流动人口管理与维护社会治安，本文主要内容关键词为：流动人口论文,社会治安论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国正处在社会转型期，犯罪率的急剧上升，已严重影响社会的改革、发展与稳定。大部分专家认为，治安形势的恶化与一些直接或间接的社会问题（如失业、腐败、收入差距拉大、流动人口管理不当等）没有得到根治有关。通过对全国及一些主要城市犯罪人员构成的分析，我们发现流动人口犯罪已占相当大的比重，且有不断增长的趋势。人口的合理流动又是社会发展的必然趋势，面对数字庞大的流动人口，如何抑制犯罪，已成为维护社会治安和社会稳定与发展的重要课题。
一
1.我国流动人口与犯罪的现状。目前治安状况恶化，其中外来人口犯罪的比例有所增加。据统计，新中国成立至1979年，全国的犯罪率是比较低的，1952—1978年的27年间，全国刑事案件立案率的年平均增长速度不过1.113%；1979—1991 年的社会发案率年平均递增达12 %； 1986年发案54万起；1991年已上升到236万起；1995年1—9月， 全国共破获刑事案件120.7万起，比上年同期增加6.3%。
当代中国犯罪现象主要集中在社会一般阶层。1991—1993年处于社会一般阶层的工人、农民和社会闲散人员的犯罪人数占总犯罪人数的比例为：1991年，工人11.51%，农民59.94%，闲散人员15.81%； 1992年，工人11.35%，农民58.08%，闲散人员16.90%；1993年工人10.37%，农民57.55%，闲散人员17.44%。三者相加占总犯罪人数的86.12%，其中农民犯罪率上升最快。（注：《中国转型时期的社会犯罪与社会控制》，《江海学刊》，1997（6））全国每天约有7000 万农民在城乡之间流动，他们为城市经济的发展做出了巨大的贡献，但同时，对城市的社会治安也带来了很大压力。据统计，北京外来人口犯罪占46%，上海占70%～80%，广州为50%，深圳达97%。城市外来人口犯罪主要是进城的农民犯罪。
城市外来流动人口犯罪呈现出以下四个特点：一是犯罪案件逐年增多。据北京市公安局统计，1990年外来人口犯罪率在犯罪人口中为25.5%，1992年为37.6%，到1994年已达到50%，城乡结合部达到70%。二是刑事大案、要案不断增多，严重扰乱了社会治安，危害城市的社会稳定。三是流动人口聚集地区不良风气和犯罪活动频繁发生。在不少城市的外来流动人口聚集地区，赌、嫖宿、卖淫、吸毒等犯罪活动频繁发生。给城市的社会治安带来许多新问题。四是外来流动人口犯罪更隐蔽。一般来说各种犯罪都比较隐蔽，而城市外来人口不少是无登记，犯罪之后来无影去无踪，流窜性、隐蔽性更强，因此破案就更难。
2.外来人口犯罪的动因。剖析流动人口犯罪的动因，将有助于研究和解决流动人口犯罪问题。
内因：我国农村教育水平相对滞后于城市，使得流动人口中大部分受教育程度很低，自身素质较差，法律意识淡漠，甚至根本不懂法。而其中的低收入人群在城市中又容易产生畸形心理。在这种状况下，一旦外界环境对其有不良刺激，极易诱发犯罪。
外因：大部分流动人员从事着城市人不愿从事的职业，其中多数为体力劳动者，收入较低。加之城市受下岗浪潮的冲击，就业竞争日趋激烈，使得外来人口很难找到合适、满意的工作。即使找到工作了，其福利待遇也难有保证。在这些因素的影响下，外来人员很容易为了改善生活而走上犯罪的道路。
二
从上述事实的分析可以看出，解决好流动人口的犯罪问题和治安问题，对于解决我国的犯罪问题和治安问题至关重要。在对等流动人口问题上，有必要解决两个方面的问题。
首先，是解决认识上的两个误区。
