联合国面临的挑战与发展，本文主要内容关键词为：联合国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 西方大国的强权政治和世界经济与社会发展问题，近年来已成为国际社会的重要议题。这些问题的产生使联合国面临着新的挑战。然而，国际形势的发展也使联合国出现了一个较好的发展机遇。联合国必须健全维持和平、国际合作和立法的机制，进一步发挥积极作用。中国应团结广大会员国，为建立以和平共处五项原则为基础的国际新秩序而努力，使联合国在平等合作的基础上，更有效地发挥新的作用。
在战火废墟中诞生和在冷战中发展起来的联合国，在反对帝国主义和霸权主义侵略，捍卫世界和平，维护民族独立与国家主权，推动各国友好合作等方面，发挥着愈来愈积极的作用。但是联合国半个世纪的活动也存在着一系列局限性。如联合国宪章规定的“维持国际和平及安全”，“促成国际合作”等宗旨远远没有充分实现；联合国宪章提出的诸如“各会员国主权平等”，“各会员国应以和平方式解决其国际争端”等等原则未能得到完全遵守，大欺小、强凌弱现象时有发生；对许多重大国际问题联合国常显得无能为力，或妥协迁就。联合国的上述局限性主要是由于其大国合作结构和战后东西方大国对抗格局之间的矛盾。联合国发挥作用很大程度上依赖大国间的合作，而现实国际政治却是大国对抗。冷战格局的结束，第三世界在联合国内的力量和作用增强，引起联合国改革呼声的逐渐高涨，从而使联合国发展出现“柳暗花明又一村”。然而，世界格局转换，也使联合国面临新的挑战。在新的条件下，联合国是发挥它作为全球和平与发展的“保护神”作用，还是再次被少数大国所挟持，是联合国发展面临的一个极为紧迫的问题。
一、联合国当前面临的主要挑战
1、大国关系变化使少数西方大国在联合国内的主导地位加强。 两极格局崩溃后，大国之间关系出现明显变化。首先，大国力量对比发生变化。苏联解体，而它的继承者——俄罗斯尚未走出国内危机。美国由于长期与苏联对抗，国力受到很大削弱。日本和德国已成为足以与美国抗衡的“经济巨人”，并在积极谋求政治大国地位。西欧进一步加强联合，力图恢复世界中心地位。中国抓紧经济建设，迅速增强综合国力，在外交上坚持独立自主的政策。其次，安理会五大国之间关系发生变化。在对抗年代里，美苏为了达到各自争霸目的，轮番使用否决权，致使许多问题不能及时得到公正解决。近年来，五大国采用提前磋商对话方式来达成较为一致的立场。它们在安理会非常任理事国的合作和有关各方的支持下，先后促成一系列诸如两伊战争停火、纳米比亚独立、柬埔寨问题和平解决、制止伊拉克侵略科威特等热点问题的解决。上述热点问题的解决，既改善了五大国之间的合作关系，也加强了常任理事国与非常任理事国之间的协调关系。1992年1月31日， 安理会举行首次成员国首脑会议。会议审议了安理会维持国际和平与安全的责任，并就加强集体安全措施，推进裁军及军备控制，加强秘书长作用等问题达成一定共识。再次，由于大国力量的多元化而形成互相制约关系。以往美苏两个超级大国为了称霸，凭着自身实力在国际角逐中我行我素，对其他国家的依赖不大。而如今，美国虽可谓是“唯一超级大国”，但也是“夕阳黄昏”，经济上一方面与日本、欧盟有矛盾，另一方面也需借助它们的财力，政治上为了免遭国际社会非议，也尽力要得到其他常任理事国的支持。俄罗斯虽拥有令美国也不敢小觑的军事力量，但为了稳定国内问题，需要西方国家的支持，在国际问题上就不得不经常采取与西方合作的态度。日本和德国为了争取常任理事国位置，对联合国活动非常积极，而一些常任理事国对此态度暖昧。
上述变化虽打破了美苏垄断联合国事务的局面，使联合国在较为公正地解决地区冲突、维护和平和促进发展方面有可能比过去发挥更为有效的作用。但是两极格局瓦解，客观上加强了西方国家的力量，出现了少数西方大国企图控制联合国，主宰世界事务的倾向。这些国家借加强联合国“中心作用”的旗帜，企图“挟联合国而令世界各国”。这一倾向是对联合国发展的严重挑战，对此广大会员国，尤其是第三世界国家不能掉以轻心，否则将会再次成为大国主宰世界的受害者。
