起。
党的代表大会制度，在广义上，不仅是指党的代表大会的会议制度本身，而且是指以代表大会为核心和主要内容的一整套组织形式和制度。其基本内容大体包括两个方面：一是关于党的代表大会本身的产生、组织、职权及其运行程序等一系列规定和制度；二是关于党的代表大会与党员的关系、党的代表大会与党的委员会等其他领导机关的关系的一系列规定和制度。各级党的代表大会作为同级党组织的最高权力机关，是该级党组织的最高决策机关，也是该级党组织的最高监督机关。因此，党的代表大会既不是党内的“执行机关”，更不是党的委员会的职能部门和办事机构。由这样一套形式和制度构成的党的代表大会制度，是党的根本政治制度，犹如人民代表大会制度是国家的根本政治制度一样。
工人阶级政党的创始人马克思和恩格斯通过分析和界说党的代表大会的职权和性质，阐明了党的代表大会制度的特殊重要地位。他们认为，党的代表大会是党的“最高权力机关”，是党的“立法机关”，而“中央委员会是全盟的权力执行机关”[1]（P474、375、374）。列宁指出：“党的最高权力机关应当是代表大会，即一切有全权的组织的代表会议，这些代表作出的决定是最后的决定。”[2](P152)邓小平代表七届中央委员会在党的八大作了关于修改党章的报告，其中指出：党的代表大会是“党的最高决策机关和最高监督机关”[3](P233)。这些表述尽管略有差异，但都蕴含着一个共同点，即：党的代表大会在党内高于其他所有组织和领导机关，或者说，它在党内处于至高无上的地位。党的其他任何组织和领导机关都不能平行于，更不能高于党的代表大会。
在我们党的历届章程中，几乎也都有关于党的代表大会是党的“最高机关”或“最高领导机关”、“最高权力机关”的规定。而对“党的最高领导机关”规定得最具体，层次分得最细的，是八大党章。八大党章在第二章“党的组织机构和组织制度”中，对“党的各级最高领导机关”有如下规定：
“（一）在全国，是全国代表大会”。
“（二）在省、自治区、直辖市，是省代表大会、自治区代表大会、直辖市代表大会”；“在自治州，是自治州代表大会”。
“（三）在县、自治县、市，是县代表大会、自治县代表大会、市代表大会”。
“（四）在基层单位（工厂、矿山、其他企业、乡村中的乡、民族乡、镇和农业生产合作社、机关、学校、街道、人民解放军中的连队和其他基层单位），是基层代表大会或者党员大会”。
在此后的党章中一直都有关于“党的代表大会是党的最高领导机关”这一内容的规定，只不过表述比较简略，文字也不尽相同罢了。
但与此同时，从二大以来的历届党章几乎都又规定：在党的代表大会闭会期间，由代表大会选举的各级委员会是最高领导机关，或者党的最高领导机关，是党的代表大会和它所产生的委员会。这就是说，党的各级委员会与选出它的代表大会相平行，同样都是党的最高领导机关。于是，从中央到地方，在各级党组织中就存在着两个处于平等地位的最高领导机关。而且，党的代表大会这种最高领导机关只在短暂的几天开会期间才存在和发挥一定作用，而党的委员会作为党的最高领导机关，却在代表大会闭会期间的长时期内始终存在着，发挥其职权和作用。对中央来说，即使在中央委员会全体会议闭会期间，还有“中央政治局和它的常务委员会，行使中央委员会的职权”。这样一来，党的代表大会作为“最高领导机关”的应有职权、性质和地位，在很长时间内被中央委员会以至政治局、常委会所取代，从而也就被大大虚化或扭曲变形，好像党的委员会以至常委会远远“高于”代表大会似的。这是极不合理、极不正常的。
从十二大党章开始规定了“党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作”（第一次作如此明确规定），按照我的理解，这是旨在改变党的委员会高于代表大会的不合理局面，理顺二者的关系。但是，由于在以后的党章中继续保留了“党的最高领导机关，是党的各级代表大会和它所产生的各级委员会”这样的规定（这与“委员会向代表大会负责”的规定是相悖的），因而上述极不合理、极不正常的情况，在实际上并无多少改变。