误区一：对外来人口进行大规模清理。面对汹涌的流动人口大潮，稳定社会治安，抑制犯罪已成为各级政府亟待解决的问题。一部分人认为：政府应采取坚决的措施，大规模清理流动人口。对此，我国曾采取过几次大规模的清理、遣返活动，都在短时间内取得了明显成效。但是，这种人为的硬性措施不能从根本上解决问题，随后而来的是掀起更大规模的流动人口涌入浪潮，使治安形势再度恶化。一味地清理、遣返是违背客观经济发展规律的。的确，外来人口的大规模流入，会给城市带来负面影响，但应该客观公正地评价外来人口对经济发展的积极作用。
误区二：农村城市化是指人口向所有城市流动。城市化是国富民强的必由之路，因此有的同志认为：城市不应限制流动人口的流入。由于我国各大城市基础设施落后，现有的城市基础设施难以承担过多的人口负担，有限的就业弹性更是无法适应具有无限供给弹性的劳动力，流动人口的大规模流入，必将引起失业率的升高，导致城市治安的恶化。城市化的趋势应是建设中小城市及大城市的卫星城，对农村人口流入大城市则应加以限制。大城市的人口应控制在合理的范围内，并适当允许人口的合理流动。
其次，是对流动人口的利弊要进行全面分析。
城市流动人口的积极作用。城市流动人口的迅速增长，是现代经济社会发展的重要标志，是适应历史潮流的普遍现象。表明城市经济社会不断发展，城市改革开放不断深化，城市功能的凝聚力和吸引力不断增强，进而对城市经济社会发展、城市文化科学技术交流、城市建设都有积极的推动作用。具体为：
——是发展市场经济的重要力量。他们通过贩运、购销、联营，广辟货源，广开渠道，加速商品周转，搞活流通，繁荣市场。例如，哈尔滨市和其他城市的“捣蛋部队”就把鲜蛋源源不断地投入城市市场。
——是发展城市服务业的重要力量。他们兴办一些国营、集体顾及不到或城市人员不愿干的行业，如经营风味小吃、聘当保姆、修车补锅、摆摊设点、走街串巷上门服务等，补充了城市服务行业人员的不足。
——是补充城市苦累脏险工种的重要力量。由于城市青年择业期望值升高和择业弹性较大，城市一些苦、累、脏、险行业和工种招工困难，流动人口乘隙而入，补充了装卸、运输、翻砂等行业岗位劳动力的不足，为城建、环卫等事业做出了贡献。1988年外地进大连的农民建筑队占全市建筑队伍的71.2%；大庆市的外地建筑队占城建队伍的80%以上。
——是发展城市科技信息交流的重要力量。在城市流动人口中，有相当一部分是参加过全国各种学术会议、科技成果展销、经济信息交流的科技人员和专家学者，他们给城市的科技信息交流带来了新的活力。
——是城市积累和消费的重要力量。城市流动人口，既要生产，又要消费，是城市财政收入的重要来源之一。据1988年北京调查，流动人口日均在京的实际消费支出为19.9元，其中住宿购物部分占85%。
——是促进农村经济发展的重要力量。源于农村的城市流动人口，或者将所挣资金寄回农村，或者将所学技术、经商经验带回农村，又促进了农村经济发展。
城市流动人口的不利影响。城市流动人口大量涌入城市，也给城市工作和城市管理带来较大压力和不利影响。主要有：
——给城市服务增加了难度。我国城市基础设施本来就发展滞后，超负荷运转，迅猛增加的流动人口给城市供水、供电、通讯、环卫、服务带来新的压力和困难。
——给治安管理增加了难度。城市流动人口中难免混杂一些违法犯罪人员。这些人隐匿身份，流窜作案，扰乱治安，增加了治安管理的难度。
——给公共交通增加了难度。剧增的城市流动人口，不仅给城市公共交通带来压力，而且给与城市相关的城市之间、城乡之间的公共交通带来新的困难。
——给计划生育管理增加了难度。据调查，上海市1988年的计划外生育，流动人口比常住人口高24.5倍；西安市1990年这一比例为20倍。如此之高的计划生育率严重威胁人口发展目标的实现。