2、经济冲突加剧，影响世界安全。两极格局结束，从根本上说是东西方综合力量发展严重失衡的结果。因此，当前越来越多的国家意识到：只有大力发展经济和科技，才能真正壮大综合国力，才能确保“球籍”，并能在国际事务中享有更大的信誉和影响力。这场前所未有的国际经济和科技竞赛，按理将推动包括广大发展中国家在内的各国经济的迅速发展，然而事实并非如此。由于现存国际经济秩序是一种极不平等、极不公正合理且有利于发达资本主义国家的经济秩序，因而随着国际经济的发展，许多发展中国家的贫困处境不但没有改善，相反日益严重，富国越富，穷国越穷。60、70年代以来，联合国为改变这种贫富差距，通过了一系列决议，也做了许多有益的工作，包括倡导建立国际经济新秩序，但效果不明显。当前许多富国为了在经济竞赛中取胜，对解决南北矛盾更加持消极态度。
经济科技竞赛取代军备竞赛后，不仅使各国经济矛盾逐渐增多，而且也使各国开始提高经济安全在国家安全中的地位。 美国前总统布什1991年正式指出，要将同日本的贸易谈判置于过去同苏联举行核军备谈判的同等地位。这一语表明美国已感受到美日贸易逆差对美国国家安全利益的严重威胁。经济安全涉及国家安全，那么经济冲突自然也会影响世界安全。这是联合国在当前世界中面临的又一个新的严峻问题。
3、地区冲突呈复杂化、扩大化趋势。东西方对抗的结束， 一方面使世界范围内的紧张局势大为缓和，另一方面也使由于对抗被长期掩盖的民族、领土、宗教等冲突大量涌现。这些冲突往往又和经济利益交织在一起，成为当今国际安全的主要威胁。目前这些冲突与冷战期间的冲突相比，具有复杂性、分散性和不易控制等特点。这就大大增加了联合国维持和平与安全的困难。联合国虽在海湾危机、柬埔寨和平等问题中有上佳表现，但在制止前南斯拉夫地区内战、索马里内战等问题上束手无策，目前联合国维和机制和职能虽一再调整，但仍不足以有效地制止一些地区冲突，况且世界上民族、种族冲突和宗教极端势力正呈上升势头。
4、会员国之间人权价值观念的对立。 冷战结束使社会主义与资本主义国家之间由于不同社会制度对立而引起的意识形态对立有所淡化，使这两类国家可以在和平共处原则基础上保持正常的国家关系。然而，也有一些西方国家及人士将东欧剧变和苏联解体，看作是西方意识形态的巨大胜利。它们正力图将自己的意识形态和价值观念作为一种“普遍原则”强加于别的国家。在人权领域里，这一倾向尤为明显。西方国家历来认为人权是指个人的权利，个人权利就是指公民的政治权利，而不重视人的经济、社会和文化权利。原因就是它们一方面可以以此宣扬自己的民主，另一方面推卸对本国人民本应承担的经济、社会和文化责任。而发展中国家则认为，不仅公民的经济、社会和文化权利与政治权利具有同样的重要性，而且从实际情况看，取得生存权和发展权是第一位的。这一观点已为联合国所肯定。1968年联合国国际人权会议通过的《德黑兰宣言》曾明确指出：“人权及基本自由既不容分割，若不同时享有经济、社会及文化权利，则公民及政治权利决无实现之日。且人权实施方面长久进展之达成，亦有赖于健全有效之国内及国际经济及社会发展政策。”〔1〕1977 年联大通过的《关于人权新概念的决议》也重申“一切人权和基本自由都是不可分割并且是互相依存的；对于公民权利和政治权利，以及经济、社会、文化权利的执行、增进和保护，应当给予同等的注意和迫切的考虑。”〔2〕由此可见， 西方国家的人权观是偏面的。近年来，一些西方国家都将自己的人权观视为世界各国必须遵守的“普遍标准”，同时鼓吹“人权无国界”，声称内政和主权应让位于对人权的关注，主张包括联合国在内的国际社会应对发展中国家的所谓违反人权行为实行制裁。这种言行严重违背了联合国宪章精神。该宪章第二条第七款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖的事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。”因此，某些西方大国一味将自己的价值观和意识形态强加于别国，必将严重影响联合国会员国之间的合作，使联合国正常活动受到阻碍。