改革和完善党的代表大会制度，必须从根本上解决这个问题，否则，无论采取什么措施，都不会使党的代表大会成为党内惟一的、名副其实的最高领导机关，从而也就不会使党的代表大会制度改革有实质性的进展。因此，改革和完善党的代表大会制度，不管采取什么举措，最终都在于使党的代表大会成为惟一的、名副其实的党内最高领导机关、最高决策机关和最高监督机关。
二、改革和完善党的代表大会制度的当务之急：实行代表大会常任制
改革和完善党的代表大会制度包含着多方面、多层次的丰富内容，而最重要、最迫切的是把党的代表大会由非常任制改变为常任制。之所以必须这样，首先，从根本上说，是因为这项改革可以使党内民主得到重大发展，大大增强党的生机和活力。其次，是因为实行党的代表大会常任制，是使党的代表大会成为党内惟一的最高领导机关的逻辑必然。按照现行党章规定，党的代表大会每五年召开一次，每次会议时间仅为一周左右，充其量它只能在几天的时间内发挥一定的“最高领导机关”的职权和作用。除了实行“常任制”，没有其他任何办法可以使党的代表大会始终存在并充分发挥其职权和作用。1956年，邓小平在八大关于修改党章的报告中指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。”[3](P233)第三，从实际情况考虑，是因为长期以来在党的代表大会制度方面存在的问题和弊端，使其应有的功能和作用难以发挥，大都与实行代表大会非常任制有关。
从我们党的历史来看，80多年来，党的代表大会制度不断有所改进和发展，但还很不完善，很不健全，甚至还存在着严重的缺陷和弊端，使其应有的职能和作用难以得到发挥。其突出表现：一是在历史上时有长期不按期召开党的代表大会，而被别的会议所代替的情况；二是党内最重大的问题往往并不是由党的代表大会讨论决定，而是被全委会、常委会或什么工作会议、扩大会议取而代之；三是有许多问题虽然在形式上经过了党的代表大会，但实际上早已由别的会议讨论并决定了，代表大会只不过是走走程序，履行一下手续而已；四是党的代表大会的选举，往往得不到应有的尊重而受到这样或那样的冲击，这突出表现在代表大会所选举的领导人在任期内屡屡被随时调动；五是党的代表大会一直实行非常任制，只能在几年一度的短暂开会期间发挥那么一点作用，一闭会就不复存在了；等等。所有这些问题或弊端，几乎都与实行代表大会非常任制有关。因此，将这种非常任制改变为常任制，就成为改革和完善党的代表大会制度的根本之点和当务之急。
实行党的代表大会常任制不仅是非常必要的，急切的，而且也是完全可行的。远在1956年党的八大就已经宣布并从中央开始实行党的代表大会常任制了，只是由于“左”的指导思想的干扰和其他复杂原因所致，这项重要改革才被搁置和中断。从20世纪80年代末开始，一些市县区实行党的代表大会常任制的试点，已积累了有益的经验。十六大又提出，近期要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。可以说，现在，从中央到地方实行党的代表大会常任制，条件远比以往任何时候都充分得多、成熟得多。尽快加紧研究和设计，作出全面规划，重新启动和推进这项改革，不仅是非常必要的，也是完全适宜的，可行的。
三、实行党的代表大会常任制可否不设立它的常设机关
实行党代表大会常任制，要不要建立它的常设机关？这是一个难以回避而又亟需研究和解决的问题，也是一个有争议的问题。对于这个问题，大致有三种不同的思路和主张：
一是无须建立常设机关，仍像以往实行的代表大会制度一样，只不过类似于八大那样，可以一年召开一次党的代表大会，即实行所谓“年会制”。这种“年会制”不同于马克思和列宁所说的年会制，他们所实行的年会制是一年选举一次代表，一年召开一次代表大会；而这里的年会制是一次选举出的党代表，任期五年，每年召开的代表大会代表都是这些人。八大党章对中央一级规定“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次”，对地方一级规定“省、自治区、直辖市代表大会会议由省、自治区、直辖市委员会每年召开一次”，“县、自治县、市代表大会会议由县、自治县、市委员会每年召开一次”，这实际上也就是这种“年会制”。也有人主张，在实行这种“年会制”的基础上，对党的委员会制度进行一定改革，使全委会在代表大会闭会期间只行使“决策权”，而常委会则只行使“执行权”，也就是在一定程度上实行决策权与执行权的分离。以上这种不设常设机关、只是由同样的代表多开几次会议的代表大会制度，严格地说，还不是代表大会的常任制，而实际上是代表大会代表的常任制。这样的改革，无疑比几年只开一次代表大会的制度前进了一步，但仍极其有限。