——给城市管理增加了难度。流动人口分布面广、量大，涉及城市管理各个方面，加大了管理难度。
三
抑制城市流动人口犯罪，加强社会治安管理，首先要正确认识和合理解决对流动人口的全方位管理问题，要管理有方，流动有序。在这方面，坚持五个原则非常重要。
1.有利于促进合理流动与优化配置的原则。即对流动人口的管理要有利于促进人口的合理流动；要有利于促进劳动力市场的发育和形成。各地可根据自己社会经济发展和稳定的需要，增加迁移的选择性和合理性，有选择地让所需的专业人才和资金技术流入本地。
2.有利于社会稳定和维护秩序的原则。即对流动人口的管理要兼顾保持社会稳定和维护社会秩序的需要，要实事求是，因地制宜，审时度势，兴利除弊，稳妥进行，既有利于改革的健康发展，又有利于社会的稳定发展。
3.国际接轨与管理现代化的原则。即对流动人口的管理尽可能与国际先进人口登记制度接轨，以适应对外开放发展的需要。同时，要根据需要和可能，创造条件，实现现代化、科学化、法制化管理，尽量采用计算机管理。
4.制度的衔接和政策配套。城市流动人口的管理，需要与有关的社会经济制度相衔接；需要同有关的政策相配套；需要各有关部门的相互配合。主要包括：就业、就学、培训、保险、储蓄、住房改革、计划生育、驾驶执照、社会保障制度（养老、失业和医疗保险）等，需要在制度、法规、管理等各方面、各部门之间的配合衔接和协调。
5.静态管理与动态管理相结合的原则。城市流动人口的管理，需要政府各管理部门在实施暂住证、计算机、其他证照等静态管理的基础上，结合日常查验、变更等动态管理。城市流动人口有助于社会进步和经济发展，但如果处于无组织无秩序的盲目状态，也会给城市管理带来不利影响。
看来，需要反对两种偏差。一是放任自流，认为既然社会人口流动是当代社会生活的必然现象，所以在行动上对盲目的流动人口采取放纵态度。二是因噎废食。由于流动人口带来一些不利影响，而不顾社会需要千方百计地阻止流动人口的流动。上述两种倾向都不可取。我们应当运用有关理论，掌握流动人口规律，探索科学的管理对策。综合已有的实践经验，归纳如下五点：（1）疏导分流管理。进行积极疏导， 搞好扩散分流。注意从宏观管理上建立起流动人口的综合调节机制，逐步引导流动人口流向朝着有利于城市经济建设的方向发展。城市要根据需要和可能吸纳必要的流动人员，同时在大城市周围建立卫星城镇，扩散一部分生产项目和科技设备，建立缓冲带，吸收更多的流动人口，达到分流目的。运用经济、行政、法律的机制和手段，进行引导调节，积极疏导分流。使城市流动人口的增长与城市发展相适应。（2 ）劳动就业管理。流动人口进入城市主要目的在于求职挣钱，要建立健全劳务市场，把各行业所需要的外来务工人员纳入城市劳务市场，城市有关部门要提供条件，提供信息，牵线搭桥。既要有宏观调控，建立健全法规章程，又要运用市场调节，使流动人口的就业管理活动活而有序。（3 ）计划生育管理。对流动人口的计划生育管理难度较大，各地在实践中探索了一些经验和做法。比如有的人提出，把有了相对稳定职业的城市流动人口变为“准常住人口”，正式纳入居住的行政组织体系中。（4 ）社会服务管理。 保护城市流动人口的合法权益，发挥他们的特长、 才智和作用，为他们提供劳动信息、介绍职业、经商场地、商情咨询、办理执照、生活后勤、医疗卫生、文体活动等各项服务。
（5）社会治安管理。由公安部门牵头， 各职能部门分工负责实行对外来人口的群防群治，进行社会治安综合治理。整章建制对实际工作中难于实践难于实施的法律法规及时修改，不断丰富和完善相关法律法规。
四
解决好人口犯罪和治安问题，首先要解决好流动人口管理问题。这里再提出以下具体建议。