5、众多“低级政治”问题亟待解决。随着国际军事对抗的缓和， 环境保护、人口膨胀与粮食短缺、国际难民与非法移民、毒品走私、恐怖活动等等“低级政治”问题逐渐提上国际社会的议事日程，受到越来越多国家的重视。联合国自1972年“联合国人类环境会议”后，就将全球环境保护列入其工作议程。当前联合国针对全球环境不断恶化的趋势，已将环境保护和国际和平与安全、经济发展一起列为联合国的三大课题。1992年6月，联合国在巴西里约热内卢召开了有170多个成员国代表团，其中包括102位国家元首和政府首脑， 以及一些国际组织和机构代表参加的“环境与发展大会”。大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪行动议程》以及若干公约，为联合国建立全球环保协调机制和加强环保国际合作奠定了基础。此外，人口与粮食问题、国际难民、毒品走私、恐怖主义活动等超国界问题，不仅严重威胁着人类的健康和生存，而且也会恶化国家之间的关系。实践证明要根治上述问题，必须有广泛和有效的国际合作。联合国有责任承担起上述个别国家难以胜任的职责，建立和健全必要的机制，解决这一系列日益突出的国际问题。
二、健全联合国机制，发挥积极作用
当前，联合国既面临着严峻挑战，也存在着良好的发展机遇，即对抗格局结束，各国合作趋势加强。联合国是一个政府间的国际组织，不是世界性政府，没有超国家的权威性，它的作用发挥依赖于成员国之间的合作。这种合作程度的高低与联合国实现其宗旨的能力成正比关系。冷战结束使联合国近几年在维持和平，降低地区冲突烈度方面发挥出作用。国际社会对联合国在未来国际政治和经济中承担更大责任的信心和信任度大大增强。大多数国家希望联合国能在遏制地区冲突、大幅度裁军、改善南北关系、保护生态环境等领域，发挥比以往更大的积极作用。
联合国虽不是世界性政府，不具有超国家的绝对权威性，但它却是一个能对国际事务产生重大影响力的特殊行为主体。联合国一方面是成员国在参与国际事务过程中合力形成的国际组织，它既包容又体现着成员国的主权利益；另一方面它对各成员国政府和国际事务又有着任何一个主权国家所不具有的独特影响。这两个特点的结合，使联合国在国际舞台上拥有一种其他行为主体都不拥有的特殊作用。哈马舍尔德在1957年联合国秘书长年度报告中曾指出：“如果联合国得到适当的利用，它就能够比会员国所拥有的其他工具更好地为外交调解服务。 ”〔3〕
当前世界发展的主流是和平与发展，但同时也应看到世界上由于民族对立、种族歧视、宗教隔阂、贫富悬殊而引起的分歧和矛盾仍在扩展，地区冲突正在蔓延，各种经济问题引起的危机持续不断，天下并不太平。因此联合国要在新的历史条件下实现其宗旨，就必须完善各方面机制，进一步强化职能，发挥它应有的独特作用。
1、调整维和机制，加强维和职能。在当前并不太平的世界中， 联合国仍必须继续发挥它的维和作用。安理会是实施联合国维护和平职能的主要机构。过去由于美苏对抗，安理会未能有效地履行维和职能。冷战结束后，安理会内部磋商协调机制的形成，使其维和职能有所加强，也取得了一系列成就。但是近两年来维和实践中也暴露出令人担忧的问题。第一，维持和平变成“强制实现和平”，维和部队与冲突一方或与冲突双方的矛盾激化。第二，维和行动被少数大国控制，成为它们实现强权政治的工具。第三，实施维和行动过于草率和仓促，不能取得预期效果。针对上述问题，应该调整维和机制，以加强和实现联合国的维和职能。首先是进一步加强对建立和执行维和行动的管理，甚至有必要对维和部队的功能作出明确的法律规定，以防止维和行动的滥用。其次应该在准确判断形势基础上实施维和行动，并选择合适时机介入，最大限度地发挥维和行动的作用，保证取得预期效果。再次，在发挥联合国维和作用的同时，利用联合国的影响，鼓励有关地区组织也承担和发挥维和的积极作用。
2、推动国际合作，加强全球协调。联合国宪章明确规定， 联合国应“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质的国际问题”，并将这一责任赋于“大会及大会权力之下的经济及社会理事会”。半个世纪来，联合国为帮助建立并发展一系列多边合作做出了巨大努力。前秘书长德奎利亚尔在1984年曾对此作出结论性评价：“第二次世界大战后，国际合作的概念得到空前广泛的传播”。“各国间的交往不但在国际贸易方面，而且在其他方面，都取得巨大进展。联合国在这一过程中起着核心作用”。〔4〕
