中国基层法院财政制度实证研究，本文主要内容关键词为：中国论文,基层论文,法院论文,财政论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
司法的运转有赖于财政的支持。然而，如果法院的财政制度安排存在问题特别是受制于外部的不当控制，则依法独立行使审判权的宪法期许难以实现。为了解决当下司法财政体制带来司法独立性不够并影响法制统一等弊端，中共十八届三中全会确立了由省来统管法院人财物的司法改革大方向，具体改革举措也已基本确定并开始试点。相应地，如何统管检法两家尤其是法院的财政就成为当下司法改革的焦点问题。基于基层法院实践地位的重要性与司法财政问题的特殊性，本文将研究对象确立为基层法院尤其是西部地区的基层法院。实证分析的主要资料来源于笔者带领的课题组在S省的一个贫困县C县所做的调研。通过研究，本文将提炼中国基层法院财政制度的基本特征，追寻其成因并在此基础上评析、前瞻现存制度利弊及改革。 一、中国基层法院财政制度的实践特征 我们发现，中国基层尤其中西部欠发达地区法院财政制度的实践面貌呈现出一种地方型、吃饭型、社会型和外部型并存的多元化特征。 (一)中国基层法院的财政是一种地方型、差异型财政 我国基层法院的财政经费呈现一种地方型财政特征，即基层法院的财政经费长期、主要由同级财政保障，上级财政仅起到补助作用；尽管随着时间的迁移，上级财政的作用日益凸显，但来自同级财政的拨款仍然占基层法院的主体部分。同时，受到各地经济发展水平、财政能力和对法院工作认识理念等因素影响，中国基层法院的财政状况呈现地区之间的差异性也就成为必然。 当代中国基层法院财政制度的这一特征确立于二十世纪五十年代，直至八十年代中后期的财政体制改革始，才使得基层法院的财政保障完全由同级财政承担的局面得以改变，但总体上，上级财政对基层法院的支持力度并不够，法院财政主要由同级财政保障的基本局面没有改变。即使2009年中央实行了政法经费保障体制重大改革，确立了基层法院财政由同级财政、中央财政、省级财政共同保障的体制。但从实际维持基层法院运作的经费构成来看，仍然呈现出“同级负担为主，上级补助为辅”的特点，基层法院的财政经费现今仍然主要由同级地方财政予以保障和支持。 当然，前述描述也显示中央与上级财政对基层法院进行了财政支持。自1999年起，由中央财政转移支付和地方财政配套拨付的中央政法补助专款逐年增加，使得列入补助范围的贫困县法院的经费困难得到较大程度缓解，以中央财政为主体的上级财政拨款已经成为基层法院经费保障的重要组成部分。 此外，进一步观察还发现，在这种主要由同级财政保障的财政体制中，中国基层法院的财政机制还具有区域差异性特点，这是基层法院财政地方化的必然延伸。这种区域差异性不但表现为全国范围内东部与西部之间、省与省之间的差异明显，也表现为在一省内部，不同县之间的巨大差异。造成这种差异的原因既有不同地区案件负担、法院规模、工资收入水平和对法院工作认识理念等因素的影响，也有基层法院所在地经济发展水平和地方财政能力的差异。 (二)中国基层法院的财政是一种吃饭型财政 所谓“吃饭财政”，主要指经常性支出在财政支出结构中占相当重要地位，尤其是以人员经费为主要构成的行政事业费占财政支出比重较高的一种支出结构状态。在这种支出结构中，法院的经费收入的很大部分被用来优先保障人员经费和日常运作经费等经常性开支，而用于办案的业务经费和业务装备经费以及基础设施建设经费支出规模则相对较少。追溯历史，法院吃饭财政的特征在二十世纪五十至七十年代最为明显。 随着改革开放后经济快速发展，国家财政能力持续增强，同时经济发展导致对法院现代化在内的法治建设需求凸显，基层法院的财政经费不断提高，吃饭财政开始向一种运作财政、建设财政转化，地方法院开始将经费更多用于法院的业务开展以及基础设施建设之上。尽管吃饭型财政的局面不断被冲击，但如果考虑到这一时期公用类经费的增长相当程度源于诉讼费用而不是预算内财政拨款增加的话，以维持法院日常、正常运转为主要目标的吃饭型财政仍持续相当时间。整体上，无论是在各级财政支出的优先排序中，还是在基层法院自身的优先排序中，人员类经费一般都优先于公用类经费；在法院支出结构上，只有在人员类经费得到最低限度的满足之后，经费配置的重心才会转向公用类经费。在当下及未来一段时间，在全国范围基层法院的吃饭型财政的特征将继续淡化，但在欠发达区域尤其中西部地区仍会相对保持。 (三)中国基层法院的财政是一种带有社会性的财政 这表现为法院的自筹经费开始出现并不断增加，司法财政保障体制由财政全额拨款演变为地方财政与社会共同分担的局面。所谓社会分担是指法院在国家的认同、支持下将当事人所缴纳的诉讼费、罚没收入等直接或间接地转化为法院的财政费用。 