二是建立“党代表联络办公室”之类的机构作为常设机构。有些实行党代会常任制试点的地方，从实践中感觉到，只实行党代表常任制，而不建立常设机关，党代表在党代会闭会期间由于没有组织载体，就会因分散在不同地方和单位而无法开展活动。针对这种情况，就建立了“党代表联络办公室”之类的机构作为一种常设机关。具体来说，这种办公室挂靠在党委的组织部，由组织部副部长兼任办公室主任，并配备专职副主任和办公室人员，人员内部调剂，为对外挂牌单位。其职能包括：“调查研究”，“建言献策”，为党委的科学决策“当好参谋”等。这表明，这种所谓“常设机关”，根本不具备党内最高领导机关的权能、性质和地位，甚至根本就不是什么“领导机关”和“决策机关”，因而起不到代表大会的作用。这样做，只不过是给党委甚至组织部门增加了一个具体办事机构或工作班子，使其机构和人员无形中得以膨胀而已。有的地方基层党组织还成立了“领导（小）组”，由党委书记亲自挂帅，分管政工的副书记和组织、纪检、宣传、统战等委员具体负责抓落实。这更不具备党代表大会常设机关的职能、性质和地位。要设立常设机关，就必须由代表大会选举产生，在闭会期间能够行使代表大会的职权，否则，就没有什么实际意义。
三是建立由代表大会选举产生的常设委员会，作为代表大会的常设机关，类似于人大常委会那样，常设委员会在代表大会闭会期间行使代表大会的职权。笔者一直持此观点。
为什么必须建立由党的代表大会选举产生的常设委员会呢？总的来说，只有建立这样的常设委员会，才能使党的代表大会在闭会期间具有行使其职权的组织载体，从而使其成为名副其实的“常任制”。否则，如果没有这样的常设委员会，那么，党的代表大会即使实行所谓“年会制”，每年召开一次，也只不过是增加了几次短暂的会议，在大量的时间内仍然没有组织载体，无法始终发挥其“最高领导机关”、“最高决策机关”和“最高监督机关”的职能和作用。
要使党的代表大会成为名副其实的常任制，必须由党的代表大会选举产生它的常设委员会，并明确赋予常设委员会在代表大会闭会期间所拥有的党内最高决策权和最高监督权，使常设委员会真正成为在代表大会闭会期间的党内最高权力机关。只有这样，才能避免在制度上给党的其他机关代替代表大会职权留下可观的时间和空间。
四、党的代表大会及其常设委员会与党的委员会的关系问题
党的委员会由代表大会选举产生而得到授权，“执行”代表大会的决议，因此，党的委员会作为代表大会（及其常设委员会）的“执行机关”，要向代表大会及其常设委员会负责，并受其领导和监督，而不应该有平行于代表大会及其常设委员会的职权，更不应该拥有高于或凌驾于代表大会及其常设委员会之上的职权。就党的代表大会与党的委员会（包括全委会和常委会）之间的权力关系（纵向关系）来说，应该是从代表大会到全委会再到常委会逐层授权的关系，从而构成一种类似于“金字塔”的权力结构体系。但是，在实际运行中，这种权力关系和结构却往往被搞得比较模糊甚至被颠倒了过来，而形成一种类似于“倒金字塔”的权力关系和结构。与此相联系，就党组织的横向权力关系来说，党内权力长期以来缺乏科学、合理的划分，决策权、执行权和监督权往往集于一身。由于实行代表大会非常任制，在代表大会闭会期间的长时期内，党的委员会不得不行使代表大会的职权，对于重大问题既实施“决策”，又负责“执行”和“监督”。在党内虽然有纪委的“专门监督”，但按照现行党章规定，纪委的监督是“在党委的领导下”进行的，或者只是“协助”党委而已，因而纪委的监督实际上也就是党委的监督。这就导致党的委员会（包括全委会和常委会）集“决策”、“执行”和“监督”于一身，而实际形成“决策”、“执行”和“监督”三合一机制。这就使得党内“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”难以建立起来。