多年来，联大和经社理事会虽通过许多代表大多数国家利益的决议，但由于这些决议缺乏法律的约束力，且没有必要手段保证决议的实施，因此联合国上述职能也未有效地充分发挥。会员国之间贫富悬殊，全球生态环境日益破坏。
当前世界经济一体化和经济区域集团化并存，各国越来越重视经济和科技发展，经济安全利益日益重要。这些都强烈地要求联合国加强全球协调的中心作用，进一步推动国际合作，否则经济矛盾、社会环境恶化都会影响世界政治的稳定和经济的持续发展。对此，联合国应首先建立各地区和各国经济协调机制，同时发挥国际经济组织的作用，防止经济矛盾恶化而引起政治冲突。其次，尽快设立足够的援助贫困国家的专门基金，帮助它们摆脱贫困处境，建立良好的国际经济环境。再次，积极倡导南南合作和区域性合作，提高发展中国家自立更生的能力，同时增强南方国家在世界经济中的地位。第四，改革经社理事会，使其具有与安理会类似的机制，增强联合国处理日益严重的经济问题的能力。第五，增加发展中国家在联合国有关专门机构和诸如世界银行、国际货币基金组织等与联合国关系密切的国际经济组织中的发言权和决策权，以改变长期以来发达国家控制世界金融、支配世界贸易和科技发展的南北不平衡状况。第六，重视联合国环境总署在全球环境保护中的作用，使其成为联合国环保协调机制的中心环节。同时也应建立与安理会有类似机制的强制性执行机构，可以在联大授权下作出具有约束力的决定，阻止全球性生态环境的恶化。
3、加强联合国范围内的国际立法工作， 通过国际法影响和制约成员国行为，确保联合国宗旨的实现。国际法虽由于不存在“世界政府”而不具有强制性的约束力和执法手段，但国际法的具体法律体现了缔约国相当程度的认同性，从而在很大程度上将各国的国际活动纳入它们所认可的规则体系之中。国际法对违反者作出的制裁尽管有时不够有效，但它至少能保证大部分有规定行为的共同化、规则化。违法者虽可能不受这一法律的约束，但这种违法行为毕竟是对国际社会共同规则的侵犯，它必须对自己行为引起的后果负责。如果没有足够力量承担后果或后果之害大于违法收益，违法者只能屈服于国际法。因此说，健全国际法，运用国际法来调节和约束国家行为是十分重要和有益的。联合国向来重视国际法在调整国际关系中的作用。宪章第一条就要求各国“依正义及国际法的原则，调整或解决足以破坏和平的国际争端或情势”。第十三条又规定联大应“提倡国际法的逐渐发展与编篡”。几十年里，在联合国倡导和主持下已通过许多国际法文件。这些国际法文件在维护国际和平，促进社会进步等方面发挥了不同程度的积极作用。
汉斯·摩根索认为国际法的实施“取决于两个因素，第一是各国利益的一致或互补，第二是国家间权力的分配”。〔5〕这两个因素在当前世界政治中正在得到加强。首先，冷战后各国相互依存利益逐渐大于对抗利益，各国在经济、科技、社会等领域中开展合作，追求共同利益和利益的互补性。其次，世界多极化格局已初露端倪。因此联合国在未来发展中，应进一步发挥它的国际立法职能，完善和健全国际法，建构国际新秩序蓝图。
三、建立平等合作的基础——国际新秩序
如前所述，联合国在国际社会中作用的有效性，依赖于会员国之间的合作。而这种合作的基础是各国主权独立、平等、互相尊重和互不干涉内政，即和平共处五项原则。然而，当前国际社会中，强权政治和不平等经济关系仍有很大市场，这些因素严重影响国家间合作的广泛开展。因此，为了实现平等互利的国际合作就必须首先建立以和平共处五项原则为基础的国际关系。这就是当前各国议论的热门话题——建立国际新秩序。
