破解中国公益组织的治理困境——从“郭美美事件”中的红十字会谈起，本文主要内容关键词为：中国论文,困境论文,公益论文,事件论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近期，作为国内最大的受赠机构，中国红十字会因“郭美美炫富事件”(以下简称郭美美事件)而遭遇巨大的信任危机。虽然中国红十字会随后采取了多种措施，包括建立网上信息公开平台，但并未能够平息公众质疑之声。据报道，“郭美美事件”发生后，深圳市红十字会接受的唯一社会捐款为100元，而佛山市红十字会系统包括医院、学校等则未收到任何捐款。在有人惊呼“中国红十字会倒掉”的同时，近日媒体又曝光了另两家公益组织——中华慈善总会违规预开1500万免税发票的事件。
显然，“郭美美事件”引发的不仅是对红十字会的质疑，还是对中国公益组织整体公信力的质疑，质疑公益组织自身治理层面存在的诸多问题，如理事会有名无实，财务过程公开透明不足，公益和市场之间界限不清，监管主体不明、监管力度缺乏等等。对此，学术界和媒体关注已久，并有诸多探讨，相关主管部门和登记管理机关也一直在探求谋变，却苦于应变无门。改革需要契机。“郭美美事件”于偶然间掀起巨澜，将这种治理困境全方位、多层次地揭示出来，使我们不得不去切实反思公益组织存在的诸多问题及其成因，进而思考和推进公益组织的改革之策。
治理困境之一：公共性垄断与路径依赖
红十字会是中国首屈一指的公益组织，但是，它却游离于社会组织体系之外，而成为党政体系的一部分，这使得社会公益事业异化为官办事业，本应从公开透明中获取生命力的公益事业却在按照官僚体制的规则运行，既脱离社会监督也缺乏行政监管，由此造成的公共性垄断与路径依赖不仅严重扭曲红十字会的治理，更折射出转型时期中国公益组织普遍的治理难题。
诞生于战火硝烟之中、以救助战争中伤病员为最初使命的红十字会，是近代以来最具代表性的民间社会组织之一，其鲜明的中立性、非政府性与公益性，是红十字事业得以发展延续的灵魂。不仅如此，红十字会提供了“社会公共性”的范本，使得国家不再成为“公共性”的唯一主体。
然而，近代以来中国社会历史发展的特殊轨迹，使得中国的公益事业没有秉持与各种政治力量保持距离的原则，在经历了建国初期的改组后，中国红十字会被完全吸纳到大一统的党政体制内，实际上已成为国家卫生系统的一个部门。
1978年改革开放以来，作为体制一部分的一些官办组织，逐渐迈上了回归社会之路。且诞生了一个以各类基金会、公益性社会团体、民办非企业单位以及各种草根公益组织为主要载体的规模巨大的公益社会组织体系，其规模仅就民政登记注册的部分而言就达到30余万家(公益社会组织中不包括近7万家商会行业协会、联谊性社会团体以及具有营利特征的民办非企业单位)。
1993年，《红十字会法》正式将红十字会规定为“社会团体法人”。遗憾的是，占据了绝大多数中国公益捐赠资源的红十字会，依然享有其他公益组织所没有的巨大的体制资源，如参照公务员管理，财政拨款，从中央到县区的健全的全国性组织网络，免于在民政部门登记注册，等等。在财务管理上，《红十字会法》规定只有内部监管(向理事会报告)和政府监管(接受人民政府的检查监督)，而并未规定要向公众公开，没有“公开透明”这一被普遍认为是公益事业“铁则”的规定。而且，各级党政部门通过行政手段干预捐赠市场，在事实上强制规定只能向红十字会等少数公益组织捐赠。
与此同时，民间个人、公司或社团从事公募性公益慈善事业，基本上只能通过作为二级专项基金的方式，挂靠在红十字会等官办公益组织下，很难获得独立的公募资格，“壹基金”困境就是典型的例子。这些专项基金还要向所挂靠的官办公益组织上交管理费用，资金使用更要受其严格控制。
垄断公募牌照的红十字会等官办公益组织，无需以公开透明之公信取胜于公益募捐市场，“天价帐篷”等事件出现在这类官办公益组织身上，毫不为奇。
治理困境之二：市场魔怔与内部性
公益事业不得逐利，基于非营利性的公共利益至上是公益组织的最大原则，因此，在市场与公益之间形成了巨大的张力。“郭美美事件”涉及的“商业系统红十字会”就是这种张力的集中体现。但是，公益组织与商业企业合作，即使是事实上的“双赢”，是否有可能背离其公益目的呢？
在具体事例中，无论是公益成为商业的广告手段，还是成为了商业的牟利手段，都是相关法律法规和监管机关需要明确规范、规制之处。只要法律法规不够完善或监管不力，就存在公益被商业侵蚀的可能。假如红十字会一直奉行信息公开原则，即使谣言风起也会自行破灭，而不致引发大规模的信任危机。比如，如果与企业合作且有利润，利润就要用于慈善事业，且公之于众。