1.利用计算机技术，实现暂住证或身份证的磁卡化或护照化，并实现全国联网。依照现行规定，各地通常是施行暂住证加增容费的管理方法，但从实践上看，单靠这种管理方式存在着很大缺陷（如不能及时发现犯罪，只重收费不重管理，查询不便，信息交流慢等）。应施行以计算机管理为主，以磁卡式暂住证管理为附的方式。（1 ）建立全国性的人口信息网络（通过网络实现甲地录入或通过身份证号码调出基本数据，甲地变更，甲地制证，并把资信返回乙地掌握去向。最后由计算机将资信自动发至中央数据库备案，全国共享资信，可以节约大量的人力、物力和财力）；（2）改现行的身份证、暂住证为磁卡式（便于查验、 统计、管理、变更）；（3 ）适当增加暂住证的信息含量（如家庭成员情况、前科劣迹、体貌特征、暂住地址、暂住期限等）。
2.出台促进外来人口合理流动的各项政策。（1 ）各大城市应针对本地区不同行业的就业情况，对流动人口的就业加以限制，稳定本地的就业水平。（2）限定不适合滞留在城市的流动人口的条件。（3）制定涵盖广泛的地方法规，便于各行政部门的管理。（4 ）强化暂住证的证明作用。各地在制定政策、法规时，可根据当地的实际情况，规定流动人口在就业、入学、申领其他证照时应出具暂住证及身份证，以证实其在该城市的合法性。（5）制定制度应注意细节问题。例如， 处理好先办租房手续与先办暂住证的问题。笔者认同后一种做法，步骤如下：流动人口先凭身份证租住房屋，并在房主带领下去公安机关填写申请暂住登记表，贴好本人二寸免冠近照，交费制证；三个工作日后房主与暂住人口一起去公安机关领取暂住证并与公安机关签订租房安全合同书；公安机关在接到申请三个工作日内，将资信录入计算机并与乙地核对无误后制证。（6）适当对流动人口收费。与此同时， 要及时清理“三无”（无合法证件、无固定住所、无合法收入）人员，加强遣返工作；加强流动人口各种资信的及时变更工作。流动人口特点就是其流动性，变更工作做好了，便能及时准确地掌握流动人口的各种情况。
3.解决好流动人口犯罪问题和社会治安问题，必须采取一些有效措施。这里，提出减少流动人口犯罪的三条途径。（1 ）大城市要控制流动人口的总规模，中小城市及大城市的卫星城应保持流动人口的适度增长。只有合理、有效地控制住流动人口的总人数，才能从总体上抑制流动人口犯罪。流动人口总人数的减少，必将导致流动人口犯罪总量的减少，对于大城市来说，应把流动人口的人数控制在一个合理的范围内，尽量缩小流动人口的数量。中小城镇及大城市的卫星城由于肩负城市化的重担，所以，缩小流动人口的规模是不现实的，但应将流动人口的增长率控制在合理、适度的范围内。
（2）加强对外来人口的管理工作。 对属于合理流入的流动人口管理机关除在各方面给予必要的帮助、引导外，还必须加强后期的管理工作。发暂住证、收费不能算是真正的管理，需要不断地探索各种行之有效的管理办法，不断加强和完善对已流入人口的管理工作，才能有效地预防、发现和打击流动人口犯罪，维护社会治安。
（3）学习广东等地对外来暂住流动人口治安管理的先进经验。 广东省对外来暂住流动人口的治安管理对策，很有针对性和实效性：一是制定统一的外来暂住人口管理法规，实行依法管理；二是依靠群众力量，建立专职管理机构，实行专门管理；三是健全各项外来暂住人口管理制度，实行规范化管理，包括招工制度、担保制度、申领暂住制度、建立档案制度、实行劳务合同制度，等等；四是“谁用工、谁负责”，并在外来暂住人口中建立自治组织，实行自我管理；五是对外来暂住人口中的重点人口，实行重点管理；六是保护外来暂住人口的合法权益，为其提供社会服务，实行服务管理；七是坚持打击外来暂住人口中的违法犯罪分子，实行约束性管理。