最高法院于1984年颁布了全国统一适用的《民事诉讼收费办法(试行)》，由此拉开地方法院“创收”的大幕，各地也通过将诉讼费用与财政拨款挂钩或抵拨财政拨款的激励或约束举措鼓励地方法院多收诉讼费用，由诉讼费用、罚没收入等来自诉讼当事人的预算外收入一度成为基层法院经费收入的重要财源。20世纪90年代后，以法院名义向企事业单位争取赞助费的做法得到认可。 虽然1999年“收支两条线”的管理模式试图遏制这种趋势，但效果并不特别明显。实践中，诉讼费用与财政保障的力度并未真正脱钩，“明脱暗挂”的依然普遍。这是因为一方面一些法院在争取经费时，仍主动要求财政部门将多收取的诉讼费作为增加预算因素；另一方面，一些地方的财政部门依然把诉讼费当作财政收入的来源之一，担心收费减少致使财政收入减少，继续把以收定支作为激励手段。此外，刑事案件尤其是职务犯罪和经济犯罪案件的罚没收入等也直接或间接地成为法院经费的一部分，在某些地方财政能力较弱的地区，甚至仍然成为法院经费的重要来源。 (四)中国基层法院的财政是一种外部型财政 中国基层法院的财政是一种受外部控制的财政保障体制。在这种财政体制中，基层法院能拿到财政经费的额度由地方财政权力机构(政府、人大与党委)决定，特别是政府事实上垄断了法院向权力机关传递预算请求的通道，成为唯一享有预算编制权的主体。在这种预算职权配置中，基层法院的预算必须通过政府及其财政部门才能向同级人大、党委提交。在提交之前，法院的预算必须经由政府(包括其财政部门，下同)审查，政府可以根据全域财政管理的要求对其进行删减。更重要的是，政府对法院的外部控制并不仅仅表现为否决性质的权力，其还可以做出许多肯定意义上的资金分配决策。 地方政府财政部门是法院财政的直接控制者，尤其是自1999年始以部门预算、政府采购、国库集中收付等制度设计为重点的控制取向型公共财政改革进一步强化了政府财政部门对于法院的优势地位，财政部门对法院的外部控制进一步增强。在这种控制取向的财政改革中，我国各级政府的财权管理权力都在逐步扩充，财政部门则成长为各级政府的核心预算机构。更为直接的影响或许还在于，财政部门虽然不能单独直接决定资金的分配，但它却可以在很大程度上决定已分配资金的具体到位时间。 二、中国式基层法院财政制度的成因探析 (一)国家的财政能力与财政结构 国家的财政能力状况在两方面影响基层法院的财政体制。一方面，国家财政能力的状况直接影响基层法院的财政保障主体在国家财政与社会主体两极之间游移；另一方面，国家财政能力的状况也决定了基层法院财政保障层级在中央财政、上级财政和同级财政之间不同的分配。 1958年发生了新中国成立后的第一次财政放权，这使得地方获得了相对较多的财政资源而中央财政比重锐减。相应，地方国家机关的经费保障被转移到地方财政身上，此举导致了基层法院经费保障层级由中央与地方共同保障转为地方保障。尽管1977年引入财政包干体制，但中央财政能力并没有相应增强，反而随着时间推移，地方越来越富，中央越来越穷。自然，地方政府保障地方法院尤其是基层法院财政的制度也延续了下来。而在财政包干体制初期，由于中央不断下移事权以及地方有限的税收权力，地方财政捉襟见肘。于是，地方政府开始寻求预算外的收入以缓解日益艰难的财政压力。随后，在“预算外收入”的东风下，法院开始积极创收，诉讼费、罚没收入源源不断地转化为了法院的财政收入。1994年进行的分税制改革大大加强了中央财政的汲取能力。中央财政能力的提高为中央对基层司法机关的资金支持提供了物质基础，这也是最近十多年来中央持续并且不断加大对地方法院转移支付力度的关键因素。 “联邦制”的财政体制是影响基层法院财政体制的关键因素。这主要体现在中央政府只关注其认为重要的事项与国家权力(人权、事权、财权)，而相当一部分它认为不大重要的国家权力则下放给地方，让地方管理。在这样的权力配置结构下，中央认为已经下放给地方的国家权力就应当让地方来管理，中央不做干预或少干预。相应，中央财政只保障和支持中央认为重要的国家权力，对已下放的事项则不支持或支持很少。因此，在上文提到的法院事权下放到地方的背景下，地方财政对法院的供给自然也就捉襟见肘，社会型财政不可避免。 地方政府为了加快经济发展以获取更高的绩效考核成绩，把原本就不充裕的资源从公共服务转移到基础设施建设等生产性投入上来。法院作为公共服务部门产生的是社会性支出而非生产性支出，无法快速、有效为地方官员带来政绩上的提升，导致法院在地方财政中处于弱势地位也在情理之中。 (二)中央政府的理念 中央对司法工作的定位影响着基层法院财政制度的塑成。建国伊始，中央一直强调法院的功能是打击犯罪，解决纠纷，化解矛盾，维护社会稳定。