公益与商业之间的张力还映射到公益组织从业人员的行为及其待遇上。与国家层面的行政机关、市场层面的公司一样，公益事业同样存在内部性问题。经媒体曝光的红十字会机构(红基会)“投资房产，以公益之名建豪宅”，“天价帐篷”“天价餐费”等事件，引发了公众对红十字会从业人员是否履行合格的资金管理与使用义务的质疑。
此外，现行的红十字会从业人员在很大程度上是参照公务员管理的，用政府的财政支付工资和福利，而不是像很多公益组织，需要在善款中提取管理费用来支付。那么，在这种体制中，善款的管理费用是否还应当收取？或者是否按行内的通用比例收取？这种重大的问题，需要《红十字会法》和相关的法律法规做出具体规定。
在法律法规尚不健全、政府监管不力的今天，所应拷问的，是悬在公益组织及其从业人员头上的治理之剑的刚性：公开透明的项目及财务管理、负责有效的理事会，以及来自媒体公共领域的监督和苛求问责的社会公众的监督。
治理困境之三：志愿失灵与公益异化
不过，确切地说，把公益组织的治理之困只归咎于权力和市场并不公平。公益组织本身存在“志愿失灵”而致使公益异化，这是来自公益组织自身的治理困境。
根据萨拉蒙的概括，“志愿失灵”的表现包括：公益资源缺乏、组织目标狭隘、专业化不足和家长作风等。这种失灵，在汶川大地震后中国民间公益组织身上程度不同地表现出来。因此，很多人强调红十字会的改革方向应是完全脱离体制，成为一种完全意义上的民间公益组织，这固然很理想，却并非上策。换言之，组织机构的性质、其隶属关系或自主性并非摆脱治理困境的核心要件。甚至组织机构的价值目标(哪怕描述得如何令人向往)也无法消除其机构和从业人员的内部性、腐败及与商业企业的不正当关联交易以及公益慈善组织机构的官僚化和自我谋利化。避免志愿失灵，有赖于员工的自我约束、组织自律、行规行约、专业评估机构的评估和监督，拥有行政权的公共组织的问责，建立在法律基础上的公开透明与社会监督。
为了规避公益组织存在的志愿失灵，一些发达国家建立了强制信息披露制度。例如，美国联邦税务总署设立的990表，最为关键的上报公开信息包括基金会所有人以及高管、理事的名单以及薪酬、收入和支出、购买服务及关联关系、所有捐款人的名单、支出明细等。
中国现行法律并没有如此细致的信息公开要求，而行政化的捐赠管理体制进一步加剧了志愿失灵。比如，对采购信息公开的强制要求不够，造成天价采购事件不断出现。在行政化的捐赠管理体制下，很多捐赠由单位统一组织，捐赠人无从考察受捐机构的公信力，很难监督捐赠资金的流向。同时，一些公益组织主动公开相关信息，反因成本大增而难以生存，造成了公益慈善市场的逆向淘汰。
走出困境之道
那么，如何走出中国公益组织的治理困境呢？我们认为，在社会管理改革创新的语境下，应呼吁红十字会这类公益组织的改革创新，通过解放思想，转变观念，改革体制机制，加强社会监督与行政监管，努力建构基于公开透明、良性互动的新型公共领域，将公益活动置于阳光之下。
第一，解放思想、转变观念。
红十字会这类公益组织，首要的是转变权力为本的观念，树立以人为本、民意为天的思想；转变利益优先的观念，树立公益优先、社会为基的思想；转变垄断独大的观念，树立平等竞争、合作共赢的思想；转变人治人为的观念，树立依法治理、公开透明的思想。从而积极主动地推动自身治理的改革创新。
此外，还需要政府转变只管理、不监督的观念，转变以公益组织为臣为辅的观念；需要企业转变以公益谋利益的观念；需要媒体转变重曝光、轻问责的观念；需要社会公众转变事不关己高高挂起的观念，等等。
未说清的“郭美美事件”
2011年6月21日晚，新浪微博昵称“郭美美baby”、实名认证为“中国红十字会商业总经理”的用户郭美美在微博中展现她20岁的奢华生活：住别墅，开兰博基尼、玛莎拉蒂、minicooper豪车，坐头等舱。
微博很快引发了公众对中国红十字会的信任危机：郭美美的金钱是否来自捐款？商业组织是否在利用慈善机构牟取不当暴利？真相至今不明。
受“郭美美事件”影响，中国各地红十字会收到的慈善捐款锐减。媒体一项调查显示，82％的网友表示不会再给中国红十字会捐款，15％的网友表示，查清了账本把每笔捐款去向公布了之后再说，仅2％的网友表示会捐款。
中国红十字会于是连续展开危机公关，提出要“从制度建设上保证红十字会工作的公开透明”；且承诺“捐赠款物公开、财务管理透明、招标采购公开、分配使用透明”，并于7月30日设立了第一个红十字会总会捐赠信息发布平台，试图以公开透明挽回信任，重塑形象。对此，业内人士在积极肯定其公开透明之举的同时，也提出：“体制不改，积弊难除”。