为了从根本上改变这种状况，必须与实行党的代表大会常任制相适应、相配套，改革和完善党的领导体制和工作机制。一是要改革和完善党内选举制度，建立起真正能充分体现选举人意志的逐级授权的选举制度，以把模糊了的权力授受关系再明晰起来，把颠倒了的权力授受关系再颠倒过来。具体来说，就是要在层层充分体现选举人意志的基础上，建立起这样一个选举链、授权链：党员（选举）——党代表（选举）——全委会（选举）——常委会。二是要对党内权力进行合理划分，实行党内的决策权、执行权和专门监督权的分立。具体一些说，在中央一级：(1)党的全国代表大会及其常设委员会，分别在代表大会开会期间和闭会期间行使决策权。常设委员会向代表大会负责，受代表大会监督。(2)党的全国代表大会选举产生的中央委员会，作为代表大会及其常设委员会的执行机关，专门行使执行权，向代表大会及其常设委员会负责。中央委员会选举产生的常务委员会，在中央委员会闭会期间执行和组织实施代表大会及其常设委员会和中央委员会的决议和决定。为了使中央委员会和它的常委会名副其实，可以考虑恢复六大前的名称：“中央执行委员会”，它的常委会也可称为“中央执行委员会常务委员会”。(3)党的代表大会选举产生中央纪律检查委员会（或监察委员会）作为党内专门监督机关，行使专门监督权。
与中央一级改革相配套，党的地方组织也要根据自己的具体情况和特点进行相应的改革：党的地方代表大会及其选举的常设委员会，行使决策权；由地方党代表大会选举产生的党委会，行使执行权；由地方党代表大会选举产生的纪律检查委员会（或监察委员会），行使专门监督权。
五、调整和理顺党的专门监督机关与党代会及其常设委员会、党委会的关系
党的各级纪律检查委员会是由代表大会选举产生、授予特殊监督权的党内专门监督机关，它在党内具有其他任何机关不可替代的功能和作用。党的各级委员会除了受同级代表大会及其常设委员会的一般监督之外，还应该受同级纪律检查委员会的专门监督。这种专门监督正日益受到重视，各地均已采取一些举措或提出一些设想，试图使其得到加强。如纪委书记由党委常委以至副书记来兼任，由双重领导体制改变为垂直领导体制等。但是，这样一些举措能不能有实质性的成效，值得研究。由常委或书记兼任纪委书记，这只能表明他个人在党内的规格和地位，并不能改变纪委作为专门监督机关的职权和地位，而且，以此来加强它的职能和提高它的地位，这本身完全是一种人治的思路和办法，在实施“依法治国”方略的今天，我以为并不可取；“垂直领导体制”比前者进了一步，但它也不能解决纪委依附于党委而无法独立行使专门监督权这一实质性的问题。
我认为，要使纪检机关真正成为能够对同级党委进行“铁面无私”监督的专门监督机关，就必须从“改革体制机制入手”，调整和理顺纪律检查机关与党的代表大会及其常设委员会、党的委员会的关系，确立纪律检查机关在党的权力体系中应有的相对独立的权威地位。这是十六大提出的“改革和完善党的纪律检查体制”的题中应有之义。这涉及到对党章有关规定的修改问题。按照现行党章第19条规定，党的中央纪律检查委员会与中央委员会一样，由党的全国代表大会选举产生。党章第25条规定，地方党的委员会和纪律检查委员会，也都是由同级党代表大会选举产生。这就是说，党的纪律检查委员会与党的委员会，权力来源相同，因而应该是平行的，而不应该使前者隶属于后者。但是，党章第43条规定，“党的中央纪律委员会在党的中央委员会领导下进行工作。”第44条又规定，“党的各级纪律检查委员会的主要任务是……协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”这两条规定由于与第19条和第25条规定不相称、不协调，而使纪律检查机关实际上就变成了党的委员会所领导的下属机构或职能部门和办事机构。