当法院被定位为“维护当地治安与社会稳定”的专政工具时，那么对其经费保障就自然主要由享受收益的当地政府买单。改革开放之后，中央也意识到法院在整个社会治理与社会秩序形成方面具有重要的作用。中央财政在这个阶段中重新介入到基层司法机关的经费保障中来，但此种介入显得不很稳定且数额有限。 2000年以后，中央对法院的功能定位又有了新的理解：法院不只是一个单纯的纠纷解决机构，法院的社会与政治功能被提升到了新的高度。法院的定位由提供私人的纠纷解决服务日益朝着提供公共品的公共机构转变，法院由为当事人提供法律服务的主体过渡到为国家提供法律服务的主体。于是在2000年之后，上级财政拨款日益成为法院经费来源的重要方面。 三、对中国基层法院财政制度的评价和改革期许 (一)对现行基层法院财政制度的整体评价 首先，必须承认，现行基层法院的财政制度有其必然性与合理性。尽管法院的财政制度受多种因素的影响与制约，但根本性因素是国家的财政汲取能力。当中央与地方政府不具备雄厚的财力之时，包括基层法院在内的各级法院显然不可能拥有充分的财政保障。更为重要的是，在中国现行的体制下，法院系统在公共财政资金的分配上始终未能掌握实质性的话语权。因此，不管中国基层法院的财政制度呈现出何种样态，它们在很大程度上都是历史与时代的产物。事实上，在中央财政支持长期不足的情况下，包括基层法院在内的地方法院找到了一条由地方财政供给，甚至是社会参与供给的方法，满足了维持法院日常运行的财力需要，并运行近60年的时间，无论如何都应予以肯定。 其次，必须意识到：基层法院的这种财政制度也滋生了诸多问题，且相当明显与严重。首当其冲的便是司法的地方化，基层法院始终难以摆脱地方党委政府的影响。同时，司法经费的地方化也会加剧基层法院司法行为的地方化。整体上看，对基层法院而言，财政投入的严重不足和法院对财政部门的单向度依赖深刻地影响了基层法院在政治权力架构中的地位，为了获取生存的财政资源，基层法院必须积极向资源的分配者(党政机关)靠拢，从而对法院独立审判构成了牵制，助长了地方保护主义。值得关注的是，基层法院财政社会化特点可能导致法院目标错位。为了汲取社会财力资源以维持法院的日常运作，法院确立了获取社会财政支持的目标。在这一目标导向下，法院正常的司法功能被扭曲，有时会形成财政汲取型的司法模式。 最后，财政有限化特点不能保障司法的高质高效运行。在法院现阶段人员编制不可能大规模增加的前提下，财力的不足不利于司法能力与司法效率的提升。同时，即使是“吃饭优先”，但由于基层法院整体获得的经费不足，再加上与其他公务员待遇标准一体化的财政考量，用于支付法官工资与福利的资金也并不充裕，从而导致法官的实际待遇不可能优厚。这会影响司法人才引入机制的正常运行以及法官的安心办案。 (二)对省统管地方法院财政改革的期许 第一，地方法院财政的改革目标。地方法院财政制度改革首先要实现财政供给的充分化。这就要求中央财政与地方财政提供充足的资金来满足地方法院公正高效运作所需。其次，实现地方法院财政吸取的非社会化。从中国目前的实际情况看，完全取消诉讼费等既不可行，更不可能。如果继续收取诉讼费等，则所有的诉讼费必须全部上缴中央财政，尤其不能返还给当事法院。最后，解决地方法院财政控制的外部化难题。当前，地方基层法院的财政严重受制于地方政府与党委。因此，我们应该把基层法院财政的控制权从同级地方权威机构的手中拿走。 第二，省级统管地方法院财政的问题。在省级统管地方法院财政的问题上，最为理想的方案是由省级财政新增、单列法院预算，按照需要，在全省范围统一分配中、基层法院的财政经费。然而，这对财力本身就捉襟见肘的不少省级财政而言无疑是一个巨大的负担。其次，我们还需要解决外部控制难题。或许可供参考的思路是，设立一个由全省法院系统、省级人大、省级政府财政部门等相关人士组成的司法财政委员会编制司法预算草案，然后提交省级政府(财政部门)审查，再由其提交人大决定；同时，对省级政府(财政部门)的权限进行必要限制，如果其欲删减司法财政委员提交的司法预算草案则必须详细说明理由。 当然，未来可期许的最长远、最彻底的改革方案，或许是在司法权归于中央事权的前提下由中央财政新增财政支出统一保障全国的司法经费。 有鉴于上述种种，笔者以为，目前与未来包括省统管财政在内的法院财政改革，必须在深刻认识中国地方尤其是基层法院财政制度的特征、成因与利弊基础上，用可操作、有效果的改革举措来完善与推进。就此而言，省法院统管财政还只是一个方向，其成效也有待在试点中观察、总结与发展。标签：地方财政论文; 财政制度论文; 法院论文; 司法体制改革论文; 中央财政论文; 预算控制论文; 社会改革论文; 法律论文; 社会体制论文; 经济论文; 司法改革论文;