“郭美美事件”引发的不仅是对红十字会的质疑，还是对中国公益组织整体公信力的质疑。
第二，改革体制机制，厉行公开透明，建构新型公共领域。
有计划、有重点、分步骤地推进公益组织现行体制机制的改革，加强社会监督与行政监管，努力建构基于公开透明、良性互动的新型公共领域。就红十字会而言，在改革体制机制上应采取的主要措施包括：
(a)修改《红十字会法》。有学者认为，中国红十字会“脱离现有公益慈善法律监管”，这话虽然片面，但颇为深刻，《红十字会法》与其他相关公益慈善法律法规的脱节是重要原因，纵观《红十字会法》28项条文，基本是阐释性条文，而缺乏规范性条文，甚至鲜有与其他公益慈善法律配合的条文，仅有的也只是强调红十字会的权利(例如第15-2、16-3、19、23条)，因此，全面修改《红十字会法》势在必行，使其真正成为中国红十字事业的“规范法”，而非现在的“倡导法”。而且，虽然中国红十字会总会依照这部法律直接获得社会团体法人资格，各级各行业的红十字会也无需通过一般社团法人的登记程序去取得合法身份，国家的社会团体管理机关无法对中国红十字会总会以及内部(下属)各类机构实施监管，此次“郭美美事件”涉及的所谓“商业系统红十字会”显然就是红十字会内部的机构混乱的表现，加强红十字会内部各类公益组织的统一监督管理，应是《红十字会法》修改的重要内容。
(b)资金募管与项目运作分离。中国现行法规关于公益组织的资金募集，分为公募与非公募两种。但现行法律并无规定红十字会本身具有“公募”资格，《红十字会法》第12条规定的红十字会七项职责中并无募款功能，第20条规定的经费来源中只有“接受国内外组织和个人捐赠的款物”，“接受捐款”与“募款”在法律上的含义并不相同。1994年设立的“中国红十字基金会”以及后来陆续设立的省级红十字基金会，依法具有“公募”资格，这已经使得红十字会系统具备了理顺内部管理体制、将内部资金募集与项目运作分离的条件。应借助此次针对红十字会的信任危机，将“募款”及相应的保值增值功能逐步转移到红十字基金会(包括红十字会下设的各类专项基金)，使各级红十字会走向专业化的公益项目运作及管理，而不再具有募款及管理功能，从而实现资金筹集、管理与项目设计、运作分开，使得红十字会系统内部实现良治与共治相结合的治理结构。
(c)专业化与去行政化。资金筹集、管理与项目设计、运作分开，不仅有利于善款管理，而且有利于红十字会本身的专业化建设和去行政化的努力。进一步，需要将善款和财政拨款分开，让红十字会回归到社会救灾和公益救助的主业上去，以项目管理的运作方式，建立公益性救灾救助队伍。鉴于目前红十字会参公管理的现状，彻底的去行政化并不现实，或许按照前文所述也暂无必要。纵观各国红十字会，行政化或准行政化管理的体制也并不少见。红十字会的去行政化，不在于机构是否独立、人员是否具官方身份，而在于公益项目的设计、运作是否符合红十字的公益宗旨，是否接受来自包括社会公众在内的外部监管，以及是否具有完善的法律体制保障。
(d)完善信息公开制度。“郭美美事件”发生后，红十字会匆忙设立了信息公开平台，此举虽态度积极，却未产生理想效果，实非上策。问题在于：首先，公众质疑的是红十字会的公信力，其核心是公开信息之诚意，而不是公开与否。换言之，公众要的是真实，而不仅是信息。其次，信息公开缺乏法律与制度保障。因此，修改《红十字会法》，明确规定红十字会系统接受的善款必须公开且应完全公开，善款的管理费来源及其比例也需纳入法治轨道。同时，在既有体制中，应明确将红十字会这类免予在民政部登记监管的特殊社会团体(人民团体)纳入《政府信息公开条例》之列，以有效监管其占用的财政资源。
(e)建构新型公共领域。良好的公益生态，除了公益组织数量上的保证，公益组织各自内部的能力建设之外，公共领域的建设同样至关重要。只有良好的公共领域才可能建构起基本的外部监管体制，这意味着包括公众在内的社会各方主体在公共领域中对于“公益”各种话题展开商谈和沟通。
公益组织的生命力在于公信力，即公众对公益组织的信任。而公益组织治理困境的根源在于公信力缺失。以红十字会为焦点的此次信任危机，拷问的不仅是红十字会，更是整个中国公益组织的治理困境。今天，公众已经觉醒，改革的契机已经出现。接下来，我们期盼红十字会这类公益组织自身的觉醒和行动。
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