在实际运行中，党的纪委与组织部门（以及办公厅）常常并列联合发文，党的纪委与同级政府的行政监察机关并列合称为“纪检监察”机关，实行“合署办公”体制，这又进一步使作为各级党的专门监督机关的纪委实际处于更加低下的地位。至于党的常委或副书记兼任纪委书记的想法和做法，其意图在于提高纪委的地位和规格，使它发挥更大的作用。但是，在实际上，由一个在党委中职务高的领导人来兼任纪委的书记，这只能表明其个人的规格高，并不会因此而使纪委这种专门监督机关的地位和规格得到提高，而且必然会使纪委更依附于党委，使监督的独立性更加削弱。当然，随着纪委书记个人地位的提高，纪委的具体工作也许比较易于推进一些，但这靠的是人治，走的是人治老路，在实施“依法治国”的条件下也不可取。
总之，要提高各级纪律检查机关的地位和规格，使其真正成为能够监督同纪党委的党内专门监督机关，确实发挥“铁面无私”的监督职能和作用，根本的办法就是调整和理顺它与党的代表大会（及其常设委员会）、党的委员会的关系。其关系概括地说，就是各级纪律检查机关由同级代表大会选举产生，向代表大会及其常设委员会负责，受代表大会及其常设委员会领导和监督；与同级党委平行，不受其制约；而且，应该经由修改党章，作出规定：各级纪委的首要职能，就是对同级党委（包括委员、副书记和书记）行使专门监督权。
六、建立党的代表大会常设委员会与精简机构是否有矛盾
有人担心，实行党的代表大会常任制，建立其常设机关，会与精简机构发生矛盾。究竟会不会产生这种矛盾？这取决于是否进行有关方面的配套改革。如果只是孤立地从中央到地方简单增设一套新的领导机关——党的代表大会常设委员会，而在其他方面不作什么相应的改革，那自然会出现这种矛盾。但是，如果在建立代表大会常设委员会的同时，对原有的领导体制和组织机构进行相应的配套改革，那在总体上就不但不会导致党的机构和人员的膨胀，反而会使之得到确实有效的精简，走出一条党内机构改革以至领导体制改革的新路。其思路大体上可以是这样的：
随着代表大会常设委员会的设立，如前所说，对中央和地方党组织的职权要进行合理分解。在决策权转移到代表大会及其常设委员会以后，仅仅行使执行权的党委由于职能减少，其机构和人员就可以随之而精简。具体来说，在中央一级，政治局和常委会这两个层次，合并为中央执行委员会常务委员会这样一个层次，人数可介于原来的政治局与常委会之间；在地方一级，可取消常委会，减少一个层次，（全委会）委员人数也可随之减少。有的实行党代会常任制试点的地方已经取消了常委会，并减少了全委会委员的人数。与此相适应，无论是中央还是地方，原有的党委职能部门、办事机构和内设机构及其人员也可以随之大为精简。这样一来，不仅党内的正式机构和人员编制可以大为精简，而且由于各种机关权限和职责得到合理分解和严格规范而使大批临时机构和人员成为多余，也能得到精简。
七、实行党的代表大会常任制能不能成为基层党组织建设的方向
对这个问题的回答，从原则上说，应该是否定的。各级党的代表大会作为同级党组织的最高权力机关，是由不同层次和不同范围的党员或“选举人”选举产生的党内代议制机关，因此，它们实行的是间接民主制，或者说，党的代表大会是属于间接民主制的范畴。这就决定了代表大会制度有特定的适用范围。具体来说，代表大会制度一般地只适用于党的中央组织和地方组织，而不大适用于党的基层组织。党的基层组织有三种不同的形式：一是党的基层委员会。一般来说，党员人数多又比较分散和涉及范围比较大，其组织形式就是党的基层委员会。二是总支部委员会。三是支部委员会。很显然，总支部委员会和支部委员会就根本不宜实行代表大会制度，更谈不上什么代表大会常设委员会，而只适宜于实行党员大会制度，即实行直接民主制。党的基层委员会有些也可以实行直接民主制，即由党员直接选举产生，而不必先由党员选举代表，再由代表选举基层委员会委员。