近年来，美国为首的一些西方国家非常热衷于谈论建立国际新秩序。据白宫官方统计，仅在1990—1991年间，美国总统和国务卿等领导人在各种讲话中有42处提到“世界新秩序”（即国际新秩序）。美国“世界新秩序”的要点是：美国是世界唯一的超级大国，理应成为自由世界的领导者；包括民主、自由、人权、私有制、市场经济、议会选举、多党制等等在内的美国价值观，必须是世界新秩序的指南，应在全世界盛行，成为人类共同的原则和价值观；加强与西方盟国的伙伴关系，并与俄国等其他国际力量合作，形成一种形似合作，实是“领导”与“被领导”的关系。西欧和日本提出的世界新秩序主张虽与美国不同，更多地强调自己在地区乃至世界上的主导作用，欲与美国共建世界新秩序，但也主张建立以西方价值观为基础的“世界新秩序”。从这些言行看，这种新秩序仍是一种以霸权主义和强权政治为基础，继续保持西方领导地位的世界秩序，是传统国际秩序的翻版，与广大发展中国家倡导建立的新秩序根本不是一回事。
中国历来主张国际新秩序必须建立在和平共处五项原则之上。国际新秩序的核心是所有国家不分大小、强弱和贫富，都是独立自主，都是国际社会的平等成员。国际新秩序的基本内容是各国有权根据本国国情、独立自主地选择自己国家的社会、政治、经济制度和发展道路；任何国家尤其是大国不得干涉别国内政，不应把自己的价值观念、意识形态和发展模式强加于别国；互相尊重主权和领土完整，国际争端应当通过和平方式加以合理解决；国际事务应由世界各国平等参与协商解决，不能由一个或几个大国垄断，任何国家都不应该谋求霸权或推行强权政治；改革旧的国际经济关系，建立公正合理、平等互利的国际经济秩序。
建立国际新秩序是战后世界政治经济发展的必然结果，也是当前世界格局变化的客观要求，也是全世界大多数国家和人民的强烈愿望，同时又是更充分地发挥联合国维护和平和促进发展作用的重要基础，因此需要广大会员国，尤其是发展中国家为之实现而共同努力。
虽然当今世界出现许多有助于建立国际新秩序的现实可能性，如世界多极化趋势加强和力量逐渐趋于平衡；各国普遍重视经济与科技的发展，经济科技发展已成为各国战略的核心；世界经济一体化、地区集团化趋势增强，国家之间、地区之间经济关系进一步紧密等等，但建立国际新秩序仍然是一项非常艰巨的任务，它将是一个长期的斗争过程。这主要是因为：建立国际新秩序是各国利益和实力较量的曲折、渐进过程。建立国际新秩序与各国利益息息相关，各国都希望建立有利于本国利益的国际秩序。因此各国对建立国际新秩序的要求和努力必然是不同的。围绕建立什么样的国际新秩序的斗争，必然会在全球各地区、各层次和各领域中全面展开。由于涉及国家利益，这种斗争不仅不可避免，而且也将是激烈和复杂的。由于国际秩序的建立，很大程度上取决于国际间各种力量的对比和消长以及相互间的分化组合。因此，西方发达国家目前在世界经济、国际政治和军事领域中，与广大发展中国家和社会主义国家相比，力量上明显占有优势，这就使中国和大多数发展中国家倡导的和平、稳定、公平、合理的国际新秩序，非短期内所能建立。
建立国际新秩序一方面是形成世界各国平等合作的基础，使联合国能在此基础上更有效地按其宗旨发挥积极作用，同时联合国作为当今世界最重要的国际组织，在建立国际新秩序斗争中，既具有重要的主导作用，又是为建立国际新秩序进行斗争的重要阵地。中国是一个第三世界的大国，又是安理会五大国之一，有责任也有义务，在联合国范围内，为建立国际新秩序而作出贡献。中国首先应联合和团结包括西方国家在内的广大会员国，依据联合国宪章，利用联合国讲坛，坚决揭露和反对霸权主义和强权政治行为。其次，积极倡导发展中国家开展各种形式的团结与合作，增强其政治和经济力量，防止少数大国控制和支配联合国。第三，利用联合国的有利因素，积极推动南北对话，改善发达国家与发展中国家的不平等经济关系，促进共同繁荣。从而使联合国在建立国际新秩序斗争中发挥积极作用，并在此基础上，结合联合国内部的合理改革，使联合国在未来世界政治和经济中发挥更为积极有效的作用。＊
注释：
〔1〕〔2〕董云虎、刘武萍：《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1990年，第989、991页。
〔3〕〔5〕汉斯·摩根索：《国家间政治》，中国人民公安大学出版社，1990年，第609、347页。
〔4〕陈鲁直：《联合国与世界秩序》，北京语言学院出版社， 1993年，第46页。
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