总起来说，基层党组织（包括党员人数不是太多又比较集中的基层委员会）与中央和地方党组织有所区别，其发展民主的方向和目标是实行直接民主，而不是间接民主或代议制民主。如果说，在中央和地方，加强党内民主制度建设，其重要之点是要在改革和完善代表大会制度上作文章的话，那么，在基层则是要在建立健全党员大会制度上，而不是在代表大会制度上，更不是在建立代表大会常任制上作文章。否则，就会走入误区。这是改革和完善党的代表大会制度应该注意的一个问题。
八、关于党代表大会的代表问题
党的代表大会能不能充分发挥它应有的职能和作用，除了制度是否合理之外，其代表如何也是一个重要因素。有关党代表的问题包括代表如何产生，这涉及到党内选举制度问题，比较专门和重大，需要另作专题讨论；还包括代表的资格和条件（素质要求）、代表的结构、代表的人数问题等等。这里仅就以下两点谈一些意见和建议。
首先，党代表的人数过多。从十二大到十六大，党的全国代表大会的代表分别为1545人、1936人、2035人、2048人、2120人。抽象地说，代表人数多，可以体现代表的广泛性，有利于扩大民主。但多到什么程度需要有一个合理的界限，而并不是代表越多越民主。从实际操作的角度来看，代表过多反而增大会议成本，不利于会议的召开；更重要的是，代表人数过多不利于深入讨论问题和审议议案，从而使民主受到限制。因此，随着代表大会实行常任制和其他方面的改革，党的全国代表大会的代表人数应该有大幅度的减少（比如说是否可以减少一半）。地方党代表大会的代表人数也可以根据各自的不同情况大幅度减少。
其次，在党代表中领导干部所占比例太大。党的代表大会，实际上是“党员代表大会”，而不是党的领导干部的代表大会。因此，普通党员（非领导干部党员）在党的代表大会的代表中，无论如何应该是主体。但是，在实际上，情况恰恰相反，无论是在党的全国代表大会还是地方各级代表大会，各方面各部门的党员领导干部占到了70-80%。1994年1月，《中国共产党地方组织选举工作条例》规定：在地方党代会中领导干部可占70%。这样的比例结构，实际上很容易使“党员代表大会”变成“党员领导干部代表大会”或各方面各部门领导干部参加的“工作会议”，这就有违“党员代表大会”的本义。因此，应该从制度上作出规定，确保普通党员（非领导干部党员）起码占到代表总人数的50%以上。即使不能一步到位，也应该分步骤逐渐实现。
九、如何改进党的代表大会的开法
党的代表大会会议本身怎么开，主要包括报告、决议（草案）如何形成、审议、通过和领导人如何选举等。按照党章规定，党的全国代表大会由党中央委员会召集。代表的产生办法、议案的确定和提出、向大会所作报告的起草和定稿等，一般都是经由常委、政治局、中央委员会这样的程序形成的。这已经习以为常，有了一定的规章。但是，会议的开法，还有许多地方需要进一步加以改进。关于党代表和领导人的选举问题，属于党内选举制度问题，比较大，也是个专门问题，姑且不论，在此只想提出以下几点加以讨论。
首先，党的代表大会一般可以明确分为两段来开。党的代表大会不论有多少议题，也不论开多少次全体会议，就议事决策的实际内容来说，大体包括两部分：一是总结过去，主要是通过讨论、审议上届中央委员会的报告来总结上次代表大会以来党的工作；二是规划和决定未来，主要是在总结过去的基础上，充分发挥代表的积极性、主动性和创造性，进一步深入讨论、规划和确定党的今后工作方向和目标，特别是新一届中央委员会的基本任务。与此相联系，代表大会也就可以明确分为两段来开。当然，前后两段的内容是相互联系的，会有一定交叉，但侧重点要有所区别，因而分为两段来开，是必要的，也是可行的。
以往常常由于对会议不作这样的明确划分，因而代表大会的议事决策，基本上限于对上届中央委员会工作报告的讨论、审议和修改，并作认可性的决议，而代表大会作为党的最高决策机关，其独立的议事决策功能就得不到应有的体现。会议分为两段来开，有利于克服这一不足，使代表大会的最高议事决策职能得到有效发挥。
其次，大会对报告的审议必须名副其实。讨论、审议上届中央委员会向代表大会所作的报告，是代表大会的重要任务和议程。以往在这方面还存在着一些问题，应该加以解决。第一，报告在内容上对本届工作成绩和经验肯定有余，往往言过其实，而对存在的不足和问题及其原因却往往不是语焉不详就是避而不谈；对今后工作任务构想得过于具体，好像新的中央委员会以及全党只要照此办理就可以万事大吉了。第二，在代表对报告的“审议”中，多半是对报告评功摆好，认真学习、深刻领会和积极贯彻执行之类的表态，而很少有指出不足和问题，提出批评建议的真正“审议”。第三，上届中央领导人到各代表团参加讨论，往往主要不是听取代表的意见和建议，而是对代表“发表重要讲话”，做指示（至少被宣传为“指示”）。所有这些，都与党的代表大会作为“最高领导机关”的性质不相符合。这实际上反映出没有摆正上届中央委员会与本次代表大会的关系以及党的领导人与代表大会的关系，因而应该加以改变。
再次，报告人不能成为报告的所有者。向代表大会所作的工作报告，不论是由谁来做，他只是受中央委员会的委托来宣读而已。报告总是属于上届中央委员会的报告，而不能归属于宣读者个人。而且，在代表大会讨论、审议和修改以及大会作出关于报告的决议之后，报告连同相应的决议就已成为代表大会通过的文件，因此，它就更不能被说成是报告者“× × ×同志的报告”了。在报刊上和一些人的讲话、报告中往往把党的某次代表大会的报告说成是“× × ×同志的报告”，或者称“× × ×同志在× ×大报告中指出：……”，这是欠妥当的。合理的做法应该是：在发给代表大会代表审议的报告稿上的署名应为“中共第× ×届中央委员会（至多注明报告人× × ×同志）”；作报告时会议主持人应说明：“× × ×同志受第× ×届中委员会委托”向代表大会报告工作；经大会审议、讨论和修改后发表时，报告署名应为“中共第× ×届中央委员会”；在代表大会对报告已作出决议闭会之后，不管在任何场合、以什么形式提及和引用报告，都应该简称“× ×大报告”或全称“中国共产党第××次全国代表大会报告”。
最后，会期可以适当延长。党的代表大会的会期一般只有一周左右，时间太短，不利于议事决策。再加上一般只安排小组发言，而不安排适当的大会发言，难以相互交流与启发。这样一些做法，使得代表大会作为最高决策机关的职权大为虚化，甚至在某种程度上成为“橡皮图章”。为了使代表充分行使议事决策权，使党的代表大会成为名副其实的最高决策机关，有必要适当延长会期（比如说半个月或者更长一些）。同时与此相配套，可以大大减少代表人数（比如说减少一半）。这样，有利于代表大会议事决策功能的发挥，也不会增大会议成本。
十、关于党章的修改问题
要实现以上所说改革和完善党的代表大会制度的举措，大多涉及到党章的修改问题。关于党章的修改问题，我认为，有两点特别值得注意。一是以往对党章的修改太频繁，显得比较仓促或随意，这样，往往就难免把一些并不怎么成熟的、未能得到共识的、甚至争议相当大的“务虚性”内容，以种种方式匆忙写进党章，从而导致党章的不稳定性和缺乏权威性。二是有些需要具体规范的内容，往往不是“太虚”、模糊或伸缩性大，就是“太细”、太具体，并不适宜，从而导致有争议，难以贯彻执行，或者极易过时、多变。这也是造成党章修改太频繁、影响其稳定性和权威性的一个重要原因。面对这种情况，总的来说，对党章的修改问题，应该有比较长的时间，从容地在比较大的范围内展开深入、系统而又充分的研究、讨论和规划设计，以使需要修改的内容确实比较成熟，能够真正在全党达成共识。这一工作必须从现在就开始，不间断地进行。有了这样的基础，再选择适当时机（比如说十七大）对党章作出比较大的适当的修改，使其从此稳定下来，力争做到在以后的相当长时间里不再轻易修改，这对于改革和完善党的代表大会制度以及其他党内制度，发展党内民主，是一项根本性的基础性的具有长远意义的工作。
当然，上述改革和完善党的代表大会制度所涉及的有些内容，主要是属于执行中产生和存在的问题，完全可以在现行党章的框架内，采取必要的措施，随时加以解决。如改变纪检监察“合署办公”体制，实行纪检与监察分开的体制；改进党的代表大会的开法等等，便是如此。有些与党章不符合或不完全符合的有关条例，可以尽快加以修改，即使暂时还得不到修改，也可以党章为准，服从党章。这方面可做的事情很多，应该以只争朝夕